Роль механизмов принуждения к соблюдению правил
Отсутствие работоспособных механизмов принуждения является причиной того, что многие формальные правила, установленные при проведении реформ в России, не работают. В качестве примера можно привести российскую систему корпоративного управления. По уровню корпоративного права Россия относится к числу стран, где акционеры де-юре защищены от злоупотреблений управляющих, возможно, даже надежнее, чем акционеры во Франции и в Германии. Но реально, де-факто акционеры защищены очень слабо, и при разрешении корпоративных конфликтов в России открыто применялось насилие. Разработчики российского Федерального закона от 26 декабря 1995 г. № 208-ФЗ "Об акционерных обществах" (активное участие в его разработке принимали американские специалисты в области корпоративного права Б. Блэк и Р. Кракман), создавая модель корпоративного законодательства для России, в недостаточной степени учли слабость механизмов принуждения к исполнению закона.
Механизмы принуждения, в отличие от самих формальных правил, нс поддаются заимствованию. Очень редко их удается заимствовать в готовом виде, в основном приходится создавать заново. Если следовать аналогии со спортивными играми, которой пользуется Д. Порт, то проблема заключается не в изменении устаревших правил, а в том, чтобы найти судей, которые судили бы честно, не шли на сговор с командами и вообще приходили бы судить[1]. Когда у новых формальных институтов нет надежных механизмов защиты и контроля, они неизбежно модифицируются неписаными правилами и используются в качестве инструментов для проведения неформальных сделок.
Роль механизмов принуждения хорошо иллюстрируется историческим примером попытки трансплантировать кредитные кооперативы Райффайзен в Ирландии[2]. В 1894 г. там были созданы сельскохозяйственные кредитные кооперативы, смоделированные по образцу весьма успешно работавших сельскохозяйственных кооперативов Райффайзен в Германии. Но в Ирландии они потерпели крах, несмотря на то, что ирландский вариант кредитного кооператива по форме был почти точной копией германского оригинала. Германские кооперативы привлекали людей, которые искали возможности вложения свободных средств, и эти люди были заинтересованы в контроле над процессом выдачи кредитов. В ирландских кооперативах практически не было депозитов, сельское население не нуждалось в них для сбережения средств, в кооперативах были заинтересованы только те индивиды, которые хотели получить кредит. Ирландские кооперативы в основном перераспределяли кредиты, которые получали от государства. Механизмы принуждения к выполнению обязательств в них работали очень слабо. Ключевое значение для работы подобных организаций имеет неявная угроза наказания со стороны соседей, которым может подвергнуться любой член кредитного кооператива, который своевременно не возвращает заем или каким-либо другим образом нарушает свои обязательства. В Ирландии сосед заемщика не был склонен заставлять должника возвращать заем, и это лишало кооператив потенциальных преимуществ перед банками в контроле и защите контрактов. Кроме того, структура капитала кооперативов была такова, что заемщик, не возвращающий кредит, не подвергал опасности сбережения соседа, он просто уменьшал способность кооператива вернуть заем государству.
Описанные трудности трансплантации кредитных кооперативов в Ирландии позволяют выделить два важнейших момента в отношении возникновения и развития институтов. Первый заключается в том, что институты – это нечто большее, чем формальный набор правил. И члены кооперативов, и те, кто в них не состоял, но пользовался их услугами, зависели от местной среды. Преимущества кооперативов перед банками заключаются в возможности получать информацию о заемщике и применять к ним санкции, которые недоступны крупным кредитным учреждениям. Ирландская среда препятствовала контролю и не поддерживала механизм принуждения, поэтому информационные преимущества кооперативов не смогли проявиться. Второй момент заключается в том, что важную роль играет правильный выбор момента для развития институтов. Германские кооперативы сформировались в то время, когда сельскохозяйственные сберегательные институты были развиты слабо, и в них нуждались как заемщики, так и те, кто хотел сохранить сбережения. В начале 90-х гг. XX в., когда начали создаваться сельскохозяйственные кредитные кооперативы в Ирландии, система привлечения сбережений из сельского хозяйства уже сложилась, поэтому у ирландских кооперативов не было времени, чтобы сформировать местные навыки управления, контроля и твердого подхода, которые необходимы для выживания института подобного рода.
