Лекция 11. Регулирование рынка ценных бумаг в Российской Федерации
В результате изучения данной главы студент должен:
знать
• сущность и принципы регулирования рынка ценных бумаг;
• органы регулирования и нормативно-правовые источники рынка ценных бумаг;
• основные концепции регулирования рынков ценных бумаг;
уметь
• определять роль, функции государства и профессиональных участников в сфере надзора и регулирования рынка ценных бумаг;
владеть
• понятийным аппаратом в области нормативно-правового обеспечения функционирования рынка ценных бумаг.
Сущность и принципы регулирования рынка ценных бумаг
Регулирование рынка ценных бумаг необходимо для его эффективного развития и функционирования, направлено на упорядочение деятельности его участников и проведения операций между ними, осуществляется уполномоченными организациями со стороны государства и профессиональных участников. Основными целями регулирования рынка ценных бумаг являются:
1) поддержание порядка на рынке и создание нормальных условий для работы всех участников рынка;
2) защита участников рынка от недобросовестности и мошенничества отдельных лиц или организаций;
3) защита прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг;
4) создание условий для свободного и открытого процесса ценообразования на ценные бумаги под воздействием спроса и предложения;
5) развитие эффективного рынка, стимулирующего предпринимательскую деятельность, при которой каждый риск адекватно вознаграждается;
6) внедрение рыночных инноваций, создание и развитие необходимых рыночных структур, формирование при необходимости новых рынков.
Исходя из целей регулирования рынка ценных бумаг, следует выделить принципы, согласно которым осуществляется процесс регулирования'.
– широкое использование процедур раскрытия информации обо всех участниках рынка – эмитентах, крупных инвесторах и профессиональных участниках, а также создание системы информации о состоянии рынка и обеспечение ее открытости;
– регулирование отношений между эмитентом и инвестором, с одной стороны, и участниками рынка – с другой. В первом случае регулируются отношения между владельцем прав по ценной бумаге и лицом, по ней обязанным, во втором – отношения, которые возникают в момент заключения и исполнения сделки между эмитентом и профессиональным участником, инвестором и профессиональным участником или между профессиональными участниками;
– обеспечение конкуренции как механизма объективного повышения качества услуг и снижения их стоимости, создание равных конкурентных и комфортных условий для деятельности участников финансового рынка;
– оптимальное распределение функций регулирования рынка ценных бумаг между государственными и негосударственными органами управления, развитие саморегулирования па рынке ценных бумаг и взаимодействие саморегу- лируемых организаций (СРО) с органами государственной власти и управления.
Государственное регулирование и саморегулируемые организации рынка ценных бумаг
Успешное развитие рынка ценных бумаг во многом определяется участием государства в процессах регулирования.
Задачи государства в части создания и развития системы регулирования рынка ценных бумаг сводятся к следующему:
– разработка законодательной базы;
– развитие инфраструктуры рынка ценных бумаг;
– создание системы информации о состоянии рынка ценных бумаг и ее открытость для инвесторов;
– формирование системы защиты инвесторов от потерь путем создания системы страхования инвесторов;
– регулирование развития рынка государственных ценных бумаг;
– установление обязательных требований к деятельности профессиональных участников рынка ценных бумаг и лицензирование их деятельности;
– запрещение и пресечение деятельности лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность на рынке ценных бумаг без лицензии;
– функционирование системы государственной регистрации выпусков (дополнительных выпусков) эмиссионных ценных бумаг;
– создание системы защиты прав владельцев ценных бумаг и контроля за соблюдением их прав эмитентами и профессиональными участниками рынка ценных бумаг.
Государственное регулирование рынка ценных бумаг осуществляется в виде прямого вмешательства в его функционирование уполномоченными органами.
К основным государственным органам, регулирующим рынок ценных бумаг в России на федеральном уровне, относятся Правительство РФ, Министерство финансов РФ, ЦБ РФ и до недавнего времени ФСФР России.
Правительство РФ проводит законопроектную деятельность, осуществляя подготовку проектов указов и распоряжений Президента РФ, а также федеральных законов, определяет общие направления и утверждает концепцию развития рынка ценных бумаг через федеральные органы исполнительной власти, вырабатывает государственную инвестиционную политику, рассматривает вопросы приобретения государством ценных бумаг (акций).
