Таможенный союз в ЕС и его особенности

В рамках ЕС на базе таможенного союза были последовательно созданы единый внутренний рынок, а затем экономический и валютный союз. При создании ЕЭС на основе Римского договора в 1957 г. в ст. 9 указывалось, что "основой Сообщества является таможенный союз, который охватывает всю торговлю товарами и предусматривает запрещение импортных и экспортных пошлин и любых равнозначных по последствиям сборов в торговых отношениях государств-членов, а также установление единого таможенного тарифа в отношениях с третьими странами".

Таможенный союз стал отправным этапом для дальнейшего развития ЕС и в немалой степени способствовал его превращению в центр притяжения для других европейских стран. К настоящему времени ЕС достиг высшей стадии региональной экономической интеграции – экономического и валютного союза, а число его участников возросло с первоначальных б до 28. И хотя, на первый взгляд, таможенный союз "растворился" в экономическом и валютном союзе, в действительности он продолжает выполнять возложенные на него важные функции по повышению международной конкурентоспособности европейской экономики и укреплению ее позиций на мировом рынке.

Позитивный опыт строительства и функционирования таможенного союза в ЕС заслуживает внимательного изучения. Не все в европейском опыте может быть безоговорочно использовано в практике интеграции на постсоветском пространстве, но учитывать факторы, способствующие повышению эффективности таможенного союза, и проблемы, связанные с его формированием и деятельностью, представляется целесообразным.

Прежде всего, необходимо иметь в виду наличие ряда объективных предпосылок для учреждения таможенного союза ЕС. Все шесть стран-учредителей (Франция, ФРГ, Италия, Бельгия, Нидерланды и Люксембург) находились на примерно одинаковом уровне экономического развития и имели сходную структуру хозяйства, основанную па высокоразвитой промышленности и открывающую возможности для производственной, межотраслевой и внутриотраслевой кооперации, что является главным условием успешного развития интеграционных процессов.

Нельзя сбрасывать со счетов накопленный организационный опыт участия Бельгии, Нидерландов и Люксембурга в трехстороннем таможенном союзе с 1948 г., а также полезную практику взаимодействия в таможенно-тарифной сфере между всеми шестью странами в рамках Европейского объединения угля и стали (Договор о ЕОУС, подписанный в 1951 г., в силу своего секторального характера, не предусматривал создания таможенного союза). К тому же экономическая обстановка в Европе с конца 1950-х до середины 1960-х гг., когда формировался таможенный союз ЕС, благоприятствовала либерализации взаимной торговли между его участниками.

Успеху таможенного союза в ЕС в немалой степени способствовала тщательная проработка всех этапов его создания в Римском договоре 1957 г. об учреждении Европейского экономического сообщества (ЕЭС).

Несмотря на разногласия по многим вопросам, все страны-учредители были экономически заинтересованы действовать сообща и проявляли сильную политическую волю к объединению. Это создавало почву для нахождения взаимоприемлемых компромиссов, позволивших решить проблемы образования таможенного союза, а в дальнейшем перейти к более сложным этапам интеграции.

Полностью избежать конфликтов в рамках таможенного союза все же не удается: об этом свидетельствуют спорадические всплески протекционистских настроений во внутрирегиональной торговле, как правило, вызываемые ухудшением общехозяйственной конъюнктуры в регионе. Практика показывает, что поступательное развитие интеграционных процессов в Европе затрудняется по мере увеличения числа участников таможенного союза, особенно заметно – после крупномасштабного расширения ЕС на Восток в 2004 г., нарушившего относительную экономическую однородность состава этого объединения.

Следует учитывать и некоторые особенности таможенного союза ЕС. Прежде всего, он по сути отличается от традиционных таможенных союзов, действовавших до начала Второй мировой войны и ориентированных исключительно на создание торговых блоков, что соответствовало тогдашнему уровню развития производительных сил. В ЕС таможенный союз изначально рассматривался в контексте экономической интеграции, выходящей за рамки торговли товарами и предполагающей тесное сращивание национальных хозяйств в других секторах. На практике его формирование сопровождалось постепенной либерализацией в сферах трансграничного передвижения услуг, капиталов и рабочей силы, разработкой единых правил конкуренции и переходом стран-членов к проведению общей торговой политики в отношении третьих стран. Таким образом, с самого начала речь шла о таможенном союзе с элементами единого внутреннего рынка и экономического союза.

