Система соглашений ВТО
Пакет договоренностей Уругвайского раунда многосторонних торговых переговоров состоит из Соглашения об учреждении ВТО (неотъемлемая часть Заключительного акта) и приложений к этому документу. Приложения содержат правовые соглашения, договоренности и другие документы, охватывающие сферы торговли товарами, услугами и вопросы охраны торговых аспектов прав интеллектуальной собственности. Весь этот пакет договоренностей рассматривается как единое целое. Это означает, что страна, вступающая в ВТО, должна принять все договоренности без каких-либо исключений. Единственная льгота, предусмотренная в этом плане, – это различные сроки реализации договоренностей: более длительные для развивающихся стран и в отдельных случаях –для государств с переходной экономикой.
Соглашение об учреждении ВТО охватывает только организационно-процедурные вопросы. ВТО не имеет устава, содержащего правовые нормы и положения[1]. Правовой основой ВТО являются ГАТТ в редакции 1994 г. (далее – ГАТТ 1994), включающее целый ряд новых соглашений, договоренностей и решений, а также Генеральное соглашение по торговле услугами (ГАТС); Соглашение по торговым аспектам прав интеллектуальной собственности (ТРИПС)[2] и целый ряд договоренностей и других правовых документов.
Все правовые документы, появившиеся в итоге Уругвайского раунда, составляют один интегрированный пакет соглашений и договоренностей. Этот пакет содержит правовые нормы, положения и решения, содействовать выполнению которых и призвана ВТО. В этом плане аббревиатура "ВТО" имеет двойной смысл: она обозначает организацию и одновременно комплекс правовых документов, определяющий права и обязанности правительств в сфере международной торговли товарами и услугами. В российской и зарубежной правовой и экономической литературе все чаще употребляется термин "право ВТО" (the Law of WTO). И это не случайно.
Положения соглашений, образующих правовую базу ВТО, кодифицируют в систематизированном виде то, что обычно называют общепринятой мировой практикой. Термин "общепринятая мировая практика" – это своеобразный синтез национальных правовых систем в сфере регулирования международных торговых отношений. Общепринятая мировая практика опирается на сложную систему многосторонних соглашений, конвенций и решений, уходящих своими корнями в глубь национальных законодательств крупнейших стран мира, и создает во многом общее международное правовое пространство – основу, обеспечившую рост мировой торговли.
Структура и состав
Структура ВТО с точки зрения ее правовой организации очень сложна. Заключительный пакет договоренностей содержит документы, различные по своей правовой и экономической значимости: от договоренностей, имеющих скорее технический характер, регулирующих частные вопросы, до самых сложных многоплановых документов, которые могут стать правовой основой мировой торговли товарами и услугами ближайших десятилетий[3].
Соглашение об учреждении ВТО имеет четыре приложения.
Приложение 1 включает приложения ΙΑ, 1В и 1C.
Приложение 1А содержит многосторонние договоры по торговле товарами: Генеральное соглашение по тарифам и торговле 1994 года (ГАТТ 1994) и 12 смежных с ним многосторонних договоров:
1) Соглашение по сельскому хозяйству;
2) Соглашение по текстилю и одежде;
3) Соглашение по применению санитарных и фитосанитарных мер;
4) Соглашение по техническим барьерам в торговле;
5) Соглашение по связанным с торговлей инвестиционным мерам;
6) Соглашение по применению статьи VII Генерального соглашения по тарифам и торговле 1994 года (таможенная оценка товаров) (далее – Соглашение по применению ст. VII ГАТТ 1994);
7) Соглашение по предотгрузочной инспекции;
8) Соглашение по правилам происхождения;
9) Соглашение по процедурам импортного лицензирования;
10) Соглашение по субсидиям и компенсационным мерам;
11) Соглашение по применению статьи VI Генерального соглашения по тарифам и торговле 1994 года (антидемпинг) (далее – Соглашение по применению ст. VI ГАТТ 1994);
12) Соглашение по специальным защитным мерам.
Приложение 1В включает в себя Генеральное соглашение по торговле услугами (ГАТС).
Приложение 1С содержит Соглашение по торговым аспектам прав интеллектуальной собственности (ТРИПС).
Приложение 2 включает Договоренность о правилах и процедурах, регулирующих разрешение споров.
Приложение 3 определяет механизм обзоров торговой политики членов ВТО.
