Соединенные Штаты Америки
США – один из самых явных примеров успешного экономического развития. Федеральное правительство исторически играло центральную роль в стимулировании роста и развития страны. Однако в последние десятилетия резко возросло влияние самих штатов на собственное экономическое развитие. Они могут экспериментировать, разрабатывая программы экономического развития в соответствии с собственными предпочтениями и приоритетами в условиях ресурсных и прочих ограничений, обусловленных структурой национальной экономики.
В 1960–1990-х гг. изменилась структура расходов штатов и центра, направленных на развитие: в штатах затраты на экономические инициативы увеличивались, а федеральный бюджет стал выделять на эти цели все меньше средств, одновременно наращивая расходы на программы по перераспределению ресурсов. Это привело к тому, что ведущая роль в экономическом развитии страны перешла к штатам и более мелким административным образованиям.
Штаты стали разрабатывать программы экономического развития, чтобы достичь собственных целей, укрепить свое конкурентное положение внутри страны и на мировом рынке. Под влиянием меняющейся среды программы экономического развития трансформировались. Пересмотр понятий экономического развития и роста, новые внешние условия, в первую очередь связанные с глобализацией, различие капитальных и человеческих ресурсов, а также исходных позиций, и другие факторы исторически предопределили огромное разнообразие в подходах к экономическому развитию в США.
В общем виде программы регионального экономического развития в США можно подразделить на локационные и предпринимательские[1]. Локационные программы наиболее распространены, используются в течение длительного времени и направлены на привлечение нового бизнеса и создание условий для удержания существующего положения в пределах штата путем предоставления налоговых послаблений, субсидий и т.д. Предпринимательские программы начали разрабатываться сравнительно недавно, они ориентированы на развитие перспективных фирм и отраслей промышленности. Как правило, предпринимательские программы помогают фирмам участвовать в высокотехнологичной и инновационной деятельности путем распространения информации о последних достижениях, организации специальных тренингов и создания инвестиционных фондов[2].
Локационные программы: "погоня за дымовыми трубами" и отраслевой таргетинг
В области стимулирования экономического развития в XX в. доминировала реализация локационных программ. Их основная цель – оживить экономику депрессивных территорий посредством привлечения новых фирм и удержания существующих на основе создания экономических стимулов – субсидий на приобретение земельных участков, налоговых льгот и т.д. В некоторых случаях такие стимулы были весьма дорогостоящими. Например, штаг Джорджия предоставил стимулирующий пакет компании Kia стоимостью 410 млн долл. США; штат Индиана потратил 300 млн долл. США на привлечение авиакомпании United Airlines, а Алабама – 250 млн долл. США на Mercedes-Benz.
Поскольку в течение длительного времени такие программы были направлены на привлечение крупных фирм, сам подход получил ироничное название "погоня за дымовыми трубами".
"Погоня за дымовыми трубами" возникла как реакция на рост безработицы и обострение международной конкуренции в 1970–1980-е гг. при отсутствии федеральной стратегии поддержания конкурентоспособности штатов[3]. Этот подход не создает новой экономической активности, а только перераспределяет ее между территориями, поэтому с точки зрения национального экономического развития расходы на такие программы крайне неэффективны. Соревнование между штатами за привлечение крупных фирм увеличивает стоимость успешных локационных программ и затраты на локационные программы до сих пор составляют основную часть бюджетных расходов штатов на экономическое развитие[4]. Зачастую затраты на проведение таких мероприятий превосходят их положительный эффект. Кроме того, практика индивидуальных переговоров и соглашений с привлекаемыми фирмами создает условия для злоупотреблений и коррупции.
Помимо попыток привлечь отдельные фирмы, штаты могут концентрировать свои усилия на создании условий для целых отраслей. Поддержка правительством штатов наиболее перспективных отраслей называется "отраслевым таргетингом", или "нацеливанием" на отдельные отрасли. По сравнению с "погоней за дымовыми трубами" этот подход более предпочтительный. В его рамках выбирают отрасли промышленности, которые: а) с наибольшей вероятностью будут расти в дальнейшем; б) важны для конкретной территории (например, штат имеет квалифицированную рабочую силу именно для этой отрасли); в) соответствуют существующим потребностям[5]. Стимулы, предлагаемые отраслям, во многом совпадают со стимулами для отдельных фирм: субсидии, тренинги для рабочих и менеджеров, льготное налогообложение.
