Теория доступа, плюрализм, корпоративизм и сетевой подход к изучению лоббизма
К. Уолл выделяет четыре волны исследований лоббизма и представительства интересов в научной литературе.
1. Изучение групп интересов, участвующих в американской политике (1920-1930-е гг.).
2. Изучение групп интересов, действующих в других странах (1950– 1960-е гг.).
3. Изучение различий и особенностей групп интересов в разных странах (1970-1990-е гг.).
4. Изучение лоббизма в ЕС (1990-е гг. – настоящее время)[1].
Таким образом, сегодня наибольший интерес вызывает исследование специфики лоббирования на наднациональном уровне. В связи с этим в научной литературе получило стимул и теоретико-методологическое направление – разработка новых или адаптация существующих теоретических подходов к феномену лоббизма. Прежде всего, необходимо обратиться к определению лоббизма применительно к европейской действительности.
Лоббизм – стратегия деятельности групп интересов, цель которой - влияние на процесс принятия решений и формирование политического результата (policy outcome), а также процесс воздействия на реализуемый политический курс.
Лоббисты оказывают влияние на институциональных акторов с целью продвижения своих интересов через передачу недостающей информации, аргументации и потенциальных угроз относительно возможного политического решения. Лоббизм включает в себя и сбор информации, и представительство интересов, и мониторинг проводимой политики. На практике он представляет сделку между заинтересованными группами и официальными структурами с благоприятным для обеих сторон результатом: первые расширяют свое влияние и закрепляются на общем экономическом и политическом пространстве, а вторые получают квалифицированную техническую поддержку и эксклюзивную информацию.
Стратегии представительства интересов на национальном и европейском уровне различны. Небольшим компаниям или ассоциациям сложнее представлять свои интересы на уровне союза государств, где на первый план выходит крупный бизнес, обладающий большими ресурсами. На национальном уровне представительство интересов отличается в зависимости от институциональных особенностей, политических традиций и стиля принятия решений, характерных для отдельной страны. При этом с интенсификацией европейской интеграции в начале 2000-х гг. и увеличением количества государств – членов ЕС от компаний и ассоциаций потребовались шаги к увеличению контактов на уровне институтов Союза. Более сложным стало представительство интересов и на национальном уровне, вследствие необходимости затрагивать общеевропейские вопросы. Даже когда бизнес ассоциации и торговые союзы действуют в основном на национальном уровне, им приходится включать общеевропейские вопросы в повестку дня[2].
Большая часть литературы по лоббизму в ЕС ориентируется на эмпирические исследования этого процесса, предлагая дифференциацию институтов ЕС по степени значимости для лоббистов, различных групп интересов и примеры конкретных действий групповых и индивидуальных лоббистов по влиянию на политику ЕС и процесс принятия решений (табл. 8.1). Р. Эйзинг и Б. Колер-Кох выделяют несколько теоретических подходов к изучению лоббизма в ЕС: теория обмена, плюрализм, корпоративизм, сетевой подход, политико-экономические подходы. При этом сами авторы являются сторонниками и разработчиками сетевого подхода. Так, по утверждению К. Уолл, они "продемонстрировали, как группы интересов формируют часть политических сетей, которые характеризуют высокую степень отраслевого управления ЕС. Более того, активность групп показывает прочную многоуровневую природу политики ЕС"[3].
