Становление высших органов власти суверенной России. Подготовка и принятие Конституции Российской Федерации 1993 г. Федеральные органы государственной власти
Формирование современной российской системы высших органов власти происходило в несколько этапов. Оно началось еще в эпоху СССР и особенно активизовалось после провозглашения Россией своего суверенитета. В 1990 г. прошли выборы народных депутатов союзных республик. Республиканские Верховные Советы теперь, как и союзный Верховный Совет, стали действовать па постоянной основе. В мае 1990 г. I Съезд народных депутатов РСФСР избрал Верховный Совет республики, председателем которого был избран Б. Н. Ельцин. На том же съезде принимается Закон РСФСР от 16 июня 1990 г. № 38-1 "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) РСФСР". Тогда же создается рабочая группа из состава депутатов, позднее формируется Конституционная комиссия Съезда народных депутатов РСФСР. Секретарем комиссии становится О. Г. Румянцев, чьи идеи во многом воплотились в проекте комиссии[1]. В ноябре того же года проект публикуется в "Советской России" и "Российской газете". Однако он так и не был вынесен на обсуждение Съезда народных депутатов.
14 июля 1990 г. принимается Закон РСФСР № 1031 "О собственности на территории РСФСР". В нем вопросы собственности на природные богатства и основные производственные фонды на территории России переводились под юрисдикцию РСФСР и автономных республик. Союзу ССР эти фонды могли предоставляться в пользование на основе законов РСФСР и Союзного договора. Проводилась реформа российской финансовой системы, собственностью России объявлялись расположенные на территории республики учреждения Госбанка СССР, Промстройбанка СССР, Сбербанка СССР и др. В 1991 г. Верховный Совет РСФСР и Совет Министров РСФСР проводят работу по переводу находящихся на территории России союзных предприятий под юрисдикцию РСФСР.
24 октября 1990 г. принимается Закон РСФСР № 263-1 "О действии актов органов Союза СССР на территории РСФСР". В декабре того же года на II Съезде народных депутатов принимается закон РСФСР, которым в действующую Конституцию была внесена соответствующая поправка. Теперь РСФСР могла приостанавливать действие на своей территории актов Союза ССР, ущемляющих суверенные права РСФСР. Постановлением Президиума Верховного Совета РСФСР от 17 июля 1990 г. "О Федеративном договоре" для координации работы по заключению федеративного договора был сформирован Совет Федерации в количестве 63 человек. В его состав вошли Председатель Верховного Совета РСФСР, председатели Верховных Советов автономных республик, председатели Советов народных депутатов автономных областей и автономных округов и 31 представитель от краев, областей и городов республиканского подчинения.
Совет просуществовал в качестве консультативного органа до 1991 г. Указом Президента РСФСР от 19 июля 1991 г. № 10 вместо Совета Федерации был образован Совет по делам Федерации и территорий при Президенте РСФСР. В 1990–1991 гг. законами РСФСР был определен порядок введения чрезвычайного положения и проведения референдума на территории суверенной республики, учрежден Конституционный Суд[2]. Постановлением Верховного Совета РСФСР от 18 октября 1990 г. Государственному арбитражу РСФСР и его территориальным организациям вменялось в обязанность при разрешении споров исходить из принципа верховенства законодательства РСФСР. В начале 1991 г. было принято решение о создании Комитета обороны и безопасности, в мае того же года – КГБ РСФСР.
Руководство РСФСР занимало достаточно жесткие позиции в отношении союзного руководства. После событий в Вильнюсе, когда при попытке захвата телецентра была пролита кровь, Б. Н. Ельцин потребовал отставки Президента СССР и призвал своих сторонников объявить войну руководству страны. Эта политика вызывала недовольство бывших сторонников Ельцина (С. П. Горячева, Б. М. Исаев, В. Б. Исаков, Р. Г. Абдулатипов и др.). На сессии Верховного Совета РСФСР в феврале 1991 г. они выступили с заявлением, в котором осуждался авторитарный характер руководства со стороны председателя Верховного Совета, пренебрежение законно избранными органами. Отмечалось, что курс Ельцина противоречит коренным интересам России.