Министерство финансов РФ (Минфин России) выступает в качестве эмитента государства и разрабатывает цели и условия выпуска ценных бумаг. Министерство проводит общий контроль за развитием рынка, осуществляя следующие полномочия:
– регистрирует выпуски ценных бумаг (за исключением ценных бумаг банков и акций чековых инвестиционных фондов);
– ведет Единый государственный реестр зарегистрированных в Российской Федерации ценных бумаг (за исключением акций банков и чековых инвестиционных фондов) и обеспечивает его публикацию;
– устанавливает правила совершения операций на рынке, учета и отчетности по сделкам с фондовыми инструментами (на практике для всех участников, за исключением банков, депозитариев, регистраторов, из сферы регулирования Минфина России выведен также оборот валютных ценностей);
– осуществляет подготовку специалистов по ценным бумагам через подведомственную систему финансовых колледжей;
– аттестует специалистов на право ведения операций с ценными бумагами (за исключением персонала банков), контролирует использование квалификационных аттестатов, применяет санкции;
– регулирует совместно с Банком России выпуск и обращение государственных ценных бумаг;
– контролирует приобретение крупных пакетов акций, ведение государственного реестра акционерных обществ и реестра инвестиционных институтов.
Федеральная служба по финансовым рынкам (ФСФР России) на протяжении многих лет являлась федеральным органом исполнительной власти. В частности, с 2004 по 2013 г. Служба осуществляла функции но проведению государственной политики в области рынка ценных бумаг, по принятию нормативных правовых актов, контролю и надзору за деятельностью профессиональных участников рынка ценных бумаг, обеспечению прав инвесторов, акционеров и вкладчиков. В то же время параллельно с ФСФР контролирующие и надзорные функции на рынке ценных бумаг осуществлял и Центральный банк РФ (Банк России), который выступает органом государственного регулирования для коммерческих банков – профессиональных участников рынка ценных бумаг. Так сложилось, что в современной системе регулирования было предусмотрено существование нескольких регуляторов, которые выполняли одновременно и нормативно-правовые, и надзорные функции, вследствие чего возникала разобщенность в построении единой модели регулирования рынка, что создавало диспропорции в уровнях развития его отдельных секторов. Вопросы о необходимости создания мегарегулятора финансовых рынков для сосредоточения в нем функции единого контроля и надзора за всеми секторами финансового рынка обсуждались на протяжении многих лет. Однако 25 июля 2013 г. вышел Указ Президента РФ № 645, в соответствии с которым с 1 сентября 2013 г. произошло упразднение ФСФР России. Полномочия ФСФР России по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков с 1 сентября 2013 г. переданы Банку России согласно Федеральному закону от 23 июля 2013 г. № 251 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с передачей Центральному банку Российской Федерации полномочий по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков". Для обеспечения исполнения Банком России функций по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков была образована Служба Банка России по финансовым рынкам. С этого времени данная Служба уполномочена осуществлять функции упраздненной ФСФР России.
В состав Центрального аппарата Службы Банка России по финансовым рынкам вошли 13 управлений и один самостоятельный отдел:
Управление лицензирования и ведения государственных реестров;
Управление регулирования деятельности на финансовом рынке;
Управление корпоративных отношений, раскрытия информации и эмиссионных ценных бумаг;
Управление организации и проведения надзорных мероприятий на рынке ценных бумаг;
Управление мониторинга и анализа финансового рынка;
Управление регулирования деятельности на рынке страхования, микрофинансовой деятельности и кредитной кооперации;
Управление экономического анализа и контроля достоверности отчетности субъектов страхового дела;
Управление страхового надзора и контроля процедур восстановления платежеспособности;
Управление стратегического планирования и организационно-контрольной деятельности;
Управление финансов, бухгалтерского учета и отчетности;
Юридическое управление;
Административное управление;
Управление делами и архив.
