Судебная защита местного самоуправления как юридическая гарантия
На первом месте в системе специальных (юридических) гарантий местного самоуправления Конституция РФ (ст. 133) закрепляет право местного самоуправления на судебную защиту. ОГЛАВЛЕНИЕ данного положения раскрывается в нормативном единстве с универсальной конституционной формулой о гарантировании каждому судебной защиты его прав и свобод (ст. 46 Конституции РФ).
Это новое для российской правовой системы конституционное установление, признание которого стало возможным на основе утверждения принципиально новых подходов не только к местному самоуправлению и характеру его взаимоотношений со всеми ветвями государственной власти, но и к самой судебной власти, ее роли в защите прав и свобод, причем как индивидуального, так и коллективного характера. Универсальный характер конституционного принципа судебной защиты прав местного самоуправления определяется в этом плане уже тем обстоятельством, что субъектом права на судебную защиту признаются не отдельные граждане, а "местное самоуправление в Российской Федерации" в целом. Это означает, что данное право может получать реализацию по инициативе как первичных субъектов местного самоуправления (граждан, местных сообществ как разновидности их объединений), так и вторичных его субъектов – в лице прежде всего выборных и иных органов местного самоуправления.
Данное положение о судебных гарантиях прав местного самоуправления конкретизируется в федеральном законодательстве, включая Федеральный закон № 131-ФЗ. При этом в процессе проведения муниципальной реформы подходы федерального законодателя к правовому регулированию судебной защиты местного самоуправления претерпели определенные изменения.
В отличие от прежнего законодательства Федеральный закон № 131-ФЗ не содержит положений, прямо указывающих на судебную защиту прав местного самоуправления (ранее это право было закреплено в ст. 46 Федерального закона № 154-ФЗ). Вместе с тем Конституционный Суд РФ в Постановлении от 27 июня 2013 г. № 15-П подтвердил, что право на судебную защиту носит универсальный характер и субъекты местного самоуправления в силу ст. 133 Конституции РФ не могут быть лишены возможности воспользоваться судебно-юрисдикционными механизмами принудительной реализации своих нарушенных прав, даже если прямые упоминания об этом в Федеральном законе № 131-ФЗ отсутствуют. Соответственно, наличие в Федеральном законе № 131-ФЗ в целом ряде норм специально предусмотренной возможности обращения органов и должностных лиц местного самоуправления, а также граждан в суд в целях защиты прав местного самоуправления (ч. 5 ст. 7, ч. 2 ст. 20, ч. 3 ст. 21, ч. 5 и 9 ст. 22, ч. 2 ст. 23, ч. 2 ст. 24, ч. 11 ст. 37, ч. 7 ст. 44, ч. 3 ст. 73, ч. 3 ст. 74, ч. 6 ст. 75) не свидетельствует о том, что в других случаях такое обращение невозможно. Хотя названные нормы касаются отдельных сторон муниципальной жизни и отдельных сфер взаимоотношений местного самоуправления с государством, и в этом плане не составляют единого нормативного правового комплекса, полнота судебной защиты прав местного самоуправления – имея в виду непосредственное конституционное закрепление права на судебную защиту – должна обеспечиваться широким толкованием в правоприменительной практике в пользу защиты прав местного самоуправления норм разд. III АПК РФ и подразд. III ГПК РФ, определяющих порядок судебного производства по делам, возникающим из публичных правоотношений. В этом плане обоснованной является позиция Верховного Суда РФ, согласно которой в силу ст. 133 Конституции РФ органы местного самоуправления, главы муниципальных образований вправе обращаться в суды с заявлениями об оспаривании нормативных правовых актов не только по основаниям нарушения их компетенции (ч. 2 ст. 251 ГПК РФ), но также и нарушения оспариваемым нормативным правовым актом других прав местного самоуправления[1].
