Сближение международных и национальных экологических норм
Воздействие различных по своей юридической силе и правовой форме конвенций, деклараций модельных и типовых законов, резолюций, иных правовых актов, принимаемых международными организациями и межгосударственными объединениями, на развитие национального законодательства оказывается разнообразным и имеет различные по своей правовой силе последствия. Одни воспринимаются как пожелания и рекомендации мирового сообщества и межрегиональных объединений, в которых состоит Россия (обязательность экологической оценки любых проектов; Энергетическая хартия). Другие становятся ориентиром для последующей модернизации национального законодательства (Орхусская конвенция о доступе к экологической информации и к правосудию по экологическим делам). Третьи включаются непосредственно в федеральные законы (принципы международного экологического сотрудничества).
Трудно переоценить влияние международно-правовых принципов и норм, принятых в ООН, ЮНЕСКО, ВОЗ, ВТО, на состояние глобального и национального экологического правопорядка – на Земле, на континентах, их влияние на правовые семьи и правовые системы отдельных государств. В развитии экологического законодательства РФ наряду с указанными выше принципами и нормами участвуют нормы и принципы двусторонних и многосторонних соглашений участников СНГ, Договоров о создании Союзного государства между Российской Федерацией и Республикой Беларусь, Шанхайской организации сотрудничества, Ассоциаций балтийских, причерноморских, тихоокеанских государств, иных субъектов международных соглашений.
Имплементация международно-правовых природоохранных требований осуществляется прежде всего в Конституцию, федеральное экологическое законодательство, иные нормативные правовые акты, действующие на территории Российской Федерации. Одновременно творчески используется и перерабатывается опыт законодательного регулирования экологических отношений в других странах. Вместе с тем на формирование норм и принципов международного права в экологической сфере влияют соответствующие национальные нормы и принципы, которые, будучи заложенными в национальное законодательство и апробированными на практике, поставляют международному сообществу свои идеи, свой как положительный, так и отрицательный опыт.
Первая международная конференция ООН по охране окружающей среды, состоявшаяся в Стокгольме в 1972 г., подвела некоторые итоги принятия и действия национальных природоохранных законов ряда стран, сформулировала основные подходы к организации и принципы всемирной охраны природы, международного сотрудничества в области экологии. На этой конференции во всей полноте проявилось значение "мягкого права", когда были сформулированы Декларация принципов и План действий, где провозглашалось, что забота о человеке является центральным звеном любой деятельности; люди имеют право жить в добром здравии и плодотворно трудиться в гармонии с природой; мир, развитие и охрана окружающей среды взаимосвязаны и неразделимы. Философский и мировоззренческий характер этих пожеланий не помешал их частичному претворению в российское законодательство как до, так и после 1972 г.
Конференция по вопросам охраны окружающей среды и принятые на ней рекомендации не могли не учитывать законодательные новеллы государств, в том числе нашей страны, заложенные в Законе об охране природы 1960 г. и в других законодательных актах, а именно: перечень объектов правовой охраны, соединение усилий общественности и государства, необходимость природоохранного воспитания и образования на всех этапах развития личности, ответственность государственных органов за природное состояние своих территорий, воздействие планирования и управления экономикой на природоохранную деятельность, сосредоточение внимания на местах поселения людей.
Международная конференция 1992 г. в Рио-де-Жанейро стала местом координации природоохранных планов и учета опыта проведения природоохранных мероприятий различных государств, выявления противоречий между странами с разными уровнями экономического и правового развития, выдвинула тезис о необходимости обеспечения устойчивого развития (восстанавливаемого ресурсопользования) – нового термина, приобретающего модное звучание, но воспринимаемого по-разному в различных государствах и приобретающего разные смысловые оттенки при переводе на различные языки. На конференции Россия подписала Конвенцию о биологическом разнообразии и рамочную конвенцию по изменению климата, поддержала повестку дня на XXI в. и Заявление по лесам. В них отмечались необходимость усиления природоохранной деятельности женщин, молодежи, малочисленных народов, учета культуры и самобытности проживающих в лесных районах населения. Мягкость формулирования этих намерений не помешала России воплотить большинство их в ФЗ о животном мире, об охране атмосферного воздуха, об охране окружающей среды, в ЛК и ВК.
