Системы финансового мониторинга в зарубежных государствах
В настоящее время в большинстве стран мира созданы национальные системы противодействия отмыванию доходов и финансирования терроризма, в рамках которых функционируют системы финансового мониторинга. Как уже отмечалось, определяющее влияние на архитектуру национальных систем финансового мониторинга оказали международные стандарты в области противодействия отмыванию доходов и финансирования терроризма, разработанные ООН, Европейским сообществом, ФАТФ, Вольфсбергской группой, Базельским комитетом по банковскому надзору. Именно международные стандарты стали первопричиной и правовой основой для создания национальных систем, что повлекло возникновение ряда общих признаков, свойственных каждой системе финансового мониторинга, функционирующих в каждом отдельном государстве.
Вместе с тем каждая из систем финансового мониторинга видоизменяется в зависимости от множества факторов, среди которых следует выделить: способы организации подразделений финансовых разведок; их информационные связи с контролирующими и правоохранительными органами; распределение контрольных полномочий среди них; совокупность мер по финансовому мониторингу; системы информирования; административное и уголовное преследование за нарушение нормативных положений о финансовом мониторинге.
В большинстве национальных систем финансового мониторинга существует два основных направления деятельности, а именно: противодействие легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма. Специфическим направлением деятельности национальных систем финансового мониторинга является возложение на агентов финансового мониторинга функции по мониторингу операций с государствами, на которые наложены различные экономические и торговые эмбарго. Так, финансовые институты США в рамках программ по противодействию отмыванию доходов и финансированию терроризма также осуществляют функции по обеспечению действия экономических и торговых санкций правительства США.
Основной тенденцией развития финансового мониторинга является его использование в сфере борьбы с коррупцией, обналичиванием денежных средств в преступных целях, инсайдерской торговлей, манипулированием ценами на рынке ценных бумаг.
Несмотря на то что каждая из национальных систем финансового мониторинга подвержена влиянию многочисленных политических, экономических и социальных факторов (финансовая система государства, финансовые институты, место в международном разделении труда и т.д.), на наш взгляд, можно выделять основополагающие элементы, позволяющие говорить о наличии национальной системы финансового мониторинга в отдельном государстве.
Первым общим элементом любой национальной системы финансового мониторинга является наличие нормативно-правовой базы в области противодействия легализации доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма. В настоящее время российский нормативно-правовой массив в сфере финансового мониторинга представляет собой один из наиболее широко распространенных примеров нормативно-правового регулирования финансового мониторинга.
Как ранее подчеркивалось, в Российской Федерации основным нормативным актом, регулирующим организацию и функционирование системы финансового мониторинга, является
Закон о противодействии легализации доходов. Подобные законы приняты в большинстве стран мира (например, в США, Великобритании, Беларуси, Австралии и т.д.).
В ряде стран принято сразу несколько законодательных актов. Так, например, в Нидерландах принято четыре основополагающих закона в области финансового мониторинга: 1) Закон о сообщениях о необычных трансакциях, который обязывает финансово-кредитные учреждения информировать о необычных и подозрительных трансакциях специальный центр по сбору информации о необычных трансакциях. В соответствии с данным Законом также был создан центр по сбору информации о необычных трансакциях, формально подчиняющийся Министерству финансов; 2) Закон об идентификации финансовых сделок, которые возлагает на финансовые учреждения обязанность по идентификации их клиентов и сделок; 3) Закон о пунктах по обмену денег, обязывающий их работников сообщать в правоохранительные органы обо всех подозрительных операциях; 4) Закон о конфискации преступных доходов, который определяет порядок наложения ареста и изъятия собственности и имущества преступника.
В большинстве стран (в том числе в России) принят основополагающий закон или несколько законов в сфере противодействия отмыванию доходов и финансирования терроризма, которые впоследствии детализируются нормативными актами подразделений финансовой разведки и методическими рекомендациями иных надзорных органов, на которые возложены функции надзора в сфере противодействия отмыванию доходов и финансирования терроризма.
В этих законах определяются субъекты и объекты финансового мониторинга, а также применяемые ими меры по противодействию отмыванию преступных доходов и финансированию терроризма. Как правило, закон также закрепляет создание уполномоченного органа в сфере противодействия отмыванию преступных доходов и финансированию терроризма, а также устанавливает принципы международного сотрудничества в данной области.
В рамках национальных законодательств можно выделить два основных положения, которые присутствуют в законодательствах большинства стран, осуществляющих финансовый мониторинг. Прежде всего, это обязательная криминализация легализации преступных доходов и финансирования терроризма. Отсутствие данных составов преступлений сделало бы всю систему финансового мониторинга, как и получаемую в рамках данной системы информацию, бессмысленной и бесполезной. Криминализация отмывания преступных доходов и финансирования терроризма обеспечивает правовую связь между финансово-правовым блоком регулирования финансового мониторинга и уголовно-правовыми процедурами.