В системе действующего законодательства круг субъектов, обладающих правом на судебную защиту прав местного самоуправления, включает в себя, во-первых, граждан, проживающих на территории муниципального образования (члены местного сообщества); причем это могут быть как индивидуальные, так и коллективные жалобы. Во-вторых, таким правом обладают органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления, перечень которых определяется уставом муниципального образования (ч. 5 ст. 7 Федерального закона № 131-ФЗ). К ним относятся как единоличные органы (например, мэр как глава муниципального образования), так и коллегиальные представительные органы местного самоуправления. Причем для органов и должностных лиц местного самоуправления подобные обращения в суд – не только право, но и обязанность. Как следует из указанного положения Федерального закона № 131-ФЗ, если орган местного самоуправления полагает, что нормативный правовой акт РФ или субъекта РФ по вопросам организации местного самоуправления и (или) установления прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления не соответствует Конституции РФ, федеральному законодательству, договорам о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъекта РФ, то вопрос проверки конституционности и законности такого нормативного правового акта разрешается соответствующим судом. Иными словами, Федеральный закон требует обязательного судебного разрешения возникших сомнений в правомерности нормативного акта, понуждая органы местного самоуправления к инициированию судопроизводства. Соответствующая обязанность органов местного самоуправления нередко получает свое подтверждение и в уставах муниципальных образований. Так, например, в ряде муниципальных образований на уровне уставов закрепляется положение, в соответствии с которым глава муниципального образования обязан обжаловать в установленном законом порядке правовые акты федеральных органов государственной власти или органов государственной власти субъекта РФ, выходящие за пределы их компетенции, нарушающие права и законные интересы населения муниципального образования. Это имеет место, в частности, в ч. 3 ст. 65 Устава города Элисты Республики Калмыкия от 16 июня 2004 г.[2]; ч. 3 ст. 60 Устава городского поселения Красногорск Красногорского муниципального района Московской области от 26 апреля 2006 г.[3]; ч. 1 ст. 80 Устава города Ростова-на-Дону; ч. 2 ст. 70 Устава городского округа "город Южно-Сахалинск" от 22 февраля 2006 г.[4]
Федеральный закон № 131-ФЗ, а также действующие процессуальные кодексы весьма широко определяют круг тех органов и организаций, акты которых могут быть оспорены в судебном порядке в связи с защитой прав местного самоуправления. Это: 1) акты органов государственной власти и государственных должностных лиц, к которым относятся как местный, региональный, так и федеральный уровни осуществления государственной власти; 2) акты органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления; 3) акты предприятий, учреждений и организаций; 4) акты общественных объединений. Эти акты могут быть как индивидуальными (которые устанавливают, изменяют или отменяют права и обязанности конкретных жителей муниципального образования либо касаются деятельности отдельного органа местного самоуправления), так и нормативными (устанавливающими правовые нормы, обязательные для неопределенного круга лиц и рассчитанные на неоднократное применение в муниципальном образовании).
При этом отсутствуют какие-либо ограничения на возможность обращения в суд граждан или органов местного самоуправления по поводу признания недействительным любого из перечисленных актов. Это означает, что, например, акт представительного органа местного самоуправления может быть признан недействительным на основе обращения в суд не только граждан, но и другого органа местного самоуправления – местной администрации, главы муниципального образования (равно как и наоборот). Правовое значение таких ситуаций определяется тем, что на первое место здесь выходит вопрос о способах разрешения разногласий между органами местного самоуправления, а в качестве разновидности правовых гарантий местного самоуправления выступает сам механизм разрешения таких разногласий. Очевидно, что судебный порядок их разрешения не должен быть единственным. Заслуживает внимания опыт муниципальных образований, в уставах которых закладываются также согласительные процедуры и иные возможности досудебных форм разрешения разногласий: например, возможность приостановить действие нормативного акта главы муниципального образования решением, принятым квалифицированным большинством представительного органа.
По итогам проверки оспариваемого нормативного правового акта с точки зрения нарушения им прав местного самоуправления, суд может либо подтвердить его правомерность, либо признать его противоречащим закону, недействительным и не подлежащим применению. Судебное решение о признании правового акта недействительным означает, что он не порождает правовых последствий со дня издания данного акта. Поэтому суду нет необходимости обязывать орган или должностное лицо отменить признанный недействительным правовой акт, нарушающий права местного самоуправления. Но в тех случаях, когда нормативный акт был опубликован в средствах массовой информации, суд вправе обязать редакцию средств массовой информации опубликовать в установленный срок сообщение о принятом решении (ст. 35 Закона РФ от 27 декабря 1991 г. № 2124-1 "О средствах массовой информации").
