Лекция 2. СУЩНОСТЬ, ЦЕЛИ, ЗАДАЧИ И ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРОКУРАТУРЫ

В результате изучения данной главы студент должен:

знать

– принципы организации и деятельности прокуратуры РФ;

– функции и иные направления деятельности прокуратуры РФ;

– основные признаки функции прокурорского надзора;

уметь

– сформулировать сущность конкретных принципов организации и деятельности прокуратуры РФ;

– объяснить взаимосвязь прокурорского надзора с другими учебными дисциплинами юридического цикла;

владеть

– понятийным аппаратом, присущим учебному курсу "Прокурорский надзор".

Принципы организации и деятельности прокуратуры

Под принципами организации и деятельности прокуратуры

понимаются основополагающие начала, определяющие сущность и предназначение прокурорской системы. Принципы выступают ее системообразующим ядром, придают целостность и отражают специфику прокуратуры как органа государственной власти, наделенного особым правовым статусом.

Основные принципы организации и деятельности прокуратуры закреплены ст. 4 Закона о прокуратуре. К ним относятся: законность; единство и централизация органов прокуратуры; независимость; гласность.

Принцип законности означает, что выполнение органами прокуратуры надзорной и иных функций должно осуществляться в соответствии с требованиями закона, при неукоснительном соблюдении закрепленных законом прав и интересов личности, общества, государства. Законность в деятельности прокуратуры означает, кроме того, направленность этой деятельности на обеспечение верховенства закона и иерархичности права, соблюдение закрепленных Конституцией и законом прав и свобод граждан, установленного порядка поддержания законности в деятельности правоохранительных органов.

Рассматриваемый принцип проявляется и в том, что различные аспекты организации и деятельности органов прокуратуры должны быть урегулированы в законодательном порядке наиболее полным и точным образом. Для прокуратуры соблюдение этой стороны данного принципа приобретает особый характер, если учесть, что ее основной функцией является прокурорский надзор за исполнением законов, т.е. законность составляет предмет прокурорского надзора. Данный принцип предусматривает и необходимость обеспечения требований законности в деятельности самих органов прокуратуры, обязательности соблюдения Конституции и действующих па ее территории законов самими работниками прокуратуры.

Таким образом, принцип законности для системы органов прокуратуры, с одной стороны, определяет назначение надзорной и иной деятельности, а с другой – характеризует подчинение требованиям закона методов и средств осуществления прокурорской деятельности.

Принципы единства и централизации. В ст. 4 Закона о прокуратуре закреплено, что прокуратура РФ составляет единую федеральную централизованную систему и действует на основе подчинения нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генпрокурору РФ.

Принцип единства означает, что все территориальные и специализированные прокуратуры, действующие на территории РФ, составляют единую систему. Поэтому создание и деятельность на ее территории органов прокуратуры, не входящих в единую систему прокуратуры РФ, не допускается (п. 3 ст. 11 Закона о прокуратуре).

Единство прокуратуры РФ проявляется в единстве целей, задач, принципов ее организации и деятельности, единстве в характере и содержании полномочий. Каждый прокурор действует на соответствующей территории или в сфере правовых отношений от имени России в целом и наделен в пределах своей компетенции едиными полномочиями и правовыми средствами их реализации.

Единство органов прокуратуры тесно связано с централизацией прокуратуры и обусловлено необходимостью обеспечения единой законности на территории РФ, достижимой лишь руководством, исходящим из единого центра.

Возможности для претворения и реализации в практической плоскости принципа единства создает принцип централизации.

Принцип централизации проявляется в том, что нижестоящие прокуроры подчиняются вышестоящим прокурорам и Генпрокурору РФ, который назначает на должность нижестоящих прокуроров районного звена. Соответственно, все прокуроры подчинены и подотчетны ему. Это является основой согласованности функционирования всех звеньев системы прокуратуры. Вышестоящие прокуроры руководят деятельностью нижестоящих прокуроров и осуществляют контроль над ней. Приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции, которые издает Генпрокурор РФ по вопросам организации деятельности системы прокуратуры, обязательны для исполнения всеми работниками органов и организаций прокуратуры (п. 1 ст. 17 Закона о прокуратуре).