Пр инуждение к соблюдению установленных правил можно определить как достоверную угрозу заставить выполнять правила. Суть принуждения – способность налагать издержки. Их можно налагать разнообразными способами – нагрубить, использовать физическую силу, отказаться иметь дело с кем-то или испортить чью-то репутацию и т.д. Способность налагать издержки не требует физического насилия или специальной организации. Физическое насилие – лишь один из методов принуждения. Он обычно используется в случае, когда нет возможности испортить репутацию. В долгосрочных отношениях физическое насилие может применяться, но у него нет преимущества по сравнению с испорченной репутацией. Насилие отличается от других способов наказания, во-первых, тем, что оно часто бывает более дешевым по сравнению с другими способами принуждения; во-вторых, оно в большей степени угрожает конфискацией[3]. Единственная сторона, которая обладает законным правом использовать насилие, – это государство. Его можно определить как иерархическую организацию, обладающую юридическими полномочиями причинять вред лицам (в пределах географических территорий, на которые распространяется се юрисдикция), которые не обязательно добровольно подчиняются ее власти[4].
Любой человек в какой-то мере наделен способностью к наложению издержек на другую сторону, но люди различаются абсолютными и относительными способностями налагать издержки. Эти способности представляют определенную ценность для тех, кто ими обладает, и люди могут осуществлять инвестиции в развитие этих способностей.
Можно выделить следующие элементы системы принуждения к соблюдению правил. Для этого мы воспользуемся классификацией, предложенной Элликсоном[5] (табл. 1.9).
Таблица 1.9
Система общественного контроля
|
Кто контролирует соблюдение правил? |
Правила |
Наказание |
Система контроля |
|
Первая сторона |
Личная этика |
Угрызения совести, чувство вины |
Самоконтроль |
|
Вторая сторона |
Контракты |
Наказание, осуществляемое пострадавшей стороной |
Контроль со стороны того, кому в рамках контракта дано обещание |
|
Третья сторона |
|||
|
Сообщество людей |
Нормы, принятые в сообществе |
Наказание, осуществляемое членами сообщества |
Неформальный контроль |
|
Организация |
Правила, принятые в организации |
Принуждение со стороны организации |
Контроль со стороны организации |
|
Государство |
Законы |
Принуждение со стороны государства |
Правовая система |
Первая сторона – сам человек, который следит за соблюдением норм поведения, ставшими его внутренним убеждением, и он сам наказывает себя, если нарушает их.
Вторая сторона – это лицо, которому при заключении контракта дается обещание. Оно следит за исполнением данных ему обещаний и применяет награды и санкции в зависимости от того, исполняет ли другая сторона свои обязательства перед ним.
Контроль третьей стороны отличается от контроля, осуществляемого второй стороной, тем, что в этом случае действуют правила, на которые контролируемое лицо не давало явного согласия, а санкции применяют субъекты, не принимавшие участия в исходном взаимодействии. Третьей стороной могут быть члены какого-либо сообщества, организации или государство. Стороны, осуществляющие принуждение, весьма разнообразны. Они могут включать в себя правовую систему государства, фирмы, католическую церковь, международную спортивную федерацию, Всемирную торговую организацию и т.д. Издержки налагаются различными способами. Например, государство делает это с использованием физического насилия (заключение в тюрьму), а католическая церковь – путем отлучения от церкви. В рамках неформального контроля внутри определенного сообщества людей контролерами (т.е. лицами, которые следят за соблюдением правил) могут быть родственники, друзья, лица, передающие слухи о нарушителе, члены "комитета бдительности" и др.
Различные контролеры могут разнообразными способами объединять свои усилия, и тогда возникают смешанные системы контроля. Один контролер может сознательно следить за соблюдением правила, установленного другим контролером. Граждане государства могут стать членами "комитетов бдительности", которые следят за соблюдением требований закона. С другой стороны, представители государственной власти (полицейские) могут руководствоваться неформальными правилами и собственной этикой, а не буквой закона, исполняя свои обязанности.
Основные понятия главы
Институт
Механизм принуждения к соблюдению правил
Организация
Неформальные институты
Формальные институты