Судебная защита нрав местного самоуправления может быть реализована в различных процессуальных и юрисдикционных формах, предусмотренных Конституцией РФ в соответствии с правилами подведомственности и подсудности, установленными действующим процессуальным законодательством[5].
Βо-первых, в этом плане формула ст. 133 Конституции РФ о праве местного самоуправления на судебную защиту носит весьма широкий характер: она предполагает возможность как искового спора (между истцом и ответчиком) по поводу прав местного самоуправления по аналогии со спорами о праве гражданском (в соответствии со ст. 131 ГПК РФ), так и рассмотрение в суде жалобы на действия органов власти, должностных лиц, если этими действиями, совершенными в сфере административно-правовых отношений, нарушаются права жителей муниципального образования, по спора о самом праве не возникает (ст. 245, 254 ГПК РФ; Закон РФ от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан"[6]).
Во-вторых, возможности судебной защиты местного самоуправления существенным образом расширяются за счет того, что соответствующие дела о признании недействительными актов, нарушающих права местного самоуправления, могут рассматривать как суды общей юрисдикции, так и арбитражные суды[7]. В частности, в соответствии со ст. 29 АПК РФ арбитражному суду подведомственны споры о признании недействительными (полностью или частично) нормативных правовых актов органов местного самоуправления в том случае, если их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда федеральным законом, и ненормативных актов государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов, не соответствующих законам и иным правовым актам и нарушающих права и законные интересы организаций и граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица и имеющих статус индивидуального предпринимателя, приобретенный в установленном законом порядке. Требование же о признании недействительным нормативного акта, если даже оно связано со спором, имеющим экономический характер, рассматривается в суде общей юрисдикции. Арбитражным судам подведомственны, кроме того, споры, возникающие в связи с передачей объектов государственной собственности в муниципальную собственность, споры о праве собственности на имущество, в отношении которого в связи с разграничением полномочий ставится вопрос о передаче из собственности одного муниципального образования в собственность другого муниципального образования, равно как и иски, связанные с приватизацией муниципального имущества.
Универсальный характер соответствующей конституционной формулы о гарантировании прав на судебную защиту местного самоуправления предполагает необходимость дальнейшего совершенствования отраслевого законодательства, имея в виду, например, необходимость урегулирования порядка разрешения споров, возникающих из бюджетных (межбюджетных) правоотношений с участием муниципалитетов, целесообразность уточнения позиции законодателя по вопросу о возможности обращения граждан не только в порядке конкретного, но и абстрактного нормоконтроля в рамках гражданского судопроизводства по делам, возникающим из публичных правоотношений, в частности в защиту прав иных лид и местных сообществ в целом.
Важной формой реализации закрепленного в ст. 133 Конституции РФ нрава местного самоуправления на судебную защиту является также система органов конституционного контроля, в которую входят как Конституционный Суд РФ, так и конституционные (уставные) суды субъектов РФ. При этом право самих муниципальных образований (в лице выборных органов муниципальной власти) на обращение в Конституционный Суд РФ в защиту прав местного самоуправления до настоящего времени не получило прямого закрепления в федеральном законодательстве и реализуется на основе правовой позиции самого Конституционного Суда РФ, выраженной в ряде его решений. Согласно этой правовой позиции не исключается защита средствами конституционного правосудия прав муниципальных образований как территориальных объединений граждан, коллективно реализующих на основании Конституции РФ право на осуществление местного самоуправления[8].
