Трансформация системы местного самоуправления в конце XX -начале XXI века

В современной России еще не завершена реформа местного самоуправления, однако в ее ходе уже наметился ряд периодов.

1. Середина 1980-х - начало 1990-х гг. - созревание предпосылок новой модели местного самоуправления; принятие законов "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" (1990), "О местном самоуправлении в РСФСР" (1991) и Конституции РФ (1993), которая стала переломным моментом в муниципальной реформе.

В 1990-х гг. в ряде нормативных актов закреплена самостоятельность местного самоуправления. В регионах началось становление различных моделей его организации, что вполне соответствовало разнообразию российского политического и культурного ландшафта.

Согласно Конституции, принятой в России в декабре 1993 г., органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти - эта новация представляет собой заимствование англосаксонской модели местного самоуправления. Между тем для России всегда была ближе не англосаксонская модель, характеризующаяся полной автономией общин и развитием государства из "недр" общинной жизни, а континентальная модель, согласно которой государство существенно и постоянно вмешивается в жизнь муниципальных образований. Тем не менее Конституция закрепила самостоятельность местного самоуправления.

В то же время обнаружилось, что "заложенная в Конституции России идея "отделения" местного самоуправления от государства опиралась на практику, не укорененную в российском обществе". Довольно скоро отчетливо выделилась группа регионов - противников самоуправления на местах, в которых преобладала тенденция огосударствления последнего. Региональная правовая база в тот период формировалась крайне неравномерно, а законы субъектов Федерации зачастую содержали нормы, противоречащие федеральному законодательству. Как правило, в таких случаях речь шла о превышении полномочий региональных властей в отношении муниципальных органов.

2. С 1995 (принятие Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон о местном самоуправлении 1995 г.) до 2000 г. В этом периоде возможно выделить три направления:

1)развитие основных вопросов федерального законодательства в сфере местного самоуправления (например, принятие Федеральных законов от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации", от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" и т.п.);

2)развитие законодательства о местном самоуправлении на уровне субъектов РФ;

3)развитие местного нормотворчества.

Полномочия местного самоуправления более детально определены Законом о местном самоуправлении 1995 г., в котором полномочия были сформулированы по принципу разграничения прав органов государственной власти Российской Федерации (ст. 4), прав органов государственной власти субъектов РФ (ст. 5) и предметов ведения местного самоуправления (ст. 6).

В апреле 1998 г. Россия ратифицировала Европейскую хартию местного самоуправления.

3. С лета 2000 г. (внесение поправок в Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ) наметился новый период в современной реформе местного самоуправления, который продолжается до настоящего времени. Ключевым событием данного периода стало принятие нового Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон о местном самоуправлении 2003 г.).

Концептуальные основы реформы местного самоуправления были определены в правительственной Концепции разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления по общим вопросам организации органов государственной власти и местного самоуправления 2002 г. Именно они были заложены в Федеральный закон № 131-ФЭ.

При разработке, принятии и введении в действие Федерального закона в качестве основных целей реформы обозначались следующие:

o приближение власти к населению за счет повсеместного создания на территории Российской Федерации муниципальных образований низового уровня - сельских и городских поселений, что вытекало из самой логики конституционных норм;

o четкое разграничение предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти (органами государственной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления муниципальных образований различных видов - муниципальных районов, сельских и городских поселений);

o разграничение расходных обязательств между уровнями публичной власти, закрепление доходных источников в соответствии с объемом расходных полномочий и ликвидация нефинансируемых мандатов.

Соответственно, основными изменениями в существующей ранее системе местного самоуправления стали.

o переход к действительно единым законодательным основам организации местного самоуправления в стране;

o создание повсеместно (кроме инфраструктурно самодостаточных городов) двух уровней самоуправления - поселений (которые до этого существовали только в 31 субъекте Федерации) и муниципальных районов;

o четкое определение исчерпывающего перечня вопросов местного значения с соответствующим распределением доходных источников и расходных обязательств.

Федеральный закон № 131-ФЗ определил, что в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге в соответствии с уставами указанных субъектов Российской Федерации местное самоуправление осуществляется органами местного самоуправления на внутригородских территориях.

Фактически Федеральный закон № 131-ФЗ наполнил "общую рамку" муниципальной организации, установленной в Конституции РФ, конкретным законодательным ОГЛАВЛЕНИЕм. Реформа предполагала внедрение европейских континентальных стандартов (в частности, германского опыта). В России создавалась двухуровневая система местного самоуправления (муниципальные районы и поселения), причем каждый уровень рассматривался как функционирующий автономно от других и от государственной власти с четким разграничением предметов ведения и полномочий. В этом виделся залог создания подлинно самоуправляющейся системы публичной власти низового уровня.

В связи с этим новой модели местного самоуправления стали присущи следующие черты и особенности:

o выделение органов местного самоуправления из системы органов государственной власти (ст. 12 Конституции РФ) предполагает их самостоятельность в решении вопросов местного значения. Вместе с тем по новому законодательству органы государственной власти вправе осуществлять местное самоуправление в случаях, если: органы местной власти были ликвидированы в условиях чрезвычайной ситуации; их долги превысили 30% собственных доходов; при нецелевом использовании субвенций, выделенных на реализацию отдельных государственных полномочий (ст. 75 Закона о местном самоуправлении 2003 г.);

o двухуровневая модель местного самоуправления (низовой уровень - это городские и сельские поселения, верхний - муниципальный район);

o четко определенные на федеральном уровне муниципальные системы: вводится принцип разделения властей на муниципальном уровне и подробно регламентируется система органов местного самоуправления вплоть до определения численности депутатов представительных органов местного самоуправления и порядка занятия должности главы местной администрации;

o по Закону о местном самоуправлении 2003 г. усиливается ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением и государством. Закрепляется механизм отзыва выборных должностных лиц местного самоуправления населением муниципального образования (ст. 24), упрощается процедура роспуска представительного органа местного самоуправления и отрешения от должности главы муниципального образования органами и должностными лицами государственной власти.

Закон о местном самоуправлении 2003 г. полностью вступил в силу 1 января 2009 г. До этого времени закон предусматривал переходный период, устанавливал календарь муниципальной реформы (ст. 85).

Становление новой модели местного самоуправления в России представляет собой сложный и длительный процесс, так как во многом определен внутренними особенностями государства, историческими традициями, национальными особенностями, политическими и экономическими факторами, а также менталитетом общества. Муниципальная реформа далека от своего завершения, требуется доработка нормативно-правовой базы местного самоуправления, предстоит большая работа но ее реализации на практике. Для успешного проведения современной муниципальной реформы и построения новой модели местного самоуправления необходимо использовать весь позитивный отечественный опыт организации управления на местах.