Становление и развитие политико-управленческих наук. Обретение профессионального самосознания

Качественный скачок в развитии производства политически значимого знания в XX в. связан в первую очередь с процессом профессионализации и институционализации данного вида деятельности. Ведущую роль в данной области начинает играть академическое сообщество, представители которого сочетают специализированное обучение и исследование с периодическим вовлечением в процесс выработки практических советов и рекомендаций государственным и общественным институтам па контрактной основе.

Наиболее значимый приток профессиональных исследователей в структуры государственной власти приходится на период "Нового курса" президента Рузвельта. Новообразованный Национальный совет планирования, укомплектованный в основном выходцами из академической среды, позиционировался в качестве своеобразного "генерального штаба" по сбору и анализу данных, мониторингу государственных программ и формулированию рекомендаций, основанных на углубленном научном исследовании и взвешенном обсуждении альтернативных вариантов. Представители политико-управленческих наук были непосредственно вовлечены в деятельность государственных органов власти, реализуя тем самым качественно новую модель взаимоотношений между государством и прикладными общественными науками.

Анализ публичной политики с точки зрения системных ошибок, достижение понимания того, как сделать лучше, и обучение этому пониманию — вот, по мнению одного из основоположников политического анализа А. Вилдавски, основные мотивы, лежавшие у истоков первых американских "школ публичной политики" (Public Policy School)^[1]. В 1940-е гг. специализированные программы были учреждены при ведущих университетах США, примером чего служит Школа государственного управления в Гарварде, основанная в 1937 г. Инициатива создания школ политико-управленческих наук была связана с неудовлетворенностью традиционным государственным управлением; образцом для подражания служили школы бизнеса: они имели престиж в студенческих кампусах, устойчивые связи с экономической элитой, финансовую поддержку; их выпускники не имели проблем с трудоустройством.

Другими словами, "школы публичной политики" были задуманы как организации, способные сыграть для госсектора ту же роль, какую школы бизнеса сыграли для частного сектора: выпускать студентов, способных "колонизировать" бюрократические структуры, критиковать то, что эти структуры делали, и по мере возможности улучшить качество политического процесса.

Важно запомнить!

С другой стороны, согласно Г. Лассвеллу, концептуальное оформление политико-управленческих наук было в значительной степени стимулировано глубоким кризисом, связанным с двумя мировыми войнами, тем более что немалую роль в возникновении последних сыграли непродуманность и необоснованность политических решений лидеров многих держав мира.

В годы Второй мировой войны и послевоенной экономической реструктуризации политические исследователи были широко востребованы в попытке найти решения новых масштабных проблем, от формирования морального духа военнослужащего до регулирования цен и рационирования продовольствия. Систематическое привлечение научного анализа в планировании военных и внешнеполитических решений получило широкое признание со вступлением человечества в "век атома" и эпоху холодной войны. Резко возросшая цена риска такого рода решений, измеряемая порой не только миллиардами долларов, но и миллионами человеческих жизней, качественным образом повысила степень ответственности лиц, принимающих решения в областях военной и внешней политики. В этой ситуации обучение на собственных ошибках стало недоступной опцией, и прогнозирование последствий принимаемых решений перешло в область математического моделирования. Именно на разработке сценариев глобального термоядерного конфликта для Пентагона и Белого Дома в 50-е гг. XX в. сделал себе имя один из наиболее известных и крупных центров политического анализа в США, Rand Corporation.

Также в 1950—60-е гг. решающую роль в повышении интереса к научным методам анализа и прогнозирования социально-политических процессов сыграл фактор снижения реальных издержек компьютеризации. Возможность конструировать большие модели влекла за собой способность понимания больших национальных проблем посредством измерения (а затем минимизации) потерь в экономической эффективности от различных политических альтернатив.

Значительный импульс в становлении политического анализа в эти годы был связан с деятельностью специалистов, весьма далеких от традиционных общественных наук. Военное планирование требовало специализированных знаний инженеров, системных аналитиков и математиков, то есть людей, чье восприятие политических проблем и решений было аналитическим в строгом смысле этого слова: другими словами, их метод предполагай разложение, или декомпозицию, сложных проблем на составные элементы и выявление их взаимоисключающих альтернативных комбинаций, последствия которых могут быть количественно спрогнозированы и оценены с точки зрения достижения поставленных целей. Специфические истоки такого "аналицентризма" во многом способствовали характерному игнорированию специфических социальных, политических и организационных обстоятельств вырабатываемых решений, что представляло собой определенное отклонение от традиции, заложенной в XIX в. и продолженной в следующем столетии^[2].