В зависимости от уголовно-правовых воззрений преступления в сфере легализации преступных доходов и финансирования терроризма имеют место при отмывании доходов, полученных от любых преступлений, либо существуют определенные ограничения, например, в отношении валютных, таможенных и налоговых правонарушений. Последнее, например, имеет место в Российской Федерации. Так, уголовное законодательство одних стран определяет в качестве преступления отмывание доходов, полученных от любых незаконных действий (Грузия, Казахстан), других – к числу преступлений относит легализацию доходов только от преступлений (Беларусь, Польша, Франция), третьих– говорят о том, что преступлением является легализация доходов лишь от определенного перечня деяний (Россия, Германия)[1]. Среди наиболее распространенных уголовно-правовых санкций следует отметить лишение свободы от шести месяцев до 20 лет, штраф, конфискацию имущества, а также лишение специальных званий и должностей.
Наряду с легализацией отмывания преступных доходов и финансирования терроризма не менее важно установить государственные меры принуждения в виде административной и уголовной ответственности за нарушение законодательства о финансовом мониторинге в части осуществления комплекса мер по противодействию преступным доходам и финансированию терроризма.
В настоящее время в большинстве государств установлена лишь административно-правовая ответственность в сфере финансового мониторинга, выражающаяся в применении таких санкций к финансовым институтам, как предупреждение, наложение штрафа, отзыв лицензии на осуществление определенной деятельности, принудительная ликвидация.
Отдельно отметим, что в ряде стран юридическая ответственность возлагается и на физических лиц, которые не направляют сообщения о подозрительных операциях и сделках. Так, в отношении физических и юридических лиц, которые не соблюдают обязанности по информированию подразделения финансовой разведки Аргентины, установлена административная ответственность в виде штрафа в размере от одно- до десятикратного размера операции или сделки, о которой не было сообщено, при невозможности установить сумму сделки налагается штраф в размере от 10 тыс. до 100 тыс. аргентинских долл. В Китае агенты финансового мониторинга обязаны направлять информацию о платежах юридическими лицами на сумму свыше 1 млн юаней и операциях с наличными денежными средствами более чем на 200 тыс. юаней[2].
В ряде стран несообщение о подозрительных операциях и сделках влечет наложение уголовной ответственности как на юридические лица, так и на их руководителей и непосредственных исполнителей, что можно рассматривать в качестве эффективной меры по совершенствованию национальных систем финансового мониторинга.
Наряду с актами национального законодательства составной частью большинства стран выступают международные правовые акты и общепризнанные принципы международного права, имеющие преимущественную силу по отношению к национальным правовым актам.
В рамках международной нормотворческой деятельности отметим наличие большого массива рекомендаций различных международных организаций в сфере противодействия отмыванию преступных доходов и финансированию терроризма. Составной частью правовой базы в сфере финансового мониторинга большинства стран выступают международные стандарты в сфере противодействия отмыванию доходов и финансирования терроризма, разработанные ФАТФ, Вольфсбергской группой и Базельским комитетом по банковскому надзору.
При этом их имплементация осуществляется в двух основных направлениях: либо путем издания отдельного нормативного акта, признающего соответствующие международные стандарты, их положения обязательными для исполнения ("формальный подход"), или путем разработки национального законодательства на основе требований международных стандартов ("неформальный подход").
Особенностью правового массива в сфере финансового мониторинга выступает наличие значительного количества нормативных актов, принимаемых органами власти, уполномоченными в сфере противодействия отмыванию доходов и финансирования терроризма. В Российской Федерации такими уполномоченными органами и организациями стали:
– Правительство РФ (постановление Правительства РФ от 05.12.2005 № 715 "О квалификационных требованиях к специальным должностным лицам, ответственным за соблюдение правил внутреннего контроля и программ его осуществления, а также требованиях к подготовке и обучению кадров, идентификации клиентов, выгодоприобретателей в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма");
– Минфин России (приказ Минфина России от 21.06.2005 № 77н "Об утверждении Положения о согласовании правил внутреннего контроля организаций, осуществляющих скупку, куплю-продажу драгоценных металлов, драгоценных камней, ювелирных изделий из них и лома таких изделий");
– Росфинмониторинг (приказ Росфинмониторинга от 26.10.2005 № 149 "Об утверждении Положения о форме письменных запросов и перечне должностных лиц, имеющих право направлять запросы в кредитные организации");
– Банк России (Положение об идентификации кредитными организациями клиентов и выгодоприобретателей в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма от 19.08.2004 № 262-П) и др.