В соответствии с этим Конституционный Суд РФ признает допустимыми конституционные жалобы в защиту прав местного самоуправления выборных должностных лиц и органов местного самоуправления, а также самого населения муниципального образования. Так, по состоянию на 1 января 2014 г. Конституционным Судом вынесены решения по жалобам главы города Твери и Тверской городской думы (Постановление от 15 мая 2006 г. № 5-П), администраций Пензы (Определение от 11 июля 2002 г. № 207-0), Волгограда (Определение от 9 апреля 2003 г. № 132-0), муниципального образования "Смольнинское" (Определение от 5 июня 2003 г. № 274-0), города Коряжма (Определение от 15 февраля 2005 г. № 58-0), муниципального образования "город Инта" (Определение от 10 марта 2005 г. № 13-0), муниципального образования "город Новодвинск" (Определение от 9 июня 2005 г. № 224-0) и его администрации (Определение от 24 сентября 2013 г. № 1397-0), города Ельца Липецкой области и Елецкого городского Совета депутатов (Определение от 18 июля 2006 г. № 323-0), муниципального совета муниципального образования города Красное село Санкт-Петербурга (Определение от 21 апреля 2005 г. № 225-0), администрации муниципального образования "Балтийский городской округ" Калининградской области и окружного Совета депутатов того же муниципального образования (Определение от 1 апреля 2008 г. № 194-О-П), муниципального образования – городского округа "Город Чита" (Определение от 5 февраля 2009 г. № 250-О-П, Постановление от 29 марта 2011 г. № 2-П), главы муниципального образования "Мирный" Архангельской области (Определение от 5 марта 2009 г. № 375-О-О), администрации муниципального образования "Прионежский муниципальный район" Республики Карелия (Определение от 5 марта 2009 г. № 401-О-О), муниципального образования "Сосновоборский городской округ Ленинградской области" (Определение от 22 апреля 2010 г. № 579-О-О), муниципального образования – городского округа "Город Зеленогорск" Красноярского края (Определение от 13 мая 2010 г. № 689-О-О), администрации муниципального образования "Городское поселение "Город Советская Гавань" Советско-Гаванского муниципального района Хабаровского края (Определение от 1 июня 2010 г. № 840-О-О), муниципального образования "Городское поселение Черкизово Пушкинского муниципального района Московской области" (Определение от 21 июня 2011 г. № 952-О-О), администраций города Нягань Ханты-Мансийского автономного округа (Определение от 29 сентября 2011 г. № 1320-О-О), Орла (Определение от 1 марта 2012 г. № 389-0), Звениговского муниципального района Республики Марий Эл (Постановление от 30 марта 2012 г. № 9-П), Родниковского муниципального района Ивановской области (Определение от 10 октября 2013 г. № 1591-0) и др.
Обращения муниципальных образований в лице органов местного самоуправления – разновидность конституционных жалоб в порядке конкретного нормоконтроля, следовательно, они должны отвечать установленным в соответствии с нормой ч. 4 ст. 125 Конституции РФ критериям допустимости обращений в Конституционный Суд РФ, которые являются общими для всех субъектов конституционной жалобы[9]. В условиях действующего правового регулирования конституционного судопроизводства жалоба муниципального образования на нарушение законом конституционных прав и свобод допустима, если: 1) закон затрагивает конституционные права и свободы граждан; 2) закон применен в конкретном деле, рассмотрение которого завершено в суде. Важным условием признания таких жалоб допустимыми является обращение муниципальных органов в Конституционный Суд РФ не с собственным интересом, а исключительно в защиту прав населения муниципального образования. В этом случае органы местного самоуправления действуют как организационно-правовой элемент структуры местного самоуправления, выступают от имени и в интересах местного сообщества, что в полной мере охватывается требованиями ст. 96 Закона о Конституционном Суде РФ. Вместе с тем сложившаяся на основе правовой позиции Конституционного Суда РФ обширная практика, признающая муниципальные образования субъектами обращения в Конституционный Суд РФ, не исключает необходимости надлежащего, детального законодательного урегулирования данной сферы отношений.
Конституционно-судебная защита прав местного самоуправления обеспечивается и конституционными (уставными) судами субъектов РФ. Возможность создания таких судов предусмотрена Федеральным конституционным законом от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации". Согласно его ст. 27 конституционный (уставный) суд может создаваться субъектом РФ для рассмотрения вопросов соответствия его законов и нормативных правовых актов органов государственной власти, актов соответствующих органов местного самоуправления конституции (уставу) субъекта РФ.
В настоящее время органы конституционной юстиции созданы и функционируют только в 18 субъектах Федерации (Республика Адыгея, Республика Башкортостан, Республика Бурятия, Республика Дагестан, Республика Ингушетия, Кабардино-Балкарская Республика, Республика Карелия, Республика Коми, Республика Марий Эл, Республика Саха (Якутия), Республика Северная Осетия – Алания, Республика Татарстан, Республика Тыва, Чеченская Республика, Калининградская область, Свердловская область, Челябинская область, Санкт-Петербург). В законах о конституционных (уставных) судах этих субъектов РФ предусматривается возможность возбуждения конституционного судопроизводства в том числе по инициативе органов местного самоуправления.