Служба Банка России по финансовым рынкам в соответствии с федеральными законами осуществляет регулирование, контроль и надзор в сфере финансовых рынков за некредитными финансовыми организациями и сферой их деятельности. Некредитными финансовыми организациями признаются лица, осуществляющие следующие виды деятельности:
• профессиональных участников рынка ценных бумаг;
• управляющих компаний инвестиционного фонда, паевого инвестиционного фонда и негосударственного пенсионного фонда;
• специализированных депозитариев инвестиционного фонда, паевого инвестиционного фонда и негосударственного пенсионного фонда;
• акционерных инвестиционных фондов;
• клиринговую деятельность;
• деятельность по осуществлению функций центрального контрагента;
• деятельность организатора торговли;
• деятельность центрального депозитария;
• деятельность субъектов страхового дела;
• негосударственных пенсионных фондов;
• микрофинансовых организаций;
• кредитных потребительских кооперативов;
• жилищных накопительных кооперативов;
• бюро кредитных историй;
• актуарную деятельность;
• рейтинговых агентств;
• сельскохозяйственных кредитных потребительских кооперативов.
В новые функции ЦБ РФ вошел контроль и надзор за соблюдением эмитентами требований законодательства об акционерных обществах и ценных бумагах, осуществление регулирования в сфере корпоративных отношений в акционерных обществах, регистрация выпусков ценных бумаг, а также выполнение иных функций в этой сфере, которые ранее принадлежали ФСФР России.
Служба Банка России по финансовым рынкам теперь выполняет нормативно-правовое регулирование в сфере финансовых рынков, включая вопросы деятельности негосударственных пенсионных фондов, инвестирования пенсионных накоплений, обязательных видов страхований.
Служба Банка России по финансовым рынкам также получила полномочия по контролю за соблюдением закона о противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком, ведению мониторинга состояния финансового рынка России и представления в Государственную Думу проекта основных направлений развития и обеспечения стабильности функционирования финансового рынка. Теперь отчеты, сведения, уведомления, другая информация и документы, представляемые ранее в ФСФР России либо подлежащие ее согласованию (утверждению), будут направляться в ЦБ РФ.
Основные функции, которые призвана выполнять Служба Банка России по финансовым рынкам:
• надзорная;
• консультационная;
• регулирующая в рамках компетенции;
• правоустанавливающая;
• контрольная.
Для выполнения указанных функций определены следующие задачи:
• участие в развитии финансового рынка Российской Федерации и его инфраструктуры;
• участие в обеспечении стабильности финансового рынка Российской Федерации, в том числе оперативное выявление и противодействие кризисным ситуациям;
• проведение анализа состояния и перспектив развития финансовых рынков в части сферы деятельности некредитных финансовых организаций;
• формирование конкурентной среды на финансовом рынке Российской Федерации;
• регулирование, контроль и надзор за некредитными финансовым и организациями;
• защита прав и законных интересов акционеров и инвесторов на финансовых рынках, страхователей, застрахованных лиц и выгодоприобретателей, признаваемых таковыми в соответствии со страховым законодательством, а также застрахованных лиц по обязательному пенсионному страхованию, вкладчиков и участников негосударственного пенсионного фонда по негосударственному пенсионному обеспечению;
• обеспечение контроля за соблюдением требований законодательства РФ о противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком.
Таким образом, создание мегарегулятора на базе ЦБ РФ означает, что данная организация будет обладать высокой степенью независимости от органов власти и самих объектов регулирования, что позволит обеспечить:
– возможность более оперативной разработки нормативно-правовой базы, необходимой для развития международного финансового центра;
– создание эффективного консолидированного надзора на финансовом рынке;
– выявление и предотвращение системных рисков за счет учета наиболее полной информации о деятельности различных кредитных и финансовых организаций;
– реализацию макропруденциального надзора;
– возможность оперативного мониторинга всей финансовой системы и быстрого и адекватного принятия необходимых решений;
– разработку унифицированного подхода к различным типам финансовых институтов, что позволяет снизить возможности регулятивного арбитража;
– возможность применять надзор, учитывающий специфику разных секторов финансового рынка за счет концентрации информации и полномочий по регулированию;
– оптимизацию и минимизацию государственных затрат на осуществление надзорных полномочий за счет исключения дублирования административно-хозяйственных функций.
Следует отметить, что важным условием осуществления эффективной деятельности Службой Банка России по финансовым рынкам будет сохранение и усиление принципа независимости Банка России, в том числе при выполнении полномочий в сфере финансового надзора.