Бурное правотворчество России в экологической сфере в 1990-е гг. учитывало рекомендации природоохранных конференций 1972 и 1992 гг. и продолжало вносить свой вклад в формирование мирового экологического правопорядка, предлагая и по-своему развивая национальные правовые институты в виде экологической экспертизы и ОВОС. Итоги осуществления решений, принятых в Рио-де-Жанейро, и прошедшего десятилетия были подведены в 2002 г. в Иоганнесбурге, куда был представлен развернутый доклад Российской Федерации о ходе выполнения в нашей стране взятых на себя международных договорно-правовых обязательств в области экологии. Накануне – в январе 2002 г. – был принят ФЗ об охране окружающей среды, а в августе 2002 г. Правительством РФ была одобрена Экологическая доктрина РФ. Оба документа вобрали в себя принципы международно-правовой охраны окружающей среды и основные требования национального законодательства.
Таким образом, взаимодействие и взаимопроникновение международных рекомендаций и национальных законодательств в экологической сфере представляет собой дорогу с двусторонним движением, где Россия, в определенной мере, может гордиться некоторыми своими предложениями, выраженными в собственном реализованном законодательстве. Однако следующей теоретической и практической проблемой становится внедрение и исполнение международных требований на территории страны. Воздействие международных и национальных экологических правил на предупреждение и преодоление экологического кризиса и экологических бедствий оказывается различным. Буквальное толкование ч. 4 ст. 15 Конституции предполагает определенное верховенство международно-правовых требований, признанных Россией и содержащихся в международных договорах РФ. В то же время общепризнанные принципы и нормы международного права являются составной частью российской правовой системы.
Сравнительный анализ эффективности международных и национальных природоохранных и природоресурсных норм свидетельствует о лучшем знании гражданами и более добросовестном применении национальных требований на территории России, что может быть объяснено традициями, уровнем эколого-правовой культуры, инертностью участников правоотношений. Дают себя знать многовековые привычки относительной замкнутости правовой системы, непоследовательность в выполнении требований законодательства, недостаточная осведомленность о международных экологических "мягких" пожеланиях международного права, приобретающих характер требований.
Применение общепризнанных принципов и способов обеспечения рационального использования и охраны земель, недр, вод, растительного и животного мира наталкивается на размытость, неопределенность этих принципов, отсутствие их в систематизированном виде, во всяком случае в области экологии, неготовность большинства граждан опираться в повседневной жизни и при обращении в суд даже на предусмотренные в законе принципы. Весьма редки мотивирования и обоснования исковых заявлений, а также решений и приговоров судов общей юрисдикции и арбитражных судов принципами, предусмотренными в ЗК, ВК и ЛК, иных природоресурсных, а также природоохранных федеральных законах. Недостаточно имеется теоретических работ о значении и проецировании принципов, заложенных в экологическое законодательство, на решение проблем реализации законодательных требований, об их практической востребованности правоохранительными и природоохранными органами.
Многие правоприменители видят в этих принципах лишь общие направления природоохранного законодательства и примерные, нечеткие ориентиры своей природоресурсной деятельности, не перекладывая их на язык конкретных требований. Это объясняется разными традициями европейского, североамериканского, обусловленного по большей частью ими международного и российского права.
Значительную часть признанных международным сообществом экологических принципов содержат международные конвенции по морскому праву, о биологическом разнообразии, о доступе к правосудию по экологическим делам и к экологической информации, о сохранении озонового слоя атмосферы Земли, о предупреждении трансграничных загрязнений, об охране водно-болотных угодий, об охране белых медведей, об охране уссурийского тигра, иных редких или находящихся под угрозой исчезновения организмов, мест их обитания, других природных ресурсов и объектов[1].