Лоббизм часто рассматривается с позиций теории обмена, на основе которой П. Боуэн разработал теорию доступа, объясняющую взаимоотношения между институтами ЕС и частными акторами. По его убеждению, ошибочно полагать, что евролоббизм – это действия, предпринимаемые исключительно со стороны групп интересов и лоббистов. Согласно предложенному подходу европейские институты не менее заинтересованы в интеракции: они нуждаются "в экспертных знаниях и правильной оценке
Таблица 8.1
Теоретические подходы к исследованию европейского лоббизма
|
Название теоретического подхода |
Характеристика |
|
Теория доступа |
В сотрудничестве заинтересованы как лоббисты, так и институты ЕС. Частные и общеевропейские акторы становятся взаимозависимыми, так как нуждаются в обмене ресурсами |
|
Плюрализм |
Действует большое количество заинтересованных групп, на деятельность которых государство лишь реагирует, не являясь активным участником процесса. Согласно элитному плюрализму допуск к институтам ЕС или легитимацию получает лишь ограниченный круг крупных ассоциаций |
|
Корпоративизм |
Наличие ограниченного числа групп интересов, имеющих иерархическую структуру. При этом членство в таких группах стимулируется со стороны государства, которое совместно с ними осуществляет государственную политику |
|
Сетевой подход |
Формируются сети между институтами ЕС и группами интересов в разных отраслях политики. Правительство и группы интересов создают властнозависимые отношения, в которых ключевым является обмен ресурсами. Участники сети зависят друг от друга, и их возможности определяются количеством контролируемых ресурсов |
индекса агрегированных европейских интересов, позволяющего определить общие потребности Союза"[4]. Боуэн фокусируется на ресурсах и процессе их обмена: для групп интересов главный ресурс – доступ к институтам ЕС и влияние на принимаемые решения. Для того чтобы получить доступ к институтам ЕС, частные акторы должны предоставлять высокое качество и количество так называемых "товаров доступа", необходимых тому или иному институту (табл. 8.2).
"Товары доступа" – товары, предоставляемые частными акторами институтам ЕС с целью получить доступ к этим институтам.
Каждый "товар доступа" касается специфической информации, важной для процесса принятия решений в ЕС. Критичность "товара доступа" для функционирования институтов ЕС определяет степень доступа, которая будет предоставлена институтом представителям частных интересов[5].
Таблица 8.2
"Товары доступа" в процессе обмена ресурсами
|
Вид "товара доступа" |
Кто предоставляет |
Кто нуждается |
|
Экспертные знания |
Частные фирмы |
Европейская комиссия |
|
Индекс агрегированных европейских интересов |
Европейские ассоциации |
Европейский парламент |
|
Индекс агрегированных национальных интересов |
Национальные ассоциации |
Совет ЕС |
К "товарам доступа" бельгийский исследователь относит экспертные знания, индекс агрегированных европейских интересов (информация, касающаяся общеевропейского рынка) и индекс агрегированных национальных интересов (информация, касающаяся региональных рынков). Российский исследователь Е. Дегтерева приводит пример Европейского парламента, который оценивает законопроекты с точки зрения их общеевропейской значимости, поэтому заинтересован в правильной оценке индекса агрегированных европейских интересов. Однако для завоевания поддержки электората в своих странах, евродепутатам нужна информация о национальных государствах, а значит, они заинтересованы и в оценке агрегированных национальных интересов[6].
Боуэн выделяет несколько организационных форм и уровней представительства интересов в ЕС: на национальном уровне лоббистами выступают частные фирмы, национальные ассоциации или национальные консультанты; на европейском – частные европейские фирмы, европейские ассоциации или консультанты в Брюсселе[7].
Исследователь указывает, что частные фирмы на первом этапе должны определиться, будут ли они самостоятельно представлять свои интересы или привлекать внешних специалистов (консультантов). На втором этапе фирмы определяют, будут ли они действовать от своего имени или от имени ассоциаций. Наконец, определяется национальный либо европейский уровень для лоббистской деятельности. При этом выбор организационной формы зависит от размера компании, его экономической стратегии и институциональной среды. Чем больше размер компании, тем больше она имеет возможностей для самостоятельного представительства посредством нанятых на постоянной основе специалистов по взаимодействию с органами власти. Для национально-ориентированных игроков достаточно членство в ассоциациях и получение необходимой информации через них. Для крупных международных компаний первичным становится открытие представительств в Брюсселе для установления прямых контактов с институтами ЕС. Кроме того, зависимой переменной выступает структура и развитость национальных ассоциаций: в случае отсутствия сильных торговых союзов компании склонны действовать индивидуально как на национальном, так и наднациональном уровне.
