Лекция 11. Специфика правого статуса субъектов Российской Федерации
В результате изучения главы студент должен:
знать
• количество и виды субъектов РФ;
• состоявшиеся объединения субъектов РФ;
• конституционные основы равноправия субъектов РФ;
• юридическую природу и конституционно-правовой статус субъектов РФ в зависимости от их видов;
• конституционные основы разграничения предметов ведения и полномочий;
• правовые позиции Конституционного Суда РФ по данным проблемам;
уметь
• характеризовать субъекты РФ с точки зрения их конституционно-правового статуса;
• назвать субъекты РФ, образованные в результате объединений, состоявшихся в 2005–2007 гг.;
• выделять признаки конституционных основ равноправия субъектов РФ;
• описывать тенденции развития российского федерализма с позиции оптимизации субъектного состава;
• характеризовать конституционный и договорной способы разграничения полномочий;
• описывать тенденции в сфере разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами РФ;
владеть
• понятийным аппаратом по теме;
• навыками анализа договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами РФ с точки зрения их структуры и содержания.
Конституционные основы равноправия субъектов Российской Федерации
Основным отличием государств с федеративной формой государственного устройства от унитарных является наличие субъектов федерации. Субъект Федерации – это ограниченно правоспособное образование, имеющее черты государственности, входящее в единое федеративное государство. Разнообразие субъектов Российской Федерации отражает определенные исторические, этнические, геополитические различия между ними.
До 1 декабря 2005 г. в соответствии со ст. 65 Конституции РФ в Российской Федерации было 89 субъектов, в том числе 21 республика, 6 краев, 49 областей, 2 города федерального значения, 1 автономная область и 10 автономных округов. В 2005–2007 гг. в России происходил процесс активного федеративного обновления, который выразился в объединении субъектов РФ.
На основании проведенных референдумов состоялись объединения:
– Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа, в результате с 1 декабря 2005 г. образовался новый субъект РФ – Пермский край;
– Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа, в результате с 1 января 2007 г. образовался новый субъект РФ – Красноярский край;
– Камчатской области и Корякского автономного округа, в результате с 1 июля 2007 г. в Российской Федерации образован новый субъект – Камчатский край;
– Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа, в результате с 1 января 2008 г. образовался новый субъект РФ – Иркутская область;
– Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа, в результате с 1 марта 2008 г. образовался новый субъект РФ – Забайкальский край.
В настоящее время Россия состоит из 83 субъектов: 26 национальных (21 республика, четыре автономных округа, одна автономная область) и 57 территориальных (девять краев, 46 областей, два города федерального значения). Все эти шесть видов субъектов РФ предусмотрены в ст. 5 Конституции РФ.
Разнообразие видов российских субъектов, составляющих нашу страну, – результат исторического развития России, особенностей ее национального состава. Закрепление в Конституции РФ перечисленных форм государственности в юридическом смысле предполагает, что субъекты РФ могут состоять в ней, облекая свою государственность в одну из таких форм.
Формально различаясь, субъекты РФ в конституционном отношении равноправны. Это отражает само объединяющее их новое конституционное понятие "субъект Российской Федерации", впервые появившееся в Конституции РФ. Оно подчеркивает общность республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов и указывает на то, что при сохранении прежних государственно-правовых форм эти образования обрели новое качество, став субъектами РФ.
Вместе с тем современное российское законодательство не содержит определения субъекта РФ и его конституционно-правового статуса. Эти определения можно сформулировать, исходя из смысла конституционных положений. Согласно им субъект РФ – это государственно-территориальное образование, входящее в состав единого федеративного государства и обладающее конституционно гарантированными правами по осуществлению государственной власти на соответствующей территории.
В ч. 1 ст. 5 Конституции РФ закреплен принцип равноправия субъектов РФ, которое существует независимо от их вида, территории, численности населения, уровня экономического и социального развития. Естественно, что по объективным показателям субъекты РФ отличаются большим разнообразием и фактически неравны. Асимметрия федерации – это результат ее исторического развития. Поэтому закрепление равноправия субъектов РФ независимо от их фактического неравенства приобретает универсальный характер.
Конституционный Суд РФ в своих постановлениях от 15.07.1996 № 16-П и от 14.07.1997 № 12-П признал принцип равноправия доминирующим в статусе субъектов РФ и пришел к следующему выводу: равноправие предполагает единообразие конституционного подхода к распределению предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами и диктует установление федеральным законодателем единых правил взаимоотношений федеральных органов государственной власти со всеми субъектами РФ.
Следовательно, равноправие как принцип российского федерализма закреплено в трех значениях:
– равноправие субъектов РФ, равноправие во взаимоотношениях субъектов РФ с органами государственной власти РФ,
– равноправие пародов Российской Федерации.