Помимо федерального регулирования рынка ценных бумаг регулирование рынка может осуществляться на уровне саморегулируемых организаций или профессиональных участников рынка ценных бумаг (СРО).
В соответствии с действующим законодательством государство может передавать часть своих функций по регулированию и надзору уполномоченным организациям профессиональных участников рынка ценных бумаг – СРО.
По российским правовым нормам СРО осуществляют свою деятельность в виде:
– ассоциаций;
– профессиональных союзов;
– профессиональных общественных организаций.
Их функции соответствуют общепринятым в мировой практике:
– саморегулирование деятельности участников на рынке ценных бумаг;
– поддержание высоких профессиональных стандартов и подготовка персонала;
– развитие инфраструктуры финансового рынка;
– проведение совместных научных разработок;
– коллективное предпринимательство в своих интересах и защита интересов инвесторов.
Членство в СРО является добровольным. Функции надзора за деятельностью саморегулируемых организаций и контроля за их созданием в России, которые до недавнего времени осуществляла ФСФР, перешли Службе Банка России по финансовым рынкам.
В настоящее время в России статус СРО профессиональных участников рынка ценных бумаг и институтов коллективного инвестирования имеют следующие организации.
1. Национальная ассоциация участников фондового рынка (НЛУФОР), объединяющая брокеров, дилеров, управляющих, а также депозитариев, 1997 г. стала первой официально признанной СРО брокеров и дилеров на российском фондовом рынке. В ней утверждены правила приема в члены ассоциации и правила членства в ней, согласно которым членами могут являться юридические лица, осуществляющие профессиональную деятельность на рынке ценных бумаг на основании лицензии. НАУФОР обеспечивает передачу электронной отчетности профессиональных участников рынка ценных бумаг и является аккредитованной организаций по приему квалификационных экзаменов для получения аттестатов специалистов финансового рынка.
Высшим органом управления НАУФОР является общее собрание его членов – Совет НАУФОР, который ежегодно утверждает основные направления деятельности ассоциации, а также раз в два года избирает Совет директоров – коллегиальный орган управления, действующий в период между общими собраниями. Оперативное руководство ассоциацией осуществляет правление НАУФОР.
Целями и задачами ассоциации являются развитие и совершенствование системы регулирования рынка ценных бумаг, обеспечение условий деятельности членов, установление правил и стандартов деятельности членов и контроль за их соблюдением, осуществление мониторинга деятельности своих членов, принятие мер к урегулированию конфликтов. Количество ее членов – 271. НАУФОР имеет центральный офис в Москве, а также филиалы в 14 регионах страны.
2. Профессиональная ассоциация регистраторов, трансфер-агентов и депозитариев (ПАРТАД) объединяет 70 депозитариев и регистраторов.
3. Национальная фондовая ассоциация (НФА) включает в себя компании, имеющие лицензии на брокерскую, дилерскую, депозитарную деятельность и на доверительное управление ценными бумагами, в основном кредитные организации. В НФА входит 230 организаций.
4. Национальная лига управляющих (НЛУ), в которую входят 56 организаций, объединяет управляющие компании ПИФ и НПФ.
5. Некоммерческое партнерство профессиональных участников фондового рынка Уральского региона (ПУФРУР). Членами ПУФРУР являются 19 профессиональных участников рынка ценных бумаг Уральского региона.
6. Национальная ассоциация негосударственных пенсионных фондов (НАПФ) – саморегулируемая организация, объединяющая негосударственные пенсионные фонды России. Членами НАПФ являются 88 организаций.
Следует отметить, что достаточно часто профессиональные участники рынка ценных бумаг являются членами нескольких СРО одновременно. Поэтому точно оценить общее участие профессиональных участников в механизмах саморегулирования сложно. По данным ФСФР России, в среднем 33% общего числа профессиональных участников рынка ценных бумаг являются членами хотя бы одной саморегулируемой организации, самый высокий уровень участия в СРО среди регистраторов – 75%. Достаточно представительным является присутствие членов СРО среди участников биржевых торгов.
Таким образом, регулирование рынка ценных бумаг представляется более эффективным при использовании разносторонней системы регулирования со стороны как государства, так и саморегулируемых организаций.