В трактовке понятия таможенного союза применительно к таможенно-тарифной сфере ЕС пошел дальше требований, предъявляемых к этой форме региональных объединений статьей XXIV Соглашения по тарифам и торговле (ГАТТ-1947), входящего в пакет документов ВТО. Согласно определению, приводимому в ст. 9 Римского договора 1957 г. об учреждении Европейского экономического сообщества (ныне ст. 28 Лиссабонского договора о функционировании Европейского Союза, вступившего в силу 1 декабря 2009 г.), таможенный союз "охватывает всю торговлю товарами и предусматривает запрещение импортных и экспортных пошлин и любых равнозначных сборов в торговых отношениях между государствами-членами, а также установление единого таможенного тарифа в их отношениях с третьими странами". Далее в пункте 2 той же статьи отмечается, что положения об отмене таможенных пошлин и сборов "относятся к товарам, происходящим из государств-членов, а также к товарам происхождением из третьих стран, находящимся в свободном обращении в государствах-членах".

Таким образом, принцип свободного передвижения товаров в рамках ЕС распространяется и на товары третьих стран, при ввозе которых в одну из стран-членов были выполнены все необходимые таможенные формальности, включая взимание пошлин и сборов; такие товары приравниваются к национальным товарам стран-членов (в ГАТТ отмена пошлин и сборов предусмотрена только в отношении "товаров, происходящих из таможенных территорий", входящих в состав таможенного союза).

Наконец, с 1970 г. таможенные пошлины и подобные им сборы, взимаемые при импорте в страны-члены товаров из третьих стран, входят с состав так называемых собственных финансовых средств Европейского союза и играют важную роль в финансировании его единого бюджета^[1]. Они зачисляются на счет Европейской комиссии (см. ниже) и используются централизованно для покрытия части расходов, связанных с деятельностью этого объединения. В 2007 г. доходы от взимания сборов на внешних границах ЕС составили 17 млрд евро, или 15% единого бюджета^[2].

До 1970 г. собственных средств у ЕС не было; таможенные пошлины и приравненные к ним сборы поступали в доход страны-импортера, а финансирование единого бюджета в полном объеме осуществлялось путем ежегодного согласования взносов стран-членов, проходившего, как правило, в обстановке острых конфликтов между ними.

Важную роль в успешном функционировании таможенного союза играют некоторые особенности институциональной структуры ЕС, отличающие это интеграционное объединение от других региональных и многосторонних организаций. Главная особенность и преимущество этой структуры – в сочетании межгосударственных и надгосударственных (наднациональных) элементов, позволяющем обеспечивать баланс интересов отдельных стран-членов и ЕС в целом. Соотношение между этими элементами на разных этапах существования ЕС менялось: в основном в сторону усиления наднационального характера механизма управления интеграционными процессами. В частности, повышению эффективности таможенного союза способствовали переход к использованию в качестве основного метода принятия решений в органах ЕС квалифицированного или простого большинства голосов (единогласие применяется в отношении ограниченного круга наиболее важных вопросов) и юридическая обязательность уже принятых постановлений для всех стран-членов.

В управление таможенным союзом в той или иной мере вовлечены все основные звенья институциональной системы ЕС. Особо следует отметить конструктивную роль Европейской комиссии (далее – Комиссия ЕС). По своему составу и принципам деятельности она является полностью наднациональным институтом, наделенным широкими полномочиями и призванным исходить из интересов ЕС в целом. В качестве постоянного исполнительного органа Комиссия, в частности:

1) обеспечивает повседневную реализацию функций таможенного союза;

2) готовит предложения по различным аспектам его деятельности (так называемое право инициативы);

3) следит за выполнением странами-членами постановлений Совета;

4) принимает самостоятельные решения по отдельным частным вопросам (например, о применении штрафных санкций к странам-нарушителям правил таможенного союза).

Кроме того, ей совместно с Советом поручено представлять ЕС в торговых и тарифных переговорах с третьими странами и международными организациями.

В рабочем аппарате Комиссии имеется Генеральный директорат по налогам и таможенному союзу. Разработка предложений, касающихся таможенного союза, осуществляется соответствующим подразделением этого Генерального директората. Комиссия действует в тесном контакте с Советом и Европарламентом. В предусмотренных договорами случаях запрашивается мнение консультативных органов – Экономического и социального комитета и Комитета регионов (с целью выяснения отношения к данному конкретному вопросу деловых кругов, местных органов власти и различных слоев населения).

Важная для деятельности таможенного союза обратная связь с деловыми кругами осуществляется также в процессе постоянного диалога с представителями Европейских объединений предпринимателей (в области торговли, промышленности, сельского хозяйства, банковского дела и пр.). В целом по ЕС их более 300. Европейские отраслевые союзы вырабатывают свое отношение к различным торгово-политическим проблемам (например, но поводу позиции ЕС на многосторонних торговых переговорах в рамках ВТО), исходя из положения данной отрасли во всех странах – членах ЕС, и затем лоббируют свой подход в органах ЕС.

