Лекция 13. Участие прокуратуры в правотворческой деятельности
Совершенствование федерального законодательства, нормотворческой деятельности органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления требует непосредственного участия органов прокуратуры в правотворчестве.
В юридической науке пол правотворческой деятельностью понимается в широком смысле – формирование права, а в узком – создание нормативных правовых актов.
В последние годы активному осуществлению указанной деятельности способствует наличие у большинства прокуроров субъектов РФ права законодательной инициативы, введение должности старшего помощника прокурора субъекта РФ по взаимодействию с представительными (законодательными) и исполнительными органами, органами местного самоуправления, использование различных форм участия в правотворчестве.
Органы прокуратуры играют важную роль в реализации правотворческой функции. Характер деятельности позволяет прокурорам быть наиболее осведомленными о потребности в правовом регулировании практически всех сфер общественных отношений. Участие в правотворчестве органов прокуратуры делает возможным предотвращение издания незаконных нормативных правовых актов.
В соответствии с Законом о прокуратуре участие в правотворческой деятельности является одним из важных направлений прокурорской деятельности (п. 4 ст. 1). Прокуроры, реализуя свои полномочия, вносят в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложения об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов (ст. 9).
В приказе Генпрокурора РФ от 17.09.2007 № 144 "О правотворческой деятельности органов прокуратуры и улучшении взаимодействия с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления" предусмотрена обязанность прокуроров выявлять потребности в правовом регулировании общественных отношений, в рамках предоставленных полномочий принимать меры к устранению пробелов и коллизий правового регулирования. Для этого необходимо активнее использовать в нормотворческой работе материалы прокурорского надзора, осуществлять мониторинг федерального и регионального законодательства.
Одновременно следует расширять сложившиеся формы сотрудничества прокуратуры с законодательными и исполнительными органами государственной власти, органами местного самоуправления в сфере нормотворчества. Причем взаимодействие с органами законодательной и исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, а также участие в правотворческой деятельности следует подчинить задачам обеспечения соответствия принимаемых нормативных правовых актов федеральному законодательству, потребностям в правовой регламентации общественных отношений, максимально используя для этого предоставленные законом полномочия. В этих целях необходимо на регулярной основе участвовать в подготовке проектов законов и иных нормативных правовых актов, в работе комитетов, комиссий и рабочих групп, осуществлять правовую экспертизу нормативных правовых актов, готовить по ним заключения и другие документы. Требуется оказывать муниципальным органам помощь в разработке модельных правовых актов, обеспечивая их точное соответствие федеральному законодательству (п. 2).
Положением об организации правотворческой деятельности в органах прокуратуры Российской Федерации, утв. приказом Генпрокурора РФ от 17.09.2007 № 144, определены такие направления участия прокуратуры в правотворческой деятельности, как: а) инициативная разработка проектов законов и иных нормативных правовых актов, непосредственно связанных с компетенцией органов прокуратуры; б) участие в подготовке законопроектов, разрабатываемых другими органами государственной власти; в) составление правовых заключений на законопроекты и иные нормативные правовые акты; г) участие в обсуждении законопроектов в палатах ФС РФ и законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов РФ (п. 12).
При этом на старших помощников прокуроров субъектов РФ по взаимодействию с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления возложены задачи: 1) обеспечения участия прокуратуры в разработке региональных нормативных правовых актов; 2) подготовки предложений по совершенствованию федерального законодательства; 3) организации постоянного представительства прокуратуры в органах государственной власти субъекта РФ; 4) обеспечения участия представителей прокуратуры в рассмотрении органами государственной власти субъекта РФ протестов и представлений прокуратуры; 5) инициирования принятия нормативных правовых актов в субъекте РФ и муниципальных образований, необходимых для реализации федеральных законов; 6) предотвращения принятия законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления законов и иных нормативных правовых актов, противоречащих Конституции РФ и федеральному законодательству (п. 6.1).
Формами решения этих задач определены:
– внесение предложений в планы подготовки нормативных правовых актов законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления;
– внесение проектов законов в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ с использованием права законодательной инициативы и направление законопроектов в органы, обладающие таким правом;
– участие в рабочих группах, заседаниях комитетов и комиссий законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления;
– составление заключений на проекты нормативных правовых актов;
– информирование законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления о несоответствии положений проектов нормативных правовых актов Конституции РФ, федеральному и региональному законодательству;
– участие в заседаниях законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления при принятии нормативного правового акта;
– информирование подразделений прокуратуры, осуществляющих надзор за исполнением законодательства, о принятии актов, противоречащих Конституции РФ или федеральному законодательству (п. 6.4).