Однако ожидаемой отставки не произошло. Позиции Б. Н. Ельцина укрепились на III Внеочередном съезде народных депутатов РСФСР (март 1991), накануне которого союзные власти ввели в Москву войска. В итоге председатель Верховного Совета РСФСР получил дополнительные полномочия, а на следующем съезде (май 1991) было принято решение о скорейшем проведении выборов российского президента. Решение об учреждении в России института президента было принято на референдуме, который проводился в России одновременно со всесоюзным референдумом о сохранении СССР. Положительный ответ дало 70% участников. Выборы первого российского Президента состоялись
12 июня 1991 г. и принесли Б. Н. Ельцину победу в первом туре с большим отрывом от соперников (57,3%)[3]• Это дало ему статус всенародно избранного президента, чью предвыборную программу одобрило большинство граждан России.
Второй этап формирования высших органов власти начинается после поражения августовского путча. Это время, когда принципиально меняется соотношение сил в системе органов государственной власти, когда Россия становится правопреемницей СССР. Б. Н. Ельцин, исходя из того, что союзное руководство утратило легитимность в связи с совершением государственного преступления, подписал ряд указов, которые подчиняли ему все органы исполнительной власти СССР, находящиеся на территории России, в том числе структуры КГБ, МВД и Минобороны СССР. К началу декабря 1991 г. большинство союзных структур были ликвидированы, поделены или перешли под юрисдикцию России. Указами Президента назначались его представители в регионы России.
В ноябре 1991 г. состоялся V Внеочередной съезд народных депутатов, который сыграл важную роль в становлении системы государственной власти в России. В соответствии с постановлением съезда народных депутатов РСФСР от 1 ноября 1991 г. № 1830-1 "Об организации исполнительной власти в период радикальной экономической реформы" Президент получил право самостоятельно реорганизовывать структуру высшей исполнительной власти и решать вопросы кадрового назначения. Их не надо было даже согласовывать с парламентом. Сразу же было сформировано новое правительство во главе Б. Н. Ельциным. Его особенностью был возрастной и профессиональный состав министров (все они были в возрасте от 35 до 40 лет, в основном ученые-экономисты). Президент получил также право приостанавливать действие актов глав исполнительной власти республик в составе РСФСР, а также иные решения органов власти, если они противоречили Конституции и законам РСФСР. Съезд отменил назначенные Верховным Советом РСФСР выборы глав администраций, сохранив прежний порядок назначения на эти должности указами Президента. Хотя эти полномочия и считались чрезвычайными, фактически представительные органы власти лишались права влиять или корректировать решения исполнительной власти па неопределенное время.
После формирования правительства Ельцин подписал пакет из десяти указов и правительственных распоряжений, направленных на реформирование экономики. Был продолжен процесс слияния российских органов управления с общесоюзными. Функции 88 министерств и ведомств СССР передавались 41 министерству России, число которых должно было сократиться до 20. Объединение Минфинов СССР и России предполагало консолидацию бюджетов. Тогда же Россия приняла па себя обязательства по долгам СССР.
В начале 1992 г. Россия вступает в период открытого противостояния представительной и исполнительной ветвей власти. Этот этап завершается принятием Конституции 1993 г. Она и определила современную систему высших органов власти в России. Первые мероприятия нового правительства вызвали резко отрицательную реакцию со стороны вице-президента Л. В. Руцкого и председателя Верховного Совета Р. И. Хасбулатова, вокруг которых стали сплачиваться различные силы, оппозиционные проводимому правительством курсу. К середине 1992 г. в стране сформировался мощный "Гражданский блок", в который входили представители военно-промышленного и аграрного комплексов, профсоюзные организации, партии центристского и левоцентристского блока. Особенно обострилось противостояние между Президентом и Парламентом в результате решений VII Съезда народных депутатов РСФСР, который отказался продлить чрезвычайные полномочия Президента и принял норму о немедленном прекращении его полномочий в случае роспуска или приостановления деятельности любых законно избранных органов государственной власти. В ответ Президент Б. Н. Ельцин 10 декабря 1992 г. выступил с обращением "К гражданам России и ко всем избирателям". Президент обвинил съезд и Верховный Совет в торможении реформ и стремлении узурпировать власть и предложил провести референдум. Гражданам России предлагалось определить, кому они поручают вывод страны из кризиса – Президенту или Верховному Совету и съезду? Конституционный Суд выступил в роли примиряющего посредника. Созванный в срочном порядке IX Съезд народных депутатов в целях преодоления кризиса 29 марта 1993 г. принял постановление о проведении референдума о доверии Президенту и поддержке проводимой им социально-экономической политики, а также о досрочном проведении выборов Президента и народных депутатов.