Тем не менее, эта парадигма внесла весомый вклад в развитие прикладного политико-управленческого знания в качестве самостоятельной индустрии. Корпорация RAND долгое время оставалась бастионом "аналицентризма", сыграв решающую роль в разработке и распространении в государственном и академическом сообществах таких методов и методик, как системный анализ, Система планирования, программирования и бюджетирования (PPBS) и т.д.

В то же время оформившееся в послевоенные десятилетия влиятельное "движение политико-управленческих наук" (policy movement) стремилось возродить и продолжить традиции, заложенные М. Вебером, К. Мангеймом, Дж. Дьюи и другими основоположниками современных социально-политических наук.

Первым систематическим усилием в формировании политического анализа как самостоятельного направления в рамках общественных паук можно считать сборник под редакцией Д. Лернера и Г. Лассвелла, "Политико-управленческие науки: Современные тенденции в предмете и методе"^[3], вышедший в 1951 г. Во введении, Лассвелл отмечал, что "политико-управленческие науки" (policy sciences) не ограничены традиционными целями научного познания, обладая основополагающей практической ориентацией. Более того, целью таких наук провозглашается не просто содействие принятию более эффективных решений, но также производство знания, "необходимого для совершенствования практики демократии". "Другими словами, мы делаем особый акцент на политической науке демократии, высшей целью которой является реализация человеческого достоинства в теории и на практике".

Однако этот призыв оказался в значительной степени заглушённым нарастающим валом "бихевиористской революции", захлестнувшим американские общественные науки в 1950-е гг. С одной стороны, новая парадигма, акцентируя обращение к количественным методам, подкрепленным новейшими достижениями в области компьютеризации, пропагандировала преимущества "подлинно научного" социального исследования, вполне в духе сциентизма Ч. Мерриама и Г. Лассвелла. С другой стороны, бихевиористская революция в значительной мере ослабила глубинную взаимосвязь между методологической научностью и практической значимостью общественной науки. В результате па протяжении 50-х гг., вопреки призыву Лассвелла, американская общественная наука обратилась к идеалу модели исследования, "свободной от ценностей", и потому в прикладном отношении невостребованной.

В то же время в странах Западной Европы и в Японии в послевоенный период укрепляется прикладная (политико-управленческая) ориентация общественных наук, с достижениями которых связывают задачи интеллектуального и нравственного возрождения и восстановления разрушенной за годы войны общественной жизни, в особенности в Германии и в Японии, где общественные науки были призваны сыграть особую роль в утверждении демократических начал.

В институциональном отношении в Западной Европе и в Японии академические общественные дисциплины после 1945 г. получают значительное развитие и поддержку, однако кадровое и финансовое их обеспечение все еще остается недостаточным. Кроме того, послевоенное поколение ученых, многие из которых получили образование в США, испытывали сильное влияние американского бихевиоризма, прикладное значение которого было весьма ограниченным. Наконец, послевоенные правительства стран Европы и Японии не проявляли особого интереса к экспертным рекомендациям, за исключением вопросов экономики, отчасти по причине бурного послевоенного восстановления и экономического бума, отчасти в силу их преимущественного консервативного персонального состава.

Важно запомнить!

В 1960-е гг. повестка дня общественных наук была радикально сметена в сторону прикладных приложений и задач. В значительной степени это оказалось результатом интеллектуального и политического шока, связанного с запуском в 19.57 г. советского спутника: прямым последствием этого шока явилась волна образовательных и научно-исследовательских инноваций и реформ в странах Запада, обеспечившая массированный приток кадров и ресурсов, в том числе и в общественные науки. Для европейских университетов и исследовательских центров эти перемены оказались наиболее плодотворны.

Немалую роль в произошедшем в эти годы развороте в сторону прикладных задач сыграл парадигматический сдвиг в американском общественно-научном мейнстриме, преодолевшем в конце концов узость бихевиористской парадигмы с ее ценностной нейтральностью и обратившемся вновь к проблемно-ориентированной традиции американской общественной науки.

