Трудности и конфликты, возникающие в ходе реализации государственных решений
Реализация любого управленческого (а тем более государственного) решения не может не приводить к столкновению интересов участников организационного процесса, межличностным или межгрупповым конфликтам. Любая система одновременно и соединяет своих членов, создавая общие интересы, и, как подчеркивает один из классиков теории организации, — "содержит в себе потенциал напряженности и конфликта по природе своей"[1]. Конфликтность — естественный процесс, сопровождающий реализацию принятого решения.
Исследователи выявили разновидности управленческих решений, при которых конфликты возникают особенно часто. Это организационные изменения, равно как и любые инновационные преобразования. Частота возникновения конфликтов способствовала появлению особого дискурса, называемого управлением изменениями.
Управление изменением как отражение практики сопротивления персонала стало предметом исследований относительно недавно. К наиболее известным авторам этого направления можно отнести X. Виссема, Э. Петтигрю, К. Левина, И. Ансоффа, А. И. Пригожина. Некоторые тексты их работ приведены в хрестоматии Д. Пью[2] .
Применительно к сфере управления государством оно может возникать в двух случаях: чиновники, как и все работники, сопротивляются инновациям, которые в период административных реформ проходят часто и одновременно с требованием постоянного наращивания компетентности. Второй случай — сопротивление населения. Он возникает не везде, а в тех странах, где доверие населения к власти невелико, например в Российской Федерации. Ограничимся описанием первого случая как типичного и часто встречаемого в период реформ.
Сопротивление — это способность персонала предприятия противостоять нововведениям, которая находит выражение в действиях, направленных на обеспечение сохранения существующего состояния предприятия или его отдельной системы. Оно может быть индивидуальным и коллективным, которое, в свою очередь, можно разделить на сопротивление системы (данное понятие ввел в обиход Игорь Ансофф) и сопротивление определенных групп. Поэтому целесообразно будет рассматривать причины сопротивления именно сквозь призму данных трех видов сопротивления, поскольку каждый из них имеет свою специфику и характеристики.
Итак, причинами индивидуального сопротивления всех работников, включая чиновников, организационным изменениям являются:
1) фактор страха. Факторами страха для людей могут быть:
• потеря работы;
• потеря имиджа и авторитета (особенно остро ощущается на уровне линейного менеджмента и руководителей высшего звена);
• уменьшение заработной платы (свойственно для сотрудников операционного уровня);
• увеличение объема обязанностей (увеличение нагрузки);
• разрыв неформальных связей;
• инстинкт сопротивления изменениям как общеизвестное психологическое явление — 80% людей боятся что-то менять;
2) фактор информационной недостаточности. Сотрудники сопротивляются инновациям, потому что не имеют полной и объективной информации о необходимости таких решений, результатах для них лично и для организации в целом. Сотрудники часто:
• считают изменения ненужными. Компания, по их мнению, и так эффективно работает;
• считают данные инновации неэффективными или недостаточно эффективным и такими, которые могут ухудшить ситуацию;
• не знают своих новых обязанностей: что и как они должны выполнить. Отсутствие полной информации приводит к недоверию к способам внедрения изменений;
• не имеют общего представления о системе изменений. Условием эффективности изменений является их систематичность, в том числе и в понимании ключевыми сотрудниками таких изменений;
• считают агентов изменений некомпетентными. Отсутствие информации о тех, кто управляет изменениями, или, наоборот, наличие информации о предыдущем не самом успешном опыте управления подобными проектами может навредить новому руководителю;
3) фактор ограниченности сотрудника:
• интеллектуальная ограниченность. Работник просто не способен понять важность инновации и начинает сопротивляться;
• психологическая ограниченность (консерватизм). Любое изменение — нежелательно. Существует негативное отношение к любым изменениям;
• профессиональная ограниченность. Работник может понимать необходимость инноваций, психологически их воспринимать, но не иметь должной компетенции последовательно опираться на изменения. Как разновидность этого фактора — рост обязанностей без соответствующего роста оплаты труда.
Индивидуальное сопротивление управленческим решениям зачастую переходит в групповое, которое также имеет свои специфические причины, хотя первоначальным следует все же определить именно индивидуальный характер сопротивления.
Сила сопротивления группы зависит от характера и масштабов угрозы ее власти, степени ее влияния на решения, принимаемые на предприятии, нарушения групповых ценностей и несоответствия изменений групповой "модели реальности".
Так, причинами группового сопротивления являются:
1) нарушение управленческими решениями группового статус-кво. Статус-кво — это специфическое равновесие между различными социальными группами па предприятии, установившееся в результате предыдущих договоренностей и отвечающее интересам большинства индивидов, входящих в данную группу;
2) эффект инерции. Недовольство управленческими решениями, которое имеет на индивидуальном уровне значительные масштабы, приводит к тому, что те социальные группы, к которым относятся работники предприятия, начинают оказывать коллективное сопротивление организационным изменениям. Группы, интересы которых не пострадали в результате инноваций, также начинают оказывать частичное сопротивление;
3) эффект коллективного бессознательного. Данная причина относится больше к психологическим особенностям человека.