Наряду с этим в ходе подведения итогов работы за полугодие старшими помощниками прокуроров субъектов РФ по взаимодействию с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления составляются и направляются в правовое управление Генпрокуратуры РФ информационно-аналитические справки о состоянии правотворческой работы в субъекте РФ, в том числе о законодательных инициативах органов государственной власти субъектов РФ по вопросам, непосредственно связанным с компетенцией прокуратуры, и собственные предложения по совершенствованию федерального законодательства. Такие предложения могут направляться прокуратурами субъектов РФ в Генпрокуратуру РФ вне зависимости от представления информационно-аналитической справки (п. 6.5, 6.6). Отметим, что правовым управлением Генпрокуратуры РФ поступившие предложения обобщаются в электронном банке данных, тщательно анализируются и активно используются при осуществлении участия в правотворчестве.
В приказе Генпрокурора РФ от 02.10.2007 № 155 отмечается, что в результате принятия незаконных нормативных правовых актов, а также правовой неурегулированности значительной части социально значимых общественных отношений нарушаются конституционные права и законные интересы граждан, в том числе социально незащищенных категорий населения. Этим же приказом предписано обеспечить активное участие прокурорских работников в подготовке нормативных правовых актов, затрагивающих права и свободы граждан: своевременно запрашивать и изучать проекты региональных, муниципальных нормативных правовых актов, участвовать в работе комитетов, комиссий и рабочих групп представительных и исполнительных органов государственной власти и местного самоуправления; своевременно направлять в адрес руководителей указанных органов замечания и предложения об устранении выявленных в проектах нормативных правовых актов несоответствий федеральным и региональным законам.
При отклонении замечаний прокуроров на проекты законов субъектов РФ и нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления, противоречащих федеральному законодательству, прокурорам следует направлять информацию высшему должностному лицу (руководителю высшего исполнительного органа) региона, главе муниципального образования, возглавляющему местную администрацию, для использования ими права отклонить законы, муниципальные нормативные правовые акты, принятые соответствующими представительными органами власти (п. 2.1).
В ситуациях длительного непринятия представительным (законодательным) органом субъекта РФ предусмотренных федеральным законодательством нормативных правовых актов прокуроры должны вносить представления об устранении нарушений закона, предложения об изменении, дополнении, отмене нормативных правовых актов, использовать имеющееся у них право законодательной инициативы, в первую очередь в целях урегулирования отношений с участием категорий граждан, являющихся объектами особой социальной защиты государства (п. 2.8).
Заместителям Генпрокурора РФ в федеральных округах вменено в обязанность по итогам первого полугодия и по итогам года информировать полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах о бездействии региональных органов власти в сфере нормотворчества (п. 3).
Приказом Генпрокурора РФ от 07.12.2007 № 195 прокурорам предложено с целью предотвращения принятия законодательными (представительными) органами субъектов РФ законов и иных нормативных актов, противоречащих Конституции РФ и федеральному законодательству, наладить необходимое взаимодействие органов прокуратуры с представительными органами, обеспечить непосредственное участие прокуратуры в правотворческом процессе: разработке законопроектов, имеющих принципиальное значение, подготовке заключений на проекты законов, заседаниях представительных и исполнительных органов власти (п. 4.1). При обнаружении пробелов и противоречий в действующем законодательстве прокуроры обязаны вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, предложения об изменении, дополнении, отмене или принятии законов и иных нормативных правовых актов (п. 20).
Одновременно приказом Генпрокурора РФ от 24.11.2008 № 243 "Об участии органов прокуратуры в законопроектной работе законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и нормотворческой деятельности органов местного самоуправления" на правовое управление Генпрокуратуры РФ возложены:
– определение основных направлений и организация планирования законопроектной деятельности в системе прокуратуры РФ;
– координация законопроектной работы структурных подразделений Генпрокуратуры РФ (включая деятельность представителей структурных подразделений в рабочих группах палат ФС РФ), согласование разрабатываемых ими проектов законов, обеспечение сопровождения проектов в палатах ФС РФ;
– обеспечение структурных подразделений Генпрокуратуры РФ и прокуратур субъектов РФ информационными материалами по законопроектной деятельности палат ФС РФ;
– организация доступа прокуратур субъектов РФ к электронным базам данных актов субъектов РФ;
– подготовка для прокуратур субъектов РФ проектов модельных законов (предложений), которые могут быть внесены в порядке законодательной инициативы в законодательные органы субъектов РФ в целях единообразного правового регулирования актуальных вопросов борьбы с преступностью и правонарушениями;
– организация и проведение во взаимодействии с управлением по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции Генпрокуратуры РФ антикоррупционной экспертизы проектов законов;
– подготовка методических рекомендаций и информационных писем по вопросам организации и осуществления законопроектной деятельности в системе органов прокуратуры (п. 2).