Действие принципа централизации проявляется также в том, что вышестоящий прокурор может поручить нижестоящему выполнение своих обязанностей (кроме определенных законом случаев исключительной компетенции конкретного прокурора), принять на себя исполнение обязанностей нижестоящего прокурора, изменить или отменить любое его решение (если это предусмотрено законом).

Принцип гласности означает открытость деятельности органов прокуратуры, доступность для граждан, СМИ. Посредством реализации этого принципа общество осуществляет контроль за деятельностью органов прокуратуры. В порядке обратной связи обеспечение принципа гласности повышает уровень информированности населения о состоянии законности и деятельности прокуратуры по обеспечению прав и свобод граждан, недостатках в этой работе и позволяет им обращаться в органы прокуратуры. При этом граждане, СМИ сообщают об известных им фактах правонарушений. В результате последовательное соблюдение принципа гласности активно влияет на процесс укрепления законности.

Нормативное ограничение принципа гласности в деятельности органов прокуратуры определяется конституционными требованиями, а также нормами федерального законодательства. Согласно ст. 24 Конституции органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом. В свою очередь, ст. 29 Конституции предусматривает право каждого свободно искать и получать информацию любым законным способом.

Согласно ч. 1 ст. 23 Конституции "каждый имеет право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну". В п. 2 ст. 4 Закона о прокуратуре перечисленные конституционные положения получили конкретизацию путем возложения на органы прокуратуры обязанности действовать гласно в той мере, в какой это не противоречит требованиям федерального законодательства об охране прав и свобод граждан, а также о государственной и иной специально охраняемой законом тайне (государственная, военная, служебная, врачебная, коммерческая и др.). Указом Президента РФ от 30.11.1995 № 1203 утвержден Перечень сведений, отнесенных к государственной тайне. Согласно ст. 3 Федерального закона от 29.07.2004 № 98-ФЗ "О коммерческой тайне" информация составляет коммерческую тайну (секрет производства) в случае, когда она имеет действительную или потенциальную коммерческую ценность в силу неизвестности ее третьим лицам, к которой у третьих лиц нет свободного доступа на законном основании и в отношении которой обладателем таких сведений введен режим коммерческой тайны. Постановлением Правительства РСФСР от 05.12.1991 № 35 установлен Перечень сведений, которые не могут составлять коммерческую тайну.

На органы прокуратуры возложена обязанность информировать властные структуры России и ее субъектов, а также органы местного самоуправления и население о состоянии законности. Это связано со спецификой деятельности органов прокуратуры, в результате которой она осведомлена о состоянии законности практически во всех сферах правовых отношений, а также с тем обстоятельством, что прокуроры осуществляют координацию деятельности правоохранительных органов но борьбе с преступностью и при этом получают от них необходимую информацию. Такая информация представляется органам власти и местного самоуправления по отдельным правонарушениям или группе (виду) правонарушений в письменной (информация о состоянии законности) или устной (путем выступления прокурора с докладом) формах. В структуре Генпрокуратуры РФ действует Управление взаимодействия со СМИ, а в прокуратурах регионального звена соответствующие служебные обязанности возлагаются на конкретных прокурорских работников.

Одним из проявлений этого принципа является ежегодное представление Генпрокурором РФ палатам Федерального Собрания и Президенту РФ доклада о состоянии законности и правопорядка в стране и о проделанной работе по их укреплению. Нижестоящие прокуроры представляют подобную информацию органам власти субъектов РФ, местного самоуправления.

Представители СМИ регулярно приглашаются для освещения работы заседаний коллегий органов прокуратуры, совещаний, конференций, проводимых Генпрокуратурой РФ и прокуратурами субъектов РФ.