Третий вид сопротивления инновациям — системный. Его возникновение связано, как правило, со следующими причинами:
1) несоответствие инноваций стратегии предприятия. Любая система стремится к равновесию. Изменения, которые не отвечают хотя бы одному из элементов стратегии предприятия (цели, задачи, методы и т.д.) нарушают такой баланс, и система начинает автоматически оказывать сопротивление;
2) несоответствие организационной структуры предприятия инновациям и запланированным изменениям, если только данные изменения не направлены напрямую на изменение данной структуры;
3) несоответствие инноваций корпоративной культуре. Культура организации — наиболее статичное образование, которое слабо поддается моментному влиянию. Нормы и ценности, на основе которых предприятие осуществляет свою деятельность, автоматически становятся фактором сопротивления при попытках их быстро и разрозненно изменить;
4) "запланированная" неэффективность инноваций. Изменения, априори неэффективные, рано или поздно подвергаются справедливому сопротивлению персонала организации;
5) неготовность организации к изменениям. Главным образом, это морально-психологическое неприятие необходимости изменений основной частью работников предприятия.
Сопротивление управленческим решениям обычно имеет негативные последствия для предприятия, но некоторые практики менеджмента считают данное явление в чем-то положительным. "То, что обычно принимается за сопротивление, является не просто препятствием, с которым предстоит бороться, но и творческой силой, которая помогает организации выжить в этом сложном мире". Однако данное восприятие сопротивления управленческим решениям возможно лишь тогда, когда сопротивление справедливо и вызвано просчетами программы организационных изменений на предприятии. Главными же негативными последствиями сопротивления являются:
1) увеличение времени и ресурсов, в которых нуждается предприятие для внедрения решений;
2) уменьшение эффективности управленческого решения;
3) увеличение социальной напряженности па предприятии и возможность возникновения корпоративного конфликта;
4) потеря имиджа руководителя;
5) полный провал стратегии на инновации.
Каким же образом предприятие, его руководство должны преодолевать сопротивление управленческим решениям? К сожалению, единого рецепта, пути, идя по которому, управленцы могли бы гарантировать эффективное преодоление сопротивления принятию решений, не существует, равно как и не существует единственно правильной модели внедрения управленческих решений.
В современной управленческой практике существует несколько методов преодоления сопротивления персонала принятию управленческого решения:
1) информирование и общение. Главная задача управленцев — предоставить полную, четкую, объективную и правдивую информацию сотрудникам, чьи интересы будут затронуты при внедрении решения, постоянно и в разных формах описывать программу изменений и положительные результаты, которые от них ожидаются. Информирование должно производиться до начата изменений, во время изменений с иллюстрацией на каждом из этапов ощутимых положительных результатов и после изменений, в качестве резюме — что было достигнуто. Это ключевой принцип, следуя которому, возможно избежать сопротивления либо выявить другие причины, но которым люди сопротивляются;
2) привлечение и сотрудничество. Так, президент компании "Холдинг" Александр Глусь, который с 2006 но 2009 г. возглавлял комплексную реструктуризацию предприятия и занял первое место в рейтинге топ-100 менеджеров Украины, в одном из своих интервью отметил, что "компании с низкой степенью вовлеченности сотрудников теряют до 15% дохода". Управленческие решения требуют двустороннего механизма внедрения: сверху вниз и снизу вверх, поэтому, чем больше будет отдача от лиц, на которых направлено действие изменений, — тем лучше;
3) переговоры и соглашения. Они — наиболее эффективный метод борьбы с групповым сопротивлением изменениям. Достижение соглашений о сотрудничестве с подразделениями, выступающим против решений, на основе общих целей и ориентиров — лучший стимул к уменьшению сопротивления;
4) делегирование полномочий. Определение наиболее заинтересованных в принятии данного решения сторон и превращение их в "агентов" изменений. Необходимо выявить уровень мотивации участников проекта внедрения и правильным образом делегировать полномочия;
5) методы принуждения: увольнение, кадровые перестановки и назначения. Они действуют при жестком стиле руководства компанией и могут служить определенным предупреждением другим противникам изменений при разрозненном, несистемном сопротивлении. Примером жесткого стиля управления может служить компания "Инком" — лидер украинского рынка. Президент компании Александр Федченко в условиях изменений, затронувших ключевые аспекты деятельности компании и общеорганизационные моменты, сконцентрировал большинство полномочий в руках менеджеров высшего звена и лично руководил процессом увольнений, состоявшемся в компании в 2009 г. Данные методы следует применять в том случае, если мы имеем дело с такой причиной сопротивления управленческим решениям, как "ограниченность" сотрудника, его непрофессионализм;
6) обеспечение дополнительного стимула. Речь идет о мотивации сотрудников. При этом необязательно мотивация должна быть привязана к финансовым показателям, но в случае если такую привязку можно построить, включив ее в показатели премирования, то такую привязку следует делать.