Равноправие субъектов РФ проявляется в обладании всеми ими одинаковым конституционным статусом субъекта РФ, а также идентичной компетенцией.
Таким образом, в Российской Федерации субъекты равноправны во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (ч. 4 ст. 5 Конституции РФ), а также в отношении иных атрибутов конституционно- правового статуса: в нравах иметь конституцию или устав, собственные органы государственной власти, законодательство, свою территорию, представительство в Совете Федерации Федерального Собрания РФ и др.
Однако принцип равноправия субъектов РФ, закрепленный в Российской Конституции, не является абсолютным. Так, в ч. 2 ст. 5 Конституции РФ республики в составе Российской Федерации признаются государствами, в то время как остальные субъекты РФ таковыми не называются. Исходя из этого, республики наделяются особыми правами. Например, только республики согласно ст. 66 Конституции РФ имеют право самостоятельно определять способ принятия их конституций (референдумом, законодательным органом, специально создаваемым органом и т.д.). Другие субъекты РФ ограничены правом принятия устава только их законодательным органом.
Специфику конституционно-правового статуса республик в составе Российской Федерации подчеркивает и их право устанавливать наряду с русским свои государственные языки. Например, в соответствии с Конституцией Бурятии государственными языками являются бурятский и русский языки (ст. 67). Степное уложение (Конституция) Республики Калмыкия в качестве государственных определяет калмыцкий и русский языки (ст. 18). Государственными языками Кабардино-Балкарской Республики на всей ее территории являются кабардинский, балкарский и русский (ст. 75 Конституции). Государственными языками в Республике Марий Эл выступают марийский (горный, луговой) и русский языки (ст. 15 Конституции) и т.д. Вместе с тем автономной области и автономным округам, также построенным по национально-этническому принципу, право установления своего национального языка в качестве государственного не предоставлено.
Более того, ст. 66 Конституции РФ предусматривает вхождение автономных образований в состав области или края, т.е. один субъект РФ входит в состав другого, образуя так называемый сложносоставной или сложноустроенный субъект РФ.
Несмотря на то что автономный округ, входящий в состав края, области, сохраняет элементы своего конституционно- правового статуса – территорию, население, систему государственных органов, устав, законодательство, – это влечет ограничение его прав, что подтверждается распространением на автономный округ полномочий органов государственной власти края, области, а также тем, что население округа и его территория признаются составной частью населения и территории края, области. В результате состоявшихся объединений субъектов РФ в составе России осталось 4 из 10 автономных округов: Чукотский автономный округ; Ненецкий автономный округ, входящий в состав Архангельской области, а также Ямало-Ненецкий и Ханты-Мансийский автономные округа, входящие в состав Тюменской области.
Конституционный Суд РФ попытался определить формулу компромисса. В своем Постановлении от 14.07.1997 № 12-П по делу о толковании содержащегося в ч. 4 ст. 66 Конституции РФ положения о вхождении автономного округа в состав края, области, Конституционный Суд РФ разъяснил, что вхождение автономного округа в состав края, области означает такое конституционно-правовое состояние, при котором автономный округ, будучи равноправным субъектом РФ, одновременно составляет часть другого субъекта РФ.
Конституционный Суд РФ дал некоторые разъяснения относительно того, как увязать принцип равноправия субъектов РФ и их самостоятельность с фактом вхождения в состав другого субъекта. В частности, он отметил, что равноправие и самостоятельность автономного округа в отношении своей территории и объема полномочий обеспечиваются наряду с другими конституционными гарантиями тем, что для изменения его статуса не требуется согласия или предварительного разрешения края, области.
Наряду с конституционным регулированием другой способ закрепления неравенства выразился в заключении договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральным центром и отдельными субъектами РФ. Этот процесс, начавшийся в феврале 1994 г. заключением двустороннего договора с Республикой Татарстан, постепенно приобрел широкий размах: к лету 1999 г. было заключено 46 двусторонних договоров и 250 соглашений. В связи с дифференцированным подходом к определению закрепляемых в договорах прав различных субъектов РФ возникли существенные различия в их статусе.
Только Федеральный закон от 24.06.1999 № 119-ФЗ "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами власти субъектов Российской Федерации" ограничил возможности развития договорных отношений на неконституционной основе. Это в свою очередь предопределило тенденцию снижения роли договоров и повлекло расторжение многих из них. В настоящее время данный Закон утратил силу.
В настоящее время порядок заключения договоров о разграничении полномочий регламентируется ст. 26.7 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", согласно которой заключение договоров должно осуществляться лишь в исключительных случаях. Например, при объективно возникающих обстоятельствах, таких как стихийное бедствие, временное отсутствие властных структур, политическая нестабильность и т.д., может появиться необходимость временного перераспределения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и конкретным субъектом.