Актуальный общественно-политический спрос на аккумулированные данной дисциплиной знания применительно к решению насущных социальных проблем расовой дискриминации, бедности, гонки вооружений и загрязнения окружающей среды также оказался значимым фактором, определившим новый этап в развитии политико-управленческих дисциплин в 1960-е гг. В эти годы перед лицом злободневных социальных проблем национальной политической повестки в развитых странах Северной Атлантики все большее число социальных исследователей выступали с требованиями отказа от ценностно-нейтральной ортодоксии бихевиоризма и возвращения к политически-значимому типу исследования. Определяющим ориентиром в общественно-научных исследованиях становятся актуальные проблемы социальной политики.

Одновременно существенные сдвиги в области государственной идеологии и политической повестки дня в 1960-е гг. предопределили новый социальный заказ на прикладные исследования. Речь идет прежде всего об отказе от господствовавших в послевоенные годы либеральных принципов государственной политики и развертывании полномасштабной модели интервенционистского государства всеобщего благосостояния, с его амбициозными целями наращивания экономического роста и общественного благополучия. В условиях реального экономического бума и бюджетного благополучия тех лет уверенность в возможности одновременного решения обеих задач посредством кейнсианских инструментов экономической и социальной политики оказалась общепризнанной.

Эта идея интервенционистской государственной политики, вкупе с убежденностью в целесообразности использования достижений прикладных общественных наук в целях выработки новой рациональной модели принятия политических решений, в рамках которой научный анализ экономических и социальных переменных обеспечит целостный, научно обоснованный политический курс на основе широкомасштабного планирования и прогнозирования, способствовала обращению как политических, так и академических институтов к прикладным политико-управленческим наукам.

В 1960-е гг. масштабные реформы в области социального обеспечения, образования, гражданских прав и городского развития осуществлялись под знаменем общественно-научного знания, социального экспериментирования и инжиниринга, планирования и программирования. Исследования в области оценки государственной политики (evaluation studies) в эти годы развиваются в самостоятельную, быстро растущую отрасль политико-управленческих знаний и практик, становясь неотъемлемой составной частью государственной политики, претендуя на значительную часть бюджетных расходов, выделяемых на социальные цели.

Наибольший масштаб такого рода деятельность приобрела в эти годы в США, однако и в Западной Европе в ряде стран, прежде всего в Германии и Швеции, под политическим руководством правящих социал-демократических партий, социальное планирование, программирование и экспериментирование получает широкое распространение. Новые методики системного анализа, программного бюджетирования, индикативного планирования и сценарного прогнозирования проникают практически во все области государственной политики.

Процесс институциализации прикладных политико-управленческих исследований и их интеграции в процесс выработки, принятия и реализации государственных решений получил мощный импульс благодаря: а) радикальному наращиванию финансирования такого рода исследований из бюджетных и внебюджетных источников; б) образованию многочисленных консультативных и экспертных советов при государственных органах власти, призванных способствовать привлечению научной экспертизы в процесс принятия решений; а также в) возникновению многочисленных государственных и квазигосударственных аналитических структур и подразделений в рамках различных министерств и ведомств, призванных расширить аналитические возможности в рамках самой государственной машины.

В 1970-е гг. процесс институционализации и организационного оформления политико-управленческих наук вошел в решающую фазу: формируется развитая инфраструктурная сеть, специализированная в производстве, критической оценке и распространении прикладного знания о политике, прежде всего в США. Здесь к этому времени все основные общественно-научные дисциплины учредили специализированные организации, непосредственно ориентированные на прикладные политически-значимые исследования, включая Policy Studies Organization (политические науки), Society for the Study of Social Problems (социология) и Society for the Psychological Study of Social Issues (психология). В эти годы появляются новые специализированные журналы, такие как Policy Sciences, Policy Analysis, Policy Studies Journal. Понятие политический аналитик прочно входит в лексикон отделов кадров государственных, корпоративных и общественных организаций. Если в прошлом, вплоть до 1950-х гг. исследователи и специалисты привлекались к процессу выработки политических решений эпизодически, главным образом в кризисных ситуациях, то в последующие десятилетия профессионалы в области государственного управления, планирования и политического анализа приобрели институализированные роли в политическом и академическом сообществах.

Важно запомнить!