Процесс предоставления "товаров доступа" наиболее результативен для частных фирм, вследствие, во-первых, их большей гибкости и отсутствия необходимости согласования с иными участникам, во-вторых, более быстрому решению внутрикорпоративных вопросов (табл. 8.3). Если во взаимодействие вступает европейская или национальная отраслевая ассоциация, то в процесс вовлекаются дополнительные акторы, т.е. возникает несколько "слоев": компания и сама ассоциация. Правда, высокое качество и количество предоставления индекса агрегированных европейских интересов и индекса агрегированных национальных интересов невозможно без такой многослойности участия и компаний, и ассоциаций.
Таблица 8.3
Степень доступа к институтам ЕС
|
Институт EC / Лоббисты |
Европейская комиссия |
Европейский парламент |
Совет ЕС |
|
Частные фирмы |
Высокая |
Низкая |
Низкая |
|
Национальные ассоциации |
Низкая |
Средняя |
Высокая |
|
Европейские ассоциации |
Средняя |
Высокая |
Средняя |
Среди распространенных теоретических направлений к анализу лоббизма в ЕС также относятся уже упомянутые корпоративизм и плюрализм (элитный плюрализм). Дэвид Коэн называет эти направления теориями "высокого уровня"[8].
Классическая плюралистическая концепция предполагает наличие большого количества заинтересованных групп, на деятельность которых государство лишь реагирует, не являясь активным участником процесса. Часто о европейской политике говорят как о плюралистическом процессе, так как большое количество интересов разных групп вовлечено в процесс принятия решений. Такой подход ставит на главенствующее место многочисленные группы давления. С. Андерсен и К. Элиассен характеризуют принятие решений в ЕС как "лобби ориентированное" по той причине, что фактически любой может быть вовлечен в него посредством прямого лоббирования институтов ЕС[9]. Панг Рок Чунг говорит о шести типах конкурирующих интересов, вовлеченных в политический процесс, которые выделяют представители плюралистического подхода:
• национальных правительств;
• региональных и местных властей государств-членов;
• частных и общественных компаний и корпораций;
• национально-ориентированных групп интересов;
• групп давления, организованных на европейском масштабе;
• неевропейских групп интересов[10].
Суть корпоративизма раскрыл Ф. Шмиттер: "Неокорпоратизм есть система представительства интересов, составные части которой организованы в несколько особых, принудительных, неконкурентных, иерархически упорядоченных, функционально различных разрядов, официально признанных или разрешенных (а то и просто созданных) государством, наделяющим их монополией на представительство в своей области в обмен на известный контроль за подбором лидером и артикуляцией требований и приверженностей"[11]. Корпоративистская модель предполагает наличие ограниченного числа групп интересов, имеющих иерархическую структуру. При этом членство в таких группах стимулируется со стороны государства, которое совместно с ними осуществляет государственную политику. То есть в отличие от плюралистической модели государству отводится активная роль. Л. В. Павроз подчеркивает, что указанные модели взаимодействия государства и групп интересов носят идеально-типический характер, и в большинстве случаев в существующих политических системах сочетаются друг с другом[12]. Однако применительно к ЕС и корпоративизм, и плюрализм подвергаются критике. По мнению Ирины Михаловитц "базовое условие для указанных подходов – наличие государства – в ЕС отсутствует"[13].
"Элитного плюрализма" придерживается один из крупнейших специалистов по европейскому лоббизму Д. Коэн. Более того, К. Уолл указывает, что "большинство наблюдателей соглашаются с тем, что представительство интересов на наднациональном уровне должно описываться как плюрализм или "элитный плюрализм"[14]. С точки зрения Д. Коэна процесс лоббизма в ЕС на сегодняшний день приобрел черты "элитного плюрализма", когда на этом поле действуют достаточно большое количество ассоциаций, объединений, форумов лоббистов, однако допуск к институтам ЕС или легитимацию получает лишь ограниченный круг крупных ассоциаций.