Одной из актуальных задач, стоящих перед прокурорами в сфере нормотворчества, является своевременное выявление коррупциогенных факторов в проектах законов. При проведении антикоррупционной экспертизы проектов законов и действующих нормативных правовых актов прокуроры руководствуются положениями Федерального закона от 17.07.2009 № 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утв. постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 № 96, приказа Генпрокурора РФ от 28.12.2009 № 400 и Методических рекомендаций по оценке коррупциогенности проектов нормативных правовых актов, подготовленных Генпрокуратурой РФ и одобренных Научноконсультативным советом при Генпрокуратуре РФ (по вопросу проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов см. параграф 5.11 настоящего пособия).
Необходимо отметить, что, начиная с первого полугодия 2010 г., прокуроры субъектов РФ заполняют форму статистической отчетности о работе по участию в правотворческой деятельности органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, которая утверждена в действующей редакции приказом Генпрокурора РФ от 30.10.2012 № 381. Новая форма отчетности (форма НПА) позволяет более объективно оценивать участие органов прокуратуры в нормотворческом процессе органов государственной власти регионов и органов местного самоуправления, определять направления ее совершенствования.
В настоящее время особенно актуально участие прокуроров в правотворчестве на муниципальном уровне, так как органы местного самоуправления издают наибольшее количество нормативных правовых актов, противоречащих действующему законодательству. Однако не все прокуроры городов и районов активно участвуют в муниципальном правотворчестве. Совершенствованию участия таких прокуроров в правотворчестве могут способствовать: а) оптимальное распределение нагрузки между оперативными работниками; б) планирование указанной деятельности на основе систематического и постоянного мониторинга действующего законодательства; в) активное использование результатов надзорной практики и планов правотворческой работы органов местного самоуправления.
Прокурорам субъектов РФ и их старшим помощникам по взаимодействию с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления следует постоянно оказывать прокурорам городов и районов необходимую методическую и практическую помощь в виде проведения тематических семинаров, индивидуальных стажировок, разработки и направления в нижестоящие прокуратуры методических рекомендаций, информационных писем и т.п.[2]
Вместе с тем реализация рассматриваемого направления деятельности органов прокуратуры требует дальнейшего развития.
Необходимо активнее использовать имеющееся у прокуроров субъектов РФ право законодательной инициативы для внесения в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ предложений об изменении и о дополнении регионального законодательства по актуальным направлениям борьбы с преступностью, обеспечения законности, защиты прав и законных интересов граждан.
Следует активизировать участие прокуроров городов и районов в правотворчестве органов местного самоуправления, которое надлежит считать одним из приоритетных направлений деятельности прокуратуры.
Целесообразно обеспечить получение сведений о планах законопроектной работы законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, вносить в них
предложения по актуальным вопросам борьбы с преступностью, коррупцией, защиты прав и свобод граждан.
В целях синхронизации законотворческих процессов на федеральном и региональном уровнях необходимо:
– инициировать разработку и принятие законодательных актов субъектов РФ, предусмотренных принятыми федеральными законами;
– при рассмотрении проектов законов по вопросам совместного ведения России и ее субъектов, подготовленных в порядке законодательной инициативы на региональном уровне, учитывать информацию правового управления Генпрокуратуры РФ о наличии соответствующих законодательных инициатив по аналогичным вопросам на федеральном уровне;
– при подготовке прокуратурами субъектов РФ проектов федеральных законов, предполагаемых к внесению в Госдуму в порядке законодательной инициативы законодательными (представительными) органами субъектов РФ, предварительно направлять их в правовое управление Генпрокуратуры РФ для правовой оценки и дачи заключения о целесообразности данной инициативы.
Требуется полнее использовать информацию о правоприменительной практике для определения целесообразности изменения действующего законодательства в ходе подготовки заключений по рассматриваемым в прокуратурах субъектов РФ законопроектам.