Прокуроры предоставляют информацию на радио и телевидении, газетам, регулярно обновляют официальные Интернет- сайты прокуратур, выступают на страницах печати, с лекциями и докладами перед населением.

Принцип независимости. Органы прокуратуры при осуществлении своей деятельности независимы от федеральных и региональных органов государственной власти, органов местного самоуправления и общественных объединений, что прямо закреплено в п. 2 ст. 4 Закона о прокуратуре и обусловлено спецификой профессиональной деятельности прокуроров. Сущность данного принципа состоит в том, что, осуществляя возложенные на него функции, каждый прокурор в своей деятельности независим и должен руководствоваться исключительно законами и издаваемыми в соответствии с ними приказами и указаниями Генпрокурора РФ. Таким образом, прокурор огражден от вмешательства в его надзорную деятельность. Воздействие в какой-либо форме указанных выше органов или их должностных лиц и представителей на прокурора с целью повлиять на принимаемое им решение или воспрепятствовать его деятельности влечет установленную законом ответственность, а также меры различного характера, применяемые в судебном порядке.

Органы государственной власти и местного самоуправления, их должностные лица, общественные объединения не вправе принимать решения, возлагающие на прокуроров выполнение каких бы то ни было обязательств.

Прокуроры не могут быть членами выборных, назначаемых, создаваемых и иных органов, образуемых органами государственной власти и местного самоуправления. Данное требование Закона о прокуратуре является конкретным проявлением принципа независимости органов прокуратуры в отношениях с органами власти. Членство представителей прокуратуры в различных комиссиях и других органах означало бы разделение с ними ответственности за действия и решения и препятствовало бы или делало практически невозможным осуществление надзора за исполнением ими законов, создавало предпосылки для возникновения не основанных на законе отношений с государственными органами и органами местного самоуправления и подконтрольными им организациями. Сказанное, однако, не исключает возможности ассоциативного (но согласованию) участия прокуроров в заседаниях таких структур, что на практике способствует более полному владению ими необходимой информацией, возможности высказать рациональные предложения по существу рассматриваемых вопросов.

Закон о прокуратуре (ст. 5) указывает на недопустимость вмешательства в прокурорскую деятельность, что является важной гарантией независимости прокуроров. Как вмешательство следует рассматривать обращения должностных лиц, депутатов, представителей СМИ к прокурору с требованиями предоставить информацию, составляющую служебную или иную тайну, выполнить или не выполнять конкретные действия либо совершить их определенным образом вопреки интересам соблюдения законов, установления истины, привлечения к ответственности лиц, совершивших правонарушения.

Пунктом 4 ст. 4 Закона о прокуратуре определено, что прокурорские работники не могут быть членами общественных объединений, преследующих политические цели, и принимать участие в их деятельности. Создание и деятельность общественных объединений, преследующих политические цели, и их организаций в органах и организациях прокуратуры не допускаются.

Еще одним аспектом конкретизации принципа независимости прокуратуры как условия объективности и принципиальности ее деятельности по укреплению законности, охране прав и свобод граждан, а также гарантии сохранения прокурорами независимости является недопустимость совмещения прокурорскими работниками своей деятельности с иной оплачиваемой или безвозмездной деятельностью. Это правило должно неукоснительно соблюдаться. Исключение составляет преподавательская, научная и иная творческая деятельность, которая может осуществляться на договорной, контрактной или разовой, эпизодической основе. Иной творческой работой могут быть любые иные творческие виды деятельности (журналистика, писательская деятельность, различные виды изобразительного искусства и т.д.). Объем, характер и интенсивность совмещаемой прокурорским работником деятельности не должны наносить ущерб качественному выполнению им своих служебных обязанностей.

Следует отметить, что лишь точное и неукоснительное соблюдение всех принципов обеспечивает эффективность функционирования прокурорской системы.