Известный специалист по ЕС X. Уоллес указывает, что современная структура ЕС – это новый тип политической системы, в которой происходит сплав инструментов, процедур и сетей, взаимодействующих на различных уровнях публичной политики[15]. Однако институциональная сложность ЕС зачастую затрудняет существование устоявшихся сетей взаимосвязей внутри Союза. Меняющаяся, неоднородная структура – причина размывания взаимодействий, создания новых лишь на краткосрочный период. В связи с этим необходимо подчеркнуть желание руководства ЕС сделать процесс лоббирования в ЕС более прозрачным и открытым. Именно поэтому многие видные специалисты говорят об "элитном плюрализме" в лоббировании ЕС, когда доступ к основным структурам Союза получает только элита – крупные объединения корпораций и фирм, обладающих достаточным объемом ресурсов, необходимых институтам ЕС. Группы интересов не могут конкурировать друг с другом на равных условиях. Более крупные компании-производители, транснациональные корпорации обладают большими ресурсами влияния на политику, чем торговые союзы или, например, защитники окружающей среды. Б. Колер-Кох подчеркивает, что интересы крупных производителей и промышленников представлены чрезмерно по той причине, что они могут мобилизовать финансовые, людские ресурсы, обладают большим опытом и информацией, чтобы влиять на политику ЕС. Несмотря на быстрый рост количества групп интересов возможности одних несопоставимы с возможностями других в процессе принятия решений.
Ключевым вопросом для понимания лоббистской деятельности в ЕС остается многоуровневая природа системы управления ЕС и принятия решений его органами.
С точки зрения Е. А. Королева "для взаимодействия бизнеса с европейскими властями характерна модель политической сети, которая определяет практику устойчивых союзнических отношений. Крупный бизнес помогает властям ЕС в углублении европейской экономической интеграции"[16]. По замечанию Л. В. Сморгунова, "политические сети "открывают" правительство обществу"[17], а одной из целей ЕС является трансформация процесса принятия решений в более открытый и доступный механизм. С точки зрения концепции политических сетей государство перестает быть доминирующим актором в процессе выработки политических решений и осуществления политики: "государство с его институтами предстает хотя и важным, но не единственным актором производства политических решений"[18]. Применительно к ЕС данный тезис подтверждается еще и тем, что объединение европейских государств не является полноценным государством, поэтому не способно самостоятельно вырабатывать политическую повестку дня без влияния различных частных акторов и установления тесных связей с ними. Именно подобные связи считаются наиболее важным элементом в сетевом подходе.
Сети существуют там, где присутствует обмен ресурсами между участниками процесса принятия решений. Политические сети формируются между институтами ЕС и группами интересов в разных отраслях политики. Множество акторов взаимодействуют друг с другом и преследуют свои интересы внутри сети. Участники сети зависят друг от друга, и их возможности определяются количеством контролируемых ресурсов. Сетевой подход предлагает одно из наиболее реалистичных объяснений процесса принятия решений в ЕС и влияния на него групп интересов. На это указывает и X. Кассим: с точки зрения многих исследователей сетевой подход и сетевая модель являются одними из наиболее подходящих к процессу принятия решений в ЕС[19]. Именно такой подход подчеркивает важнейшую роль, которую играют группы интересов в формировании политики ЕС. По мнению М. В. Стрежневой "во-первых, сети обеспечивают наднациональные институты информацией относительно широкого круга национальных предпочтений и специфики национальных режимов хозяйствования, позволяя находить решения, устраивающие подавляющее большинство участников. Во-вторых, их использует Комиссия, чтобы повлиять на отдельные правительства, если на каком-то конкретном направлении последние сопротивляются реализации общеевропейского интереса. В-третьих, участники сетей непосредственно задействованы в выполнении принятых европейских решений. Наконец, в-четвертых, косвенным образом политические сети помогают укреплению в ЕС демократической легитимности"[20].