Вместе с тем, с наступлением первого нефтяного кризиса 1973 г. золотые времена интервенционистского государства "всеобщего благосостояния" подошли к своему закату. Мировая экономика вошла в период рецессии, а государственные бюджеты со все большим трудом справлялись с грузом социальных обязательств, принятых в предыдущее десятилетие. Основной посыл, на котором держался тандем массированной социальной политики государства "всеобщего благосостояния" и широкомасштабного прикладного общественно-научного знания — вера в возможность достижения устойчивого экономического роста и благосостояния посредством грамотно сформулированных инструментов государственной политики с опорой на научные методы анализа, планирования и программирования — оказался в значительной мере подорван. Неоконсервативная и неолиберальная критика излишеств модели "всеобщего благосостояния" радикально изменила идеологическую и интеллектуальную среду как в политических, так и в академических институтах. Доминирующее разочарование в социал-демократической но своей сути модели "всеобщего благосостояния" к началу 1980-х гг. повлекло за собой и разочарование в соответствующей модели принятия политических решений, опирающейся на методы прикладных политико-управленческих наук.

И хотя общий объем выделяемых средств и проводимых исследований по линии политико-управленческих дисциплин если и сократился, то незначительно (а в некоторых областях и в отдельных странах -согласно, например, оценочным исследованиям в Великобритании при правительстве Тэтчер — даже возрос). Тем не менее, качественно изменилась идеологическая составляющая этой деятельности: если в 1960-е -первой половине 1970-х гг. мандат прикладных (например, оценочных) исследований заключался в оптимизации выпуска и процесса реализации конкретной государственной программы или решения, то в 1980—90-е гг. на первый план выходят задачи максимизации эффективности "затрат", сокращения бюджетных расходов и даже прекращения действующих программ. Более того, технократическая логика экономической эффективности принимает политическую и идеологическую форму в лице движения New Public Management и начинает наступление по всей линии фронта государственной политики и управления.

Важно запомнить!

Подводя итоги, следует отметить, что в целом во второй половине XX в. завершается формирование политико-управленческих наук как комплекса дисциплин.

Одновременно происходит оформление и размежевание основных отраслей, или субдисциплин, в рамках общей категории политико-управленческих наук, в числе которых сегодня можно выделить следующие.

1. Политический анализ (роliсу analyste) охватывает разнообразные методы и методики, общим признаком которых является направленность в будущее (ex-ante), а основной областью приложения — выработка государственных решений, ориентированных на комплексные социально-политические проблемы. Наиболее распространенными инструментами, применяемыми в этой области, становятся эконометрическое моделирование и анализ затрат/выгод в различных модификациях.

2. Оценочные исследования (évaluation research), в свою очередь, охватывают методы и методики, общим признаком которых является направленность в прошлое (ex-post), а основной областью приложения — оценка уже принятых и реализуемых государственных решений и программ с точки зрения достижения заявленных целей и задач и соответствия полученных результатов ожидаемым. Наиболее распространенными инструментами в этой области становятся широкомасштабное социальное экспериментирование (с применением достижений социальной психологии и социологии) и индикативное программирование.

3. Исследования политических решении (policy studies) охватывают широкий круг исследований (по преимуществу дескриптивного характера), посвященных конкретным областям и сферам государственной политики (внешняя и оборонная политика, экономическая и финансовая, социальная, образовательная, научно-техническая и т.д.), как в сравнительной перспективе (компаративные исследования), так и с точки зрения механизмов и процессов выработки, принятия и реализации такой политики, в том числе по отдельным фазам (исследования в области формирования политической повестки, выработки целей и задач, строительства коалиций, бюджетирования, имплементации и т.д.). Исследования такого рода осуществляются преимущественно на базе университетов и аналитических центров, финансируются из внебюджетных источников (общественных и квазигосударственных фондов) и могут быть признаны, пожалуй, наиболее значимым направлением прикладных политико-управленческих дисциплин академического типа.

4. Наконец, следует упомянуть также о все более тесном сближении политико-управленческих дисциплин с государственным управлением (public administration). Сформировавшись первоначально как по преимуществу нормативно-правовая дисциплина, слабо связанная с другими общественными науками, государственное управление испытало в 1950-е гг. влияние бихевиористской революции и в последующие десятилетия неуклонно сближалось с политико-управленческими дисциплинами, вводя в учебные планы подготовки государственных служащих такие предметы, как политический анализ и оценка государственной политики, теория принятие решений, государственный менеджмент и т.д.