Референдум состоялся 25 апреля 1993 г. Его результаты показали, что ни одна из ветвей власти не имеет решительного перевеса, хотя за досрочные выборы Президента голосовало меньше избирателей (31,7%), чем за досрочные выборы народных депутатов (43,1%) от общего числа зарегистрированных (от принявших участие в голосовании – 49,4% и 67,6% соответственно). 58,7% поддержало Президента и его социально-экономическую политику (53%). Итоги референдума позволили Президенту и дальше проводить свою политику. Началась подготовка Основного Закона нового государства – Российской Федерации (России). 5 мая 1993 г. был опубликован президентский проект Конституции, а Указ Президента РСФСР от 12 мая 1993 г. № 660 "О мерах по завершению подготовки новой Конституции Российской Федерации" наметил конкретные шаги по принятию Конституции. Для разработки проекта было созвано Конституционное совещание, в состав которого входили но два человека от каждого будущего субъекта РФ, представителей Президента и фракций Верховного Совета РСФСР. Согласно Указу Президента от 20 мая 1993 г. № 718 "О созыве Конституционного совещания и завершении подготовки проекта Конституции Российской Федерации" Конституционное совещание должно было быть созвано 5 июня. 12 июля 1993 г. проект Президента был одобрен Конституционным совещанием. Почти одновременно другой проект – Конституционной комиссии – 16 июля 1993 г. принимается Верховным Советом РСФСР в первом чтении. Причем оба проекта были направлены для рассмотрения субъектам РФ. Против двоевластия в стране Президент принимает самые решительные меры. 21 сентября 1993 г. Б. Н. Ельцин подписывает Указ № 1400 "О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации", который объявил о роспуске Съезда депутатов России и о выборах в новый орган представительной власти – Государственную Думу. На следующий день Верховный Совет РСФСР объявил импичмент президенту и, в соответствии с Конституцией, провозгласил новым президентом А. В. Руцкого, ранее занимавшего пост вице-президента.
3 октября 1993 г. Съезд депутатов предпринял попытку силой захватить власть. На следующий день в Москву были введены войска, и после штурма Белого дома (Дворец Советов РСФСР) здание взяли под контроль силы президента. Находившиеся в здании были арестованы, а Съезд народных депутатов распущен. Произошла реорганизация представительной власти, и Советы как основа политической системы страны были ликвидированы.
12 декабря 1993 г. состоялись первые выборы в Государственную Думу Российской Федерации. Тогда же на референдуме была принята новая Конституция Российской Федерации. Конституция состоит из двух разделов, девяти глав и 137 статей и вступила в действие с момента ее опубликования – 25 декабря 1993 г. С этого времени Конституция РСФСР 1978 г. со всеми ее изменениями и дополнениями утратила силу.
С принятием Конституции система органов государственной власти претерпела определенные изменения. Россия от имени ее многонационального народа провозглашена демократическим федеративным правовым государством с республиканской формой правления. В нашем государстве признается идеологическое многообразие. Никакая религия не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной.
На конституционном уровне закреплен принцип разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную. Главой государства является Президент России, который провозглашен гарантом Конституции РФ и не относится ни к одной из ветвей власти. До 2012 г. срок полномочий Президента составлял четыре года. Согласно последним поправкам к Конституции РФ теперь этот срок составляет шесть лет. На посту Президента РФ нельзя находиться более двух сроков подряд. При Президенте РФ действуют многочисленные комиссии и советы – консультативные органы, образованные в целях оказания содействия главе государства в реализации его конституционных полномочий. Среди них Совет по развитию гражданского общества и правам человека, по местному самоуправлению и т.п. Совет при Президенте РФ по противодействию коррупции образован Указом Президента РФ от 19 мая 2008 г. № 815 "О мерах по противодействию коррупции"[4]. Этим же указом утвержден состав Совета и его президиума. В июле 2008 г. Совет представил Президенту России Национальный план противодействия коррупции. 23 декабря 2010 г. президиумом Совета одобрен Типовой кодекс этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих. Согласно этому документу чиновник должен соблюдать нейтралитет по отношению к партиям и общественным организациям, не использовать служебное положение в личных целях, уважительно относиться к средствам массовой информации и строго соблюдать требования антикоррупционного законодательства.