Другим полем возникновения конфликтов в ходе реализации управленческих решений являются распределительные отношения. Понятно, что решения такого рода не могут не затрагивать разнообразные интересы участников совместной деятельности:
• материальные ресурсы — зарплата, территория (условия на рабочем месте);
• статус в виде формальной или неформальной позиции в организации;
• должность;
• ценности в виде субъективных идей;
• представления о том, что справедливо, несправедливо, правильно или неправильно.
Эти интересы могут стать объектом конфликта и приводить к возникновению ресурсных, статусно-ролевых и ценностных конфликтов. Проблема распределительных отношений обычно рассматривается как наиболее вероятный и часто встречающийся фактор конфликтных ситуаций в организациях.
Зона разногласий не всегда легко распознаваема. Нередко участники конфликта сами не очень четко ее представляют. Очевидная причина может на самом деле оказаться лишь внешним выражением или случайным проявлением более глубоких расхождений, которые остаются для коп-фликтантов неосознанным. Кроме этого, границы зоны разногласий могут быть подвижны: они в ходе конфликта могут расширяться и сужаться, а в зоне разногласий могут появляться и исчезать разнообразные очаги противоречий.
Выделяют пять основных стратегий поведения в конфликте — соперничество, сотрудничество, компромисс, приспособление, избегание.
Соперничество (конкуренция) заключается в навязывании другой стороне предпочтительного для себя решения.
Сотрудничество — проблемно-решающая стратегия позволяет осуществить поиск такого решения, которое удовлетворяло бы все стороны ситуации.
Компромисс предполагает взаимные уступки в чем-то важном и принципиальном для каждой из сторон.
Приспособление (уступка) основывается на понижении своих стремлений и принятии позиции оппонента.
При избегании (бездействии) участник находится в ситуации конфликта, но без всяких активных действий по его разрешению.
Для успешного принятия и реализации решения участники должны обладать необходимым уровнем конфликтологической компетентности, т.е. навыками применения различных стратегий поведения и знания механизмов, способствующих усилению конфликта и осложнению ситуации, а также навыками владения необходимыми коммуникативными приемами для прояснения позиций участников конфликта и согласования интересов.
Конфликтологическая компетентность — это прежде всего социальная компетентность, "это умение людей выстраивать свое поведение с учетом ожиданий и представлений других людей, объединяющее самостоятельность, понимаемую как субъектность, и кооперацию как способность к солидарному действию с позиции долгосрочной перспективы"[3].
Все перечисленные конфликты и технологии их разрешения в полной мере свойственны государственным служащим и могут возникнуть в государственных учреждениях. При этом укажем на особенности, которые проявляются в этой сфере.
Во-первых, являясь государственными служащими, чиновники имеют определенные ограничения в договоре найма. Их возможности к сопротивлению решениям руководства существенно ниже. Постоянное совершенствование их работы как предпосылка повышения качества государственного управления — ценность, постоянно транслируемая высшим руководством.
Во-вторых, практически всюду государственные должности почетны, престижны и хорошо оплачиваются. Они имеют высокую конкурентную привлекательность, что сдерживает сопротивление.
В-третьих, для большинства руководителей участие в проведении инновации — важнейший показатель, используемый как при повышении чина (статуса), так и в виде премий и льгот.
Не имея возможности активно выразить свое сопротивление некоторым управленческим решениям, чиновники избрали особую форму поведения — имитацию деятельности. Они вроде бы участвуют в реформах: по-новому оформляют бумаги, не протестуют на словах, но их участие — формально. Оно не изменяет качества их труда.
Так, например, происходит в России, когда в ходе административных реформ должно измениться отношение власти к человеку. Чиновник должен видеть в удовлетворении запросов жителей свою главную обязанность, сохранив при этом иерархическую субординацию как принцип государственной службы. Думается, что в большинстве государственных организаций России пока не запросы населения рассматриваются как первостепенные цели. Чиновники имитируют свою заинтересованность в социальных проблемах, считая для себя все же первичным исполнение приказов сверху.
Особая сложность и ответственность принятия и внедрения решений на государственном уровне не может не вызывать конфликтов. При принятии решений они вызваны необходимостью перераспределения денег и властных ресурсов, при внедрении — выражают сопротивление персонала, для которого всякая новация затруднительна. Когда реформы осознанны, политически поддержаны властью и сопровождаются ожиданием населения, эти мелкие конфликты преодолимы. Когда же решения не обоснованы, управление функционирует в замкнутой системе, население либо не знает о новациях, либо противостоит им — конфликты неизбежны. Как в зарубежной, так и отечественной практике одним из наиболее частых проявлений конфликтности является имитация действий.