Реформы местной власти конца XX – начала XXI в.
Серьезные государственные изменения, начавшиеся в СССР и РСФСР после 1985 г., затронули и систему местной власти, устранив советскую организацию низовых территориальных коллективов. В новейших реформах возможно выделение пяти этапов, последний из которых продолжается в настоящее время.
Первый этап
Он связан с реформами 1988–1990 гг. Существенным толчком к этим изменениям послужило осознание обществом ряда недостатков существующей представительно-управленческой системы, среди которых назовем два основных. Первый заключался в формальном характере представительных институтов – депутаты местных советов не чувствовали себя в органах власти подлинно народными избранниками, что определялось заорганизованностью и безальтернативностью выборов, сращением партийного и государственного аппаратов в условиях однопартийной политической системы. Второй недостаток – не слишком высокий уровень профессионализма в деятельности органов власти, что определялось исключительно общественным характером работы депутатов (исключение составляли члены исполнительных комитетов соответствующих советов). Кроме того, исполнительные комитеты, будучи исполнительно-распорядительными органами общей компетенции, замыкавшими на себе систему органов местного управления, а значит олицетворявшими интересы местных чиновников, доминировали над своими советами, поскольку руководили ими, не позволяя депутатам эффективно контролировать и направлять свою деятельность. А известно, что депутатский контроль, как и внешний контроль общественных объединений, средств массовой информации, – важный стимул повышения эффективности деятельности исполнительной власти.
Забегая вперед, укажем, что дальнейшие реформы местной власти показали – недостатки представительно-управленческой системы не так-то просто устранить, как это казалось тогдашним реформаторам. Еще один итог названных реформ – осознание того, что советская модель организации власти имела ряд достоинств. В их числе: система органов, максимально приближенных к населению; отлаженное взаимодействие с вышестоящими органами власти, осуществление на своей территории функций контроля и координации в отношении всех действующих здесь органов, организаций, в том числе вышестоящих; четкая система работы с населением, самодеятельными объединениями жителей. То, что это достоинства советской модели, стало очевидным после ее слома. Перечисленные качества местной власти не удается восстановить до сих пор. К сожалению, так бывает часто – действительная значимость людей, общественных институтов осознается только после их ухода. А новое, даже порожденное правильными идеями, не всегда бывает лучше того, от чего люди с легкостью отказались. Это же следует сказать и о времени, когда большевики после прихода к власти разрушили десятилетиями складывавшуюся систему земств. А потом в рамках советской модели вынуждены были восстанавливать многое из того, что отличало земское управление.
Итак, осознание вышеназванных недостатков представительно-управленческого механизма подтолкнуло общество, прежде всего высшее звено партийно-государственного руководства СССР, к попытке выведения представительных органов из-под плотной "опеки" органов исполнительно-распорядительных. Именно в это время господствующим стал политический лозунг "Даешь всю власть Советам!". Осуществить данный лозунг попытались с помощью модернизации избирательного законодательства. 27 октября 1989 г. был принят Закон "О выборах народных депутатов местных Советов народных депутатов РСФСР". Данный акт содержал ряд новшеств, которые, например, дополнили принципы избирательного права принципами гласности, альтернативности, состязательности. В законе был расширен перечень субъектов, выдвигающих кандидатов в депутаты за счет групп избирателей по месту жительства. Наконец, Закон существенным образом сократил депутатский корпус. Например, в Московский городской Совет избиралось 500 депутатов (а до этого 1 тыс. человек). Смысл сокращения – компактные по составу советы будут работать более профессионально, чем их предшественники.
Проходившие в 1990 г. выборы в местные советы изменили социальный состав депутатского корпуса в пользу технической интеллигенции, служащих. Число депутатов-рабочих существенным образом сократилось. Это воспринималось как шаг, расширяющий представительность советов и дающий возможность им работать более профессионально.
Кроме того, было решено в советах создать их собственные постоянно действующие руководящие органы – президиумы, состоявшие исключительно из депутатов, а также избирать в советах председателей (их заместителей), освобожденных от работы в исполнительно-распорядительных органах. Исполкомы перестали быть внутренними руководящими органами советов, сохранив статус исполнительно-распорядительных органов общей компетенции. Речи об организационном разделении представительной и исполнительной власти пока не шло. В советах и исполкомах упор был сделан на принцип коллегиальности[1].
По-прежнему сохранялось соподчинение нижестоящих и вышестоящих органов власти и управления. Исполкомы были непосредственно подотчетны как своему совету, так и вышестоящему исполкому. Союзный законодатель, исправляя первоначальную редакцию Закона от 09.04.1990 "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР", в п. 3 его ст. 6 установил, что решения местных советов, их исполнительных и распорядительных органов, принятые в пределах своей компетенции, обязательны для исполнения соответственно нижестоящими советами, их исполнительными и распорядительными органами.
В систему местных органов власти и управления все еще включались краевые, областные, органы. В то же время уже вышеназванный Закон, не характеризуя местные органы как органы негосударственные, не определял их прямо и как органы государственные.