Представительным и законодательным органом государственной власти является Федеральное Собрание, состоящее из двух палат – Совета Федерации и Государственной Думы.
В соответствии с Конституцией России в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации. Первоначально в его состав входили "по должности" губернаторы и спикеры региональных парламентов, что, конечно, существенно укрепляло позиции губернаторов перед лицом центра. В настоящее время палата состоит из 166 представителей субъектов Российской Федерации, избранных законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов РФ и назначенных высшими должностными лицами субъектов РФ (руководителями высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ). Срок полномочий таких представителей определяется сроком полномочий органов, их избравших или назначивших, при этом полномочия члена Совета Федерации могут быть прекращены досрочно избравшим (назначившим) его органом в том же порядке, в котором он был избран (назначен). С 1 января 2011 г. с учетом изменений порядка формирования Совета Федерации, внесенных Федеральным законом от 14 февраля 2009 г. № 21-ФЗ, кандидатом для избрания (назначения) в качестве представителя в Совете Федерации может быть гражданин Российской Федерации, являющийся депутатом законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ или депутатом представительного органа муниципального образования, расположенного на территории субъекта РФ, органом государственной власти которого осуществляется его избрание (назначение) членом Совета Федерации. Избранный (назначенный) член Совета Федерации обязан в установленный федеральным законом срок сложить полномочия депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ или депутата представительного органа муниципального образования.
Правовой статус Государственной думы определен в главе 5 Конституции РФ. Государственная Дума состоит из 450 депутатов. Депутатом Государственной Думы может быть избран гражданин Российской Федерации, достигший 21 года и имеющий право участвовать в выборах (причем одно и то же лицо не может быть одновременно депутатом Государственной Думы и членом Совета Федерации). Депутатом Государственной Думы первого созыва мог одновременно являться член Правительства РФ (согласно переходным положениям Конституции Российской Федерации). С 2007 г. депутаты Государственной Думы избираются по пропорциональной системе (по партийным спискам). Проходной барьер составляя вначале 5, а затем 7%. На выборах 2016 г. барьер вновь будет составлять 5%[5]. Первая Государственная Дума избиралась сроком на два года (согласно переходным положениям принимаемой Конституции). Срок полномочий 2–5-го созывов Государственной Думы составлял четыре года. Начиная с 6-го созыва, депутатов избирают сроком на пять лет[6]. Выборы в Государственную Думу проводились в 1993, 1995, 1999, 2003, 2007 и 2011 гг. Работу Думы возглавляет Председатель Думы и его заместители, при этом каждая фракция может выдвинуть заместителя председателя Государственной Думы. Работа депутатов осуществляется в рамках комитетов и комиссий Госдумы, а также во фракциях и в региональных округах.
Государственная Дума принимает федеральные законы, которые утверждаются Советом Федерации и подписываются (или отклоняются) Президентом РФ. Исполнительную власть осуществляет Правительство РФ, Председатель которого назначается Президентом РФ с согласия Государственной Думы. В 2004 г. в стране началась административная реформа[7]. Ее предполагалось осуществить в четыре этапа. Первый этап реализации программы (2005 г.) – разработка и принятие нормативных правовых актов, упраздняющих избыточные и дублирующие функции органов исполнительной власти; второй этап (2006 г.) – передача ряда государственных функций саморегулируемым организациям; передача части государственных организаций с федерального на региональный уровень; третий этап (2007 г.) – завершение ликвидации или приватизации избыточных государственных организаций, разработка и внедрение большинства административных регламентов в федеральных органах исполнительной власти и органах исполнительной власти субъектов Федерации; четвертый этап (2008–2010 гг.) – корректировка нормативно-правовой базы реформы с учетом анализа накопленного опыта; целевое содействие реформированию органов исполнительной власти в наиболее проблемных регионах. Решение указанных задач было возложено на Правительственную комиссию по проведению административной реформы, образованную постановлением Правительства РФ от 31 июля 2003 г. № 451. Всего в рамках работы Правительственной комиссии по проведению административной реформы проанализировано 5634 функции, из них признано избыточными 1468, дублирующими – 263, требующими изменения – 868. В соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" образованы новая система и структура федеральных органов исполнительной власти. Функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию возложены на федеральные министерства, функции контроля и надзора – на федеральные службы, функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом – на федеральные агентства. Однако с самого начала допускалось смешение: одна треть министерств осуществляла функции по контролю и надзору, более половины федеральных служб осуществляли функции по нормативно-правовому регулированию, государственному управлению имуществом, а федеральные агентства осуществляли функции и министерств, и федеральных служб. Это не могло не сказаться отрицательно на результатах деятельности этих органов.
