Лекция 3. Реформы государственного управления в истории России. Закономерности и особенности модернизации общества

Вопрос о месте и значении политико-административных реформ в исторической эволюции государства и общества (а именно об этом пойдет речь в настоящем параграфе) является одним из центральных вопросов теории и практики государственного управления. Любое общество в процессе своего исторического развития вынуждено осуществлять тс или иные преобразования в социально-экономической и политической сферах, модернизировать и рационализировать систему управления под воздействием постоянных изменений и в соответствии с новыми социальными и политическими требованиями.

В то же время процесс модернизации и рационализации общества, как показывает исторический опыт, может осуществляться с различной степенью интенсивности и иметь различные формы и результаты. Двумя основными полюсами этого процесса, как известно, являются реформа и революция. Однако история знает и другие варианты развития, выражавшиеся либо в смуте (чаще всего являющейся производным от революции процессом, ее этапом), либо и инволюции. В сущности, и революция, п инволюция, и смута представляют собой различные типы дезорганизаторских процессов, хотя и различающихся между собой как по содержанию, так и по способу возможного выхода из них.

При всех возможных модификациях революции как социальное явление вырастают в обществе в силу возникновения и развития в нем острого противоречия между общественным ОГЛАВЛЕНИЕм и формой государственной организации, когда постоянно усложняющееся общественное ОГЛАВЛЕНИЕ уже не сдерживается силой принудительной власти и грозит вылиться за пределы общественной формы. Строго говоря, революция - это всегда ломка организационной формы переросшим ее ОГЛАВЛЕНИЕм, которое уже не удерживается старой формой. Этим революция отличается от более редко встречающегося в истории типа дезорганизаторского процесса - инволюции, когда деградирующее ОГЛАВЛЕНИЕ (как это было при переходе от Античности к Средневековью) вступает в противоречие со слишком сложной для него государственной формой, в результате чего путем последовательного перерождения и разрушений устанавливается соответствующий этому содержанию новый "деградированный" строй, происходит его упрощение.

Опыт мировой истории свидетельствует, что в конечном счете общество заинтересовано в нормальном эволюционном развитии и что для общественного прогресса реформа предпочтительнее революции. Это не означает, что в жизни общества реформа и революция разделены принципиально, что между ними существует непроходимая грань. Связь между реформой и революцией гораздо сложнее.

В принципе любая революция (а не бунт) означает коренной, качественный и в то же время скачкообразный переход от старого к новому общественному строю и очень часто является ответом на неудачные или запаздывающие реформы. Для революции всегда характерно имманентно присущее ей новое ОГЛАВЛЕНИЕ (идеи, технические навыки, производительные силы), равно как и сформировавшийся еще до революции слой населения - носитель развивающегося процесса (культурный собственник, например, если речь идет о буржуазной революции). Однако точно так же в революции очень часто заложена и опасность смуты, сопровождающейся, как и революция