Несмотря на длительную историю применения локационных программ в США, их результаты неоднозначны. Зачастую результаты существенно отличаются от ожидавшихся[6]. В целом низкая эффективность локационных программ заставила политиков и специалистов в области регионального развития искать другие стратегии решения экономических проблем штатов. Именно по этой причине появились так называемые предпринимательские программы стимулирования экономического развития и роста[7].
Предпринимательские программы: "новый" подход и кластеры
М. Тейц называет локационные программы "старым" подходом[8]. В отличие от него "новый" подход, возникший в самом конце XX в. и направленный на развитие капиталогенерирующих способностей регионов, теоретически обеспечивает качественные позитивные изменения в совокупном экономическом росте. Другое отличие "нового" подхода: его, как правило, реализуют специализированные подразделения властей штатов и муниципалитетов. Таким образом, стимулирование территориального экономического роста постепенно становится сугубо профессиональным занятием. В основе "нового" подхода лежит идея сотрудничества с целью развития в отличие от конкуренции за капитал (главной идеи "старого" подхода).
Один из самых ярких примеров "нового" подхода – поддержка производственных и инновационных кластеров. Кластер – скопление на некоторой (ограниченной) территории предприятий, принадлежащих к различным отраслям или секторам, которые связаны между собой через производственные процессы. М. Портер указывает на три важных преимущества кластеров[9]. Во-первых, близость расположения к поставщикам и потребителям и связанная с этим экономия издержек на транспортировку и распространение информации должны вести к увеличению продуктивности. Во-вторых, кластеры способны стимулировать инновационность и гибкость в приспособлении к внешним условиям, а также обеспечивать расширение ассортимента товаров, больше соответствующих запросам потребителей. В-третьих, они могут привлекать существующий бизнес и содействовать созданию нового благодаря информации о потенциальных возможностях внутри кластера. Предполагается, что тесное взаимодействие фирм, принадлежащих к разным секторам, внутри кластера усиливает обмен информацией, которая в некотором роде становится общедоступной.
Основное отличие кластерного подхода Портера от более общего "нового" – масштаб и ориентация программ, осуществляемых для оживления экономики какой-либо местности. Кластерная политика экономического развития направлена на совокупность высококонцентрированных отраслей промышленности с большим потенциалом роста в определенном четко ограниченном регионе. К настоящему времени предпринято множество попыток оценить эффективность кластеров, однако их результаты не слишком оптимистичны. С одной стороны, есть примеры очень успешных инновационных кластеров, например Кремниевая долина в штате Калифорния; с другой – нет уверенности, что этот успех можно повторить в других регионах усилиями правительства или других заинтересованных участников.
Экономические инициативы в духе "нового" подхода, как правило, рассматривают некоторую территорию (обычно более обширную, чем при кластерном подходе) в качестве цели. Накопление и использование местного капитала, коммерческое оживление территорий, организация и планирование бизнес-процессов на местном уровне, повышение уровня квалификации рабочей силы – вот примеры "нового" подхода. Кроме того, для него характерно широкое вовлечение различных заинтересованных сторон. Помимо подразделений правительств муниципалитетов и штатов, ответственных за экономическое развитие, активными участниками зачастую становятся ассоциации местного развития, негосударственные организации, представители общественности.
Переход от локационных программ к предпринимательским, по мнению ряда специалистов, был вызван уточнением трактовок понятий "экономический рост" и "экономическое развитие". В 1960-х гг. приоритетом американской экономики был именно рост, т.е. наращивание ресурсов, а не развитие – процесс, за счет которого можно сократить разрыв между богатыми и бедными. В течение последующих десятилетий ученые сформулировали определения этих понятий и попытались объяснить разницу между ними. В современной трактовке рост – это количественное изменение (увеличение) показателей, в то время как развитие – понятие качественное. "Погоня за дымовыми трубами" предполагала лишь увеличение количества рабочих мест, что перестало отвечать требованиям современной экономики. Предпринимательские программы нацелены на увеличение конкурентоспособности, стимулирование и раскрытие местного потенциала, укрепление положения на местных и международных рынках, более эффективное использование ресурсов.