В зарубежных странах подобные функции также возлагаются на подразделения финансовой разведки, надзорные органы в сфере противодействия отмыванию доходов и финансированию терроризма, в том числе центральные кредитные учреждения.
В рамках подзаконного нормотворчества уполномоченными органами и организациями детализируются вопросы относительно разработки внутренних документов по противодействию отмыванию доходов и финансированию терроризма, правового статуса специальных должностных лиц, квалификационных требований к ним, реализации основных мер по противодействию отмыванию доходов и финансированию терроризма в рамках финансового мониторинга.
Вторым элементом национальной системы финансового мониторинга является уполномоченный государственный орган или учреждение, ответственное за создание и функционирование системы финансового мониторинга, – подразделения финансовой разведки. В существующих системах функционируют два основных типа подразделений финансовой разведки – административного и правоохранительного типа, в зависимости от того, к числу каких органов (государственного финансового контроля или правоохранительным) относятся подразделения финансовой разведки. Например, в ряде стран подразделения финансовой разведки административного типа образованы при центральных кредитных учреждениях: в Армении – Центр финансового мониторинга Центрального банка Армении, Италии – структурное подразделение Банка Италии (Ufficio Italian dei Cambi), в Китае – Китайский центр по мониторингу и исследованию противодействия отмыванию денег при Народном банке Китая[3].
В настоящее время доминирующим в мире являются подразделения финансовой разведки административно-финансового типа, что в полной мере соответствует основной задаче подразделений финансовой разведки – созданию информационного буфера между финансовыми институтами и правоохранительными органами, осуществляющими расследование преступлений.
Неотъемлемой частью деятельностью подразделений финансовой разведки и связующим звеном с первым элементом национальной системы финансового мониторинга выступает надзор за деятельностью агентов финансового мониторинга, осуществляющих меры по противодействию отмыванию преступных доходов и финансированию терроризма. Такой надзор обеспечивает эффективное функционирование всей национальной системы финансового мониторинга и предполагает построение одной из трех моделей надзорной деятельности: 1) модель специализированного надзора (подразделения финансовой разведки Австралии, Канады); 2) модель смешанного надзора (подразделения финансовой разведки и надзорные органы России, Беларуси) и 3) модель пруденциального надзора (надзорные органы без участия подразделений финансовой разведки (Великобритания)).
Третьим элементом любой национальной системы финансового мониторинга выступают совокупность субъектов финансового мониторинга и перечень мер, осуществляемых ими в целях противодействия легализации преступных доходов и финансированию терроризма. Перечень наименований и организационных форм уполномоченных организаций разнообразен и широк, что связано с особенностями финансовой системы государства. Вместе с тем отметим, что в большинстве стран (например, в США, Великобритании, России, Германии, Японии) к агентам финансового мониторинга относят организации как финансового, так и нефинансового сектора.
Несмотря на все разнообразие правовых методов и способов осуществления финансового мониторинга, выделим такие основные меры, как идентификация клиентов и их выгодоприобрателей, мониторинг операций и сделок, а также направление информации о подозрительных трансакциях в подразделения финансовой разведки государства.
В рамках идентификации клиентов и их выгодоприобретателей в национальных системах финансового мониторинга следует выделить два основных подхода к идентификации клиентов и их выгодоприобретателей.
Первый подход предполагает идентификацию физических и юридических лиц при совершении операции с определенным имуществом (наличные денежные средства, дорожные чеки, ценные бумаги на предъявителя) или на определенную денежную сумму. Например, в Европейском союзе идентификация клиента требуется в случае, если сумма сделки превышает 15 тыс. евро.
Второй способ идентификации закрепляет процедуру идентификации всех клиентов и контрагентов, которые находятся на обслуживании в финансовой организации, независимо от вида и суммы операции. Как показывает практика, первый подход свойствен для экономически развитых стран, а второй – для развивающихся.
В отношении конечных выгодоприобретателей (бенефициарные владельцы) можно выделить три подхода. Первый подход предполагает обязанность юридического лица предоставлять информацию обо всех конечных выгодоприобретателях, второй – указывать информацию о мажоритарных выгодоприобретателях, например владеющих более чем 10% долей участия (акции) юридического лица, и, наконец, третий подход не устанавливает никаких требований по раскрытию информации о конечных выгодоприобретателях (Россия). В настоящее время наиболее перспективен первый подход, который не только облегчает контроль за проводимыми трансакциями, но и повышает прозрачность всей национальной экономики.