Ядром судебной системы ЕС является Суд Европейского Союза – независимый орган, не подчиняющийся никаким другим органам этого объединения. Он обеспечивает единообразное толкование и применение учредительных договоров странами-членами и следит за законностью действий всех институтов ЕС.

Урегулирование споров по вопросам, относящимся к юрисдикции таможенного союза, также возложено на Суд ЕС. Имеются в виду споры, связанные с нарушением права ЕС (европейского права), под которым понимается совокупность правовых норм, зафиксированных в учредительных договорах, а также в нормативных актах, принятых в их развитие на региональном уровне. По вопросам таможенного союза большинство дел возникает по искам Комиссии к одной или нескольким странам-членам в связи с невыполнением ее предписаний об устранении тех или иных барьеров во взаимной торговле и отказом исправить положение в установленный срок. Такие случаи нередки, когда решения Совета или Комиссии принимаются в форме директив, не имеющих прямого действия и реализуемых через принятие соответствующих национальных законов. Важно подчеркнуть, что Суд ЕС не вникает в суть дела, его задача – подтвердить или опровергнуть факт правонарушения и соответственно признать требования Комиссии, а также налагаемые ею на страны-нарушители штрафы законными или противозаконными.

Решения Суда ЕС подлежат безусловному исполнению. Маастрихтский договор наделил его правом налагать на ответчика, продолжающего не выполнять нормы права ЕС, санкции в виде штрафа, взимаемого единовременно или за каждый день просрочки. Процедура апелляции не предусмотрена.

Важно подчеркнуть длительность и поэтапность процесса становления таможенного союза. Для его создания Римским договором об учреждении ЕЭС (1957) был установлен переходный период продолжительностью в 12 лет (с 1 января 1958 г. по 1 января 1970 г.), состоящий из трех этапов. Сроки и цели каждого этапа были зафиксированы в тексте Договора; вместе с тем странам-членам не возбранялось действовать с опережением графика. На практике таможенный союз был создан на полтора года раньше намеченного срока, т.е. 1 июля 1968 г. К этой дате были полностью отменены таможенные пошлины и количественные ограничения импорта и экспорта во взаимной торговле стран-членов и введен Единый таможенный тариф в торговле с третьими странами.

Однако, понадобилось еще более 20 лет для ликвидации оставшихся нетарифных барьеров на пути передвижения товаров внутри ЕС. Это произошло после принятия в 1986 г. Единого европейского акта, ставившего целью создание единого внутреннего рынка стран-членов, в рамках которого действуют четыре "свободы" – на передвижение товаров, услуг, капиталов и лиц. Завершение его создания (считается, что оно произошло к 1 января 1993 г.) привело к отмене таможенного контроля на границах между странами-членами.

Фактически создание единого рынка нельзя считать полностью завершенным, поскольку наиболее сложные налоговые барьеры так и не были отменены. Под налоговыми барьерами во взаимной торговле понимаются, прежде всего, различия в уровне косвенных налогов (НДС, акцизов), взимаемых внутри отдельных стран-членов в равной степени как с отечественных, так и импортных товаров. Ставится целью нейтрализация воздействия ставок указанных налогов па условия конкуренции в рамках единого рынка, т.е. устранение существенных национальных различий в их величине, оказывающих влияние на выбор поставщика покупателем. Однако идея налоговой гармонизации не находит поддержки у стран-членов, как и намеченный программой создания единого внутреннего рынка переход к взиманию налога на добавленную стоимость в стране происхождения товара (в настоящее время взимается в стране импорта и поступает в бюджет последней). Камнем преткновения является проблема компенсации налоговых потерь, которые в случае реализации этой меры понесли бы страны-импортеры.

Разногласия в налоговой сфере очень велики, национальные (в первую очередь бюджетные) интересы отдельных стран-членов превалируют над общими интересами. Положение осложняется тем, что решения по вопросам налогообложения в органах ЕС до сих пор принимаются единогласно.

В устранении других нетарифных барьеров на пути свободного передвижения товаров (таких, например, как меры ветеринарного и фитосанитарного контроля, технические нормы и стандарты, которые сами по себе не являются барьерами, но могут использоваться в протекционистских целях в случае дискриминационного применения их к импортным товарам) органы ЕС также сталкивались с трудностями. Но их удалось преодолеть разными способами. К ним относятся: взаимное признание национальных правил и процедур, их гармонизация (сближение) или выработка единых норм ЕС (в основном это единые требования по безопасности для жизни и здоровья людей и экологические нормы).

Основным способом является взаимное признание. В основу его положен принцип страны происхождения, сформулированный Судом ЕС в 1979 г. в заключении по делу, известному как Cassis de Dijon. Он гласит, что если какое-либо изделие произведено в одной из стран-членов ЕС и выпущено в торговое обращение на базе действующих национальных законов, то не должно существовать препятствий для его свободной продажи во всех странах-членах.