Приложение 4 содержит соглашения с ограниченным числом участников. Это необязательные (факультативные) для членов ВТО международные соглашения, которые иногда называют секторальными инициативами. Они создают обязательства только для их участников, существуют автономно и остаются за пределами системы соглашений пакета ВТО.
Первоначально их было четыре:
1) Соглашение по торговле гражданскими воздушными судами (22 участника);
2) Соглашение по государственным закупкам (23 участника);
3) Соглашение по торговле говядиной (16 участников);
4) Соглашение по торговле молочными продуктами (9 участников).
Договаривающиеся государства прекратили действие двух последних Соглашений 31 декабря 1997 г.
В процессе деятельности ВТО появились новые соглашения с ограниченным числом участников. Среди них: Соглашение по информационным технологиям, известное также как Декларация о торговле изделиями информационных технологий (1996) и Соглашение по основным телекоммуникационным услугам (1998).
Как уже говорилось, в ВТО действует принцип "единого пакета": страна, вступающая в ВТО, должна принять обязательства по всему пакету обязательных соглашений. Что касается факультативных соглашений (входящих в Приложение 4 либо принятых в процессе функционирования ВТО), то с ними дело обстоит иначе.
С одной стороны, они не входят в "пакет", поэтому присоединение к ним нельзя рассматривать в качестве обязательного условия вступления в ВТО. Однако, с другой стороны, государство может вступить в ВТО лишь на условиях, согласованных между ним и ВТО (п. 1 ст. XII Соглашения об учреждении ВТО). И никто не мешает ВТО потребовать от государства присоединения к тому или иному факультативному соглашению (секторальной инициативе) в качестве условия вступления в эту организацию.
В силу п. 3 ст. XIV в случае коллизии между Соглашением об учреждении ВТО и любым другим договором системы ВТО применяется Соглашение об учреждении ВТО.
Исходя из соответствующих положений договоров, смежных с ГАТТ, нормы ГАТТ 1994 г. рассматриваются как общие нормы, а нормы любого договора, смежного с ГАТТ, – как специальные нормы. При этом необходимо помнить, что по сложившимся в международном праве принципам специальная норма отменяет общую (lex specialis derrogat generali).
Правовой механизм ВТО можно разделить на несколько основных групп.
1. Соглашения генерального типа, своего рода рамочные соглашения. Таких соглашений три: Генеральное соглашение по тарифам и торговле (ГАТТ), Генеральное соглашение по торговле услугами (ГАТС) и Соглашение по торговым аспектам прав интеллектуальной собственности (ТРИПС). Есть еще одно соглашение, которое сейчас не очень заметно, но в будущем может стать четвертым основополагающим соглашением ВТО. Это Соглашение по торговым аспектам инвестиционных мер (ТРИМС), которое в ближайшие годы может вырасти в Многостороннее соглашение по торговым аспектам инвестиционных мер.
2. Многосторонние соглашения, подробно регулирующие отдельные, более частные вопросы, входящие в ГАТТ или в ГАТС. Например, Соглашение о применении статьи VII ГАТТ 1994 г. (Соглашение о таможенной оценке товаров), Соглашение об импортном лицензировании, Соглашение о применении статьи VI ГАТТ (Антидемпинговый кодекс), Соглашение о субсидиях и компенсационных мерах, Соглашение по защитным мерам (ст. XIX ГАТТ) и др.
3. Соглашения, которые вводят в сферу действия ВТО новые области, которые первоначально не входили ни в ГАТТ, ни в ГАТС или входили в виде отдельных вопросов. Некоторые из них появились давно, еще в 70-е гг. XX в., но прошли известный путь в ВТО в сторону своего развития и совершенствования.
Это два соглашения, регулирующие сложные вопросы технических барьеров в торговле, санитарные нормы, это соглашение по сельскому хозяйству, соглашение по текстилю и одежде. И соглашения, которые конкретизируют ряд положений ГАТС: соглашения по телекоммуникациям, по финансовым услугам и ряд других.
4. Решения самих органов ВТО или решения, родившиеся на основе разборов спорных и конфликтных ситуаций, которые интерпретируют те или иные положения документов ВТО. Их очень много[4]. Любопытно, что сами работники Секретариата ВТО любят говорить, что система ВТО – это система прецедентного права. И это последнее положение имеет огромное значение для того, чтобы правильно понимать те основные положения, которые в общей форме зафиксированы на верхнем ряду соглашений. Без этого нельзя их правильно оценить, понять и применить.