В отношении мониторинга операций и сделок следует выделить три основных подхода. Первый подход предполагает сообщение в подразделения финансовой разведки обо всех сделках и операциях, сумма которых превышает нормативно установленную величину. В США финансовые институты обязаны направлять информацию об операциях с наличными денежными средствами, превышающими 10 тыс. долл. США, для денежных инструментов (чеки, банковские чеки, векселя и т.д.) – 3 тыс. долл. США[4]. В Аргентине финансовые институты обязаны сообщать о банковских счетах, если на них в течение месяца поступило более 50 тыс. песо или в течение года – 200 тыс. песо. В Мексике осуществляется контроль денежных переводов на сумму свыше 20 тыс. долл. Второй подход предполагает наличие системы мониторинга операций, при которой субъекты финансового мониторинга сообщают только об операциях, которые вызывают подозрение в возможной вовлеченности в отмывание преступных доходов или финансирование терроризма. Подобный подход характерен для Швейцарии.
И, наконец, третий подход предполагает запрет на осуществление крупных сделок с наличными без участия финансового посредника, что характерно для Италии[5]. Отметим наличие четвертого подхода, реализуемого, как правило, без участия финансовых институтов. Его ОГЛАВЛЕНИЕм является сообщение о перевозке наличной валюты и обращающихся инструментах на предъявителя через границу. Так, в Чехии таможенные органы обязаны уведомлять подразделения финансовой разведки о перевозке действующих банкнот, монет, чеков и дорожных чеков на сумму, превышающую 350 тыс. чешских крон[6]. В России наличные денежные средства в размере от 3 тыс. долл. США подлежат декларированию, а суммы от 10 тыс. долл. США – трансграничной перевозке при предъявлении подтверждающих документов. Вместе с тем нормативная обязанность сообщать о трансграничных перевозках в подразделения финансовой разведки для ФТС России не установлена.
В информационной плоскости следует выделять двухстадийную и трехстадийную модели информационного обмена. Первая модель характерна для национальных систем, в которых создано подразделение финансовой разведки правоохранительного типа, что предполагает информационный обмен между клиентом и финансовым институтом, а также между финансовым институтом и подразделение финансовой разведки правоохранительного типа (Австрия, Дания, Германия). В свою очередь, в трехстадийной модели в качестве третьей стадии возникает информационный обмен между подразделениями финансовой разведки и правоохранительными органами (Россия, Беларусь, Грузия, Украина). Трехстадийная модель, как и административно-финансовый тип подразделений финансовой разведки, является превалирующими в мировой практике.
Четвертым элементом национальной системы финансового мониторинга является международное информационное взаимодействие в рамках национальных систем финансового мониторинга. Данный элемент является не только неотъемлемой частью национальной системы финансового мониторинга, но и связующим звеном национальных систем финансового мониторинга, составляющих международную систему противодействия легализации доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма. Его отсутствие влечет изолированность национальной системы финансового мониторинга и, как следствие, невозможность эффективно противостоять международной финансовой преступности.
Информационное взаимодействие между национальными системами находит свое выражение в двух основных аспектах: в государственном и частном информационных обменах. Государственный информационный обмен представлен на уровне государственных органов, прежде всего подразделений финансовых разведок и надзорных органов, путем двустороннего или многостороннего обмена информацией в рамках существующих международных соглашений и договоров, работы комитетов и комиссий международных организаций.
В свою очередь, частный обмен информацией предусматривает обмен информацией между частными финансовыми институтами разных стран. В рамках взаимодействия зарубежных и национальных финансовых институтов особо остро данный вопрос стоит при проведении международных расчетов. Принимая во внимание, что большинство международных расчетов осуществляется в долларах США или евро, финансовые институты зачастую сталкиваются с запросами от иностранных банков-корреспондентов с просьбой предоставить дополнительную информацию о характере и участниках операций, проводимых по счетам российских кредитных организаций, открытым в соответствующих иностранных банках.
В рамках осуществления финансового мониторинга зарубежными финансовыми институтами последние зачастую просят банк-корреспондент предоставить дополнительную информацию относительно деталей платежной операции в тех случаях, когда платежные инструкции содержат недостаточно информации для понимания характера операции, или в случаях, когда операции носят необычный характер. Подобного рода запросы осуществляются в строгом соответствии с национальным законодательством данного государства (как США, так и европейских стран), требующим иметь полную информацию о проводимых платежах по открытым счетам. Правовым препятствием для российских финансовых институтов выступают положения федерального законодательства, установленные, в частности, ст. 857 ГК и ст. 26 Закона о банковской деятельности и ограничивающие возможность предоставления информации третьим лицам без согласия клиентов данных организаций.