Приходится констатировать, что отсутствие их четкой кодификации и в большинстве случаев определенности, категоричности влияет на степень их выполнения в государствах Восточной Европы, Южной Америки, Азии. Вместе с тем "мягкость" международных принципов в экологической сфере может быть переложена в конкретность требований национального права, что зависит от воли законодателя и готовности государств следовать международным рекомендациям и учитывать зарубежный опыт. Одной из основных проблем и противоречий взаимодействия международного и национального природоохранного права является сочетание принципов глобальной охраны окружающей среды, рационального использования природных ресурсов и обеспечения суверенитета, целостности и устойчивого развития отдельных государств.
Российское законодательство включило в свою ткань принципы международного экологического сотрудничества, к которым относятся:
– каждое государство имеет право на использование окружающей среды и природных ресурсов, находящихся на его территории, для целей развития и обеспечения нужд своих граждан. В условиях освоения богатого углеводородами континентального шельфа Арктики, других участков континентального шельфа, грозящего передела территорий и ресурсов Мирового океана, истощения разведанных и добываемых минеральных запасов этот принцип приобретает весьма актуальное значение;
– экологическое благополучие одного государства не может обеспечиваться за счет других государств или без учета их интересов. Разница в экономическом и экологическом развитии стран Севера и Юга, намечающаяся гегемония "золотого миллиарда" в определении, например, энергетической стратегии обусловливают необходимость защиты природных ресурсов стран от посягательств на них других стран с тем, чтобы одни страны не превращались в сырьевые придатки других стран-потребителей. В этих обстоятельствах призывы установления и осуществления из эгоистических соображений надгосударственного, международного контроля над рациональным использованием природных ресурсов государств без их согласия выглядят не корректными и противоречащими этому и другим "прилегающим" принципам международного экологического сотрудничества;
– хозяйственная деятельность на территории государства не должна наносить ущерб окружающей среде, как в пределах, так и за пределами его юрисдикции. В условиях глобализации взаимосвязанность и трансграничность водных и иных природных ресурсов, миграция объектов животного мира, подвижность атмосферного воздуха и выбросов в него диктуют необходимость взвешенности экологической политики каждого государства и групп государств. Экономическая взаимозависимость стран и международная торговля предполагают использование новейших технологий и экологически чистых производств, эффективных способов национального и международного экологического контроля, извещение сопредельных и иных государств о чрезвычайных вредных выбросах в окружающую среду, возмещение другим странам и юридическим лицам причиненного экологического ущерба;
– недопустимы любые виды хозяйственной и иной деятельности, экологические последствия которой непредсказуемы для окружающей среды. Этот принцип тесно связан с предыдущими принципами и предполагает осторожность, взвешенность при осуществлении генно-инженерной деятельности, клонирования объектов животного мира, переброски и запруживании рек, необходимость усиления ОВОС и государственной экологической экспертизы, нацеленных на предотвращение, предупреждение негативных экологических решений;
– государства должны оказывать друг другу помощь в чрезвычайных экологических ситуациях. Договоры об оказании такой помощи подписаны Россией с государствами – членами СНГ и некоторыми другими сопредельными, иными странами. Принятые Россией обязательства реализуются при наводнениях, землетрясениях, эпизоотиях и эпидемиях, массовых распространениях и нападениях саранчи на посевы. Известны принятые Россией меры по оказанию помощи странам, пострадавшим от цунами, от пожаров, от засухи. России, в свою очередь, оказывается помощь в обмене научно-технической информацией по проблемам окружающей среды и передовых природосберегающих технологий, организации и ведении современного заповедного дела, утилизации отработавших источников радиационного загрязнения, уничтожении химического оружия;
– все споры, связанные с проблемами окружающей среды, должны разрешаться мирными средствами. Человечество сформулировало немало призывов подобного рода и принимает нередко согласованные меры для их претворения в жизнь в условиях уважения, соблюдения международного права и признания, учета взаимных интересов и национального законодательства участников международных отношений, складывающихся в экологической сфере.