Отмеченные выше детали правового механизма ВТО не исчерпывают всей сложности правового устройства ВТО. Выше уже говорилось о том, что правовой механизм ВТО носит пакетный характер. Это означает, что все его правовые положения взаимосвязаны и взаимно дополняют друг друга. Развитие или толкование любого из действующих правовых положений ВТО не только меняет это конкретное положение, но может изменить и правовое звучание других норм ВТО.
Поэтому одна из важных задач заключается в том, чтобы следить за тем, как в ходе многочисленных разбирательств конфликтных ситуаций интерпретируются отдельные положения ВТО.
Большие сложности в трактовке положений ВТО обусловлены тем, что правовая система ВТО – это развивающийся механизм. Его развитие происходит, прежде всего, путем уточнения смысла правовых норм и создания прецедентов, происходящих при выяснении спорных вопросов и разрешении конфликтных ситуаций в рамках Органа по разрешению споров ВТО. В ходе его заседаний были прояснены положения соглашений и договоренностей ВТО, многие правовые нормы и термины получили более четкое правовое наполнение, родились прецеденты, заложившие новые направления правовой деятельности ВТО.
Решения, достигнутые в ходе разрешения споров, привели к появлению более точных формулировок во многих соглашениях
ВТО. Однако это было только частью развития правовой системы ВТО. Дело в том, что многие соглашения ВТО остались незавершенными в ходе Уругвайского раунда, и часть нерешенных вопросов была перенесена на последующий период. Поэтому ряд соглашений ВТО получил так называемую встроенную повестку дня переговоров по незавершенным вопросам или предложения возобновить переговоры в более поздний период.
Наконец, развитие правовых норм ВТО связано с переговорами по новым вопросам или направлениям деятельности ВТО, которые включаются в повестку дня переговоров конференциями министров стран – членов ВТО. В частности, четвертая Конференция министров (ноябрь 2001 г.) приняла развернутую повестку дня переговоров, рассчитанную на несколько лет. Россия получит возможность полноправного участия в этих переговорах, только став членом ВТО.
Еще одна особенность правовой системы ВТО связана с тем, что правовые нормы ВТО имеют жесткую связку с правовыми условиями национальных систем, регулирующих внешнюю торговлю. ВТО очень четко выдвинула такой принцип: международное право является источником национального права, регулирующего внешнюю торговлю. То, что закреплено в правовых соглашениях ВТО, обязательно должно стать нормами национального права без каких-либо изъятий, исключений, модификаций. Это заранее выведено за пределы переговоров по присоединению к ВТО.
В мировой практике определились три пути сближения национального законодательства с правовыми нормами ВТО.
Один путь условно называют бразильским. В Бразилии основные документы ВТО были переведены на португальский язык и с небольшой преамбулой опубликованы как национальные законы. Став национальными бразильскими законами, они сразу взяли на себя основную тяжесть во всех конфликтных ситуациях.
Второй путь условно называют японским. Япония заявила о том, что она признает соглашения ВТО и в тех случаях, когда возникают какие-либо разночтения или сложные ситуации, обращаться нужно не к японскому законодательству, а к соответствующему соглашению, правовой норме, действующей в рамках ВТО. И никаких коренных изменений в свои национальные законы пока не вносила[5].
Россия выбрала свой путь и стала создавать национальные законы, включая в них иногда дословно правовые нормы ВТО. Этот путь оказался очень сложным, поскольку многие положения ВТО, просто переведенные на русский язык, часто теряют правовой смысл. Дело в том, что правовые нормы ВТО сложились исторически, и то, каким образом они появились, развивались, росли и во что превратились, определяет их суть. Поэтому ОГЛАВЛЕНИЕ многих норм ВТО, когда они включаются в национальное законодательство, могут быть правильно поняты и точно перенесены только в том случае, если законодатели знают, как эти нормы возникли и развивались и какое окончательное ОГЛАВЛЕНИЕ они получили в результате толкования того или иного термина в ходе работы многочисленных органов ВТО.
Создателям нового российского внешнеторгового законодательства, совместимого с правилами ВТО, придется считаться и еще с одной важной особенностью законодательной практики России. В ст. 15 Конституции РФ говорится о том, что положения международного договора имеют преимущество над положениями национального законодательства. Поэтому после присоединения России к ВТО правовые нормы ВТО войдут напрямую в правовую систему России. А это, в свою очередь, в случае расхождения национальной правовой нормы и нормы ВТО вызовет появление своеобразной двухуровневой правовой системы в сфере внешней торговли.