С точки зрения Р. Марша и Д. Родеса, "сетевой подход обеспечивает связь между анализом на микро-уровне, который имеет дело с ролью групп интересов и правительства в их отношениях относительно конкретного политического решения и анализом на макро-уровне, который касается более общих вопросов распределения власти в современном обществе"[21]. Они же предлагают определение политической сети как кластера или комплекса организаций, связанных друг с другом ресурсной зависимостью и отличающихся от других кластеров и комплексов разрывами в структуре ресурсной зависимости. Д. Родес выделяет пять типов сетей: политические сообщества с высокой степенью интеграции внутри сети; профессиональные сети, выражающие интересы определенной профессиональной группы; межуправленческие сети, основанные па представительских организациях местных властей, сети производителей, преследующие экономические интересы, проблемные сети, характеризующиеся наименьшей интегрированностью. С точки зрения X. Кассима, сетевой подход в отличие от других теоретических моделей в политологии концентрируется не на роли институтов, а на роли как частных, так и государственных акторов, на формальных и неформальных отношениях.
X. Кассим выделяет как сетевой подход, так и сетевую модель[22]. Первый развился как альтернатива плюралистической и корпоративистской моделям анализа взаимоотношений правительства и групп интересов. Этот подход предполагает, что правительство и группа интересов создают властнозависимые отношения, в которых ключевым является обмен ресурсами. Государственный актор получает информацию и поддержку, тогда как группа интересов получает возможность влиять на ОГЛАВЛЕНИЕ проводимой политики. Такие отношения носят асимметричный характер в пользу государственного актора, из-за того, что именно последний контролирует степень доступа других участников к политической повестке дня. Существует и вполне определенная продолжительность таких отношений. X. Кассим подчеркивает, что сетевой подход берет свои корни в публичной политике, в то время как сетевая модель – из международных отношений. Она была разработана для того, чтобы объяснить систему управления в ЕС. Сетевая модель предполагает, что функционирование системы ЕС характеризуется многообразием связей и интеракций, связывающих большое количество и спектр акторов всех уровней правительства и общества. В частности, групп интересов, которые желают влиять на результаты политики, не обязательно делая это через национальные правительства, а лоббируя институты ЕС через представительские организации европейского уровня или напрямую.
Но X. Кассим также является и критиком сетевой модели применительно к ЕС. В частности, он выделяет три главных области для критики: во-первых, изменчивость и фрагментация институтов ЕС и процесса принятия решений; во-вторых, институциональная сложность; в-третьих, проблема границ компетенций (существуют области, в которых ЕС не является единственной компетентной организацией).
Сетевой подход используется многими исследователями для анализа процесса принятия решений в конкретных областях управления. Данный подход выделяет отраслевые и суботраслевые различия. Именно поэтому он особенно применим к исследованию процесса принятия решений в ЕС. Д. Петерсон указывает, что правила принятия решений в ЕС и доминирующие акторы существенно различаются в различных отраслях (например, региональном развитии или внешней торговле). Одним из следствий этого являются неиерархические, несвязанные друг с другом политические сети, даже если имеют дело со связанными областями политики (такими как сельское хозяйство и окружающая среда)[23]. Большинство сетей имеют различное членство, распространяющееся на государственных и частных, политических и управленческих, общеевропейского и национального уровней акторов и отсутствие четкой иерархии. "Сетевой анализ нигде больше не является таким сильным аналитическим инструментом, чем когда он развертывается на уровне Евросоюза", подчеркивает Петерсон[24].
Таким образом, сети существуют там, где присутствует обмен ресурсами между участниками процесса принятия решений, а отношения правительства и групп интересов варьируются между различными областями (одни направления политики ЕС могут быть более открытыми, другие – менее). Участники политической сети допускают зависимость друг друга в борьбе за существенные ресурсы, а относительная степень власти, используемая акторами, определяется количеством ресурсов, которыми они обладают.
Согласно сетевому подходу, несмотря на возрастающее количество групп интересов на европейском уровне существует разница в степени власти, которую использует разные политические акторы, вовлеченные в политический процесс из-за неравного распределения ресурсов среди участников. Независимо от разновидностей в типах политических сетей неформальные договоренности между ключевыми политическими акторами в каждой сети обычно имеют большее влияние на результаты, так как ключевые акторы обладают возможностью контролировать повестку дня в процессе формулировки политических решений.