Политическая система России предполагает многопартийность. Однако неустоявшаяся социальная структура нашего общества, нечетко артикулированные и понятые социально-экономические и политические ценности формирующихся социальных общностей пока не позволяют сложиться устойчивым политическим партиям. Исключение составляет коммунистическая партия, объединившая вокруг себя электорат, придерживающийся левых ценностей. "Единая Россия" остается наследницей ранее создававшихся партий власти. Малочисленные по составу и разрозненные правые партии не в состоянии объединить вокруг себя сколько-нибудь значимый процент населения. До последнего времени недоверие к партиям обусловливает недоверие к Думе, правоохранительным органам, чиновничеству в целом.
Поиск оптимальных демократических форм выразился в создании ряда консультативных и совещательных органов, прежде всего при Президенте РФ. К числу таких органов относится Государственный совет РФ. Впервые идея создания совещательного органа при Президенте была реализована еще в РСФСР в 1991 г. В состав его предполагалось ввести 15–20 человек: Президента, вице-президента, премьера, Госсекретаря РФ Г. Э. Бурбулиса (он же выполнял функции секретаря Госсовета), госсоветников Президента и некоторых министров. Госсовет просуществовал тогда недолго и был упразднен 6 ноября 1991 г.
В нынешнем виде Государственный совет создан Указом Президента РФ от 1 сентября 2000 г. № 1602 и согласно утвержденному тем же указом Положению о Государственном совете Российской Федерации "является совещательным органом, содействующим реализации полномочий главы государства по вопросам обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти". Одной из причин создания Госсовета считается согласие Президента предоставить губернаторам некую трибуну после утраты ими статуса членов Совета Федерации но должности в результате предпринятой в 2000 г. реформы верхней палаты. Членами Госсовета по должности являются высшие должностные лица (руководители высших исполнительных органов государственной власти) субъектов РФ. По решению Президента РФ в состав Госсовета могут быть включены лица, замещавшие должности руководителей регионов "два и более срока подряд". Президент РФ является по должности председателем Госсовета.
Решения Госсовета принимаются "путем обсуждения", однако по решению председателя Госсовета по любому вопросу повестки дня может быть проведено голосование. К задачам Госсовета относится обсуждение вопросов, имеющих важное государственное значение, и содействие Президенту в согласительных процедурах. В разные годы на обсуждение Госсовета были переданы вопросы: "О стратегии развития государства на период до 2010 года"; "О разграничении полномочий и предметов ведения между федеральным, региональным и муниципальным уровнями власти"; "О реформировании жилищно-коммунального хозяйства"; "О развитии образования в Российской Федерации"; "О поддержке и развитии малого и среднего бизнеса"; "О развитии местного самоуправления в Российской Федерации"; "О совершенствовании механизма взаимодействия федеральных и региональных органов власти в Российской Федерации" и др.
В числе совещательных органов следует упомянуть Общественную палату Российской Федерации[8], которая избирается каждые два года (с 2012 г. – каждые три года) и осуществляет взаимодействие граждан с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. В ее состав входят представители некоммерческих организаций (НКО). Главными задачами палаты являются контроль за соблюдением прав человека, общественная экспертиза законопроектов и нормативных актов. С 2008 г. палата осуществляет контроль за соблюдением прав человека в местах лишения свободы, определяет состав общественных наблюдательных комиссий. У Общественной палаты нет права законодательной инициативы, но к обращениям членов Общественной палаты относятся со вниманием. По ее инициативе были приняты законы об игорных заведениях, об ужесточении ответственности за педофилию, учрежден пост Уполномоченного при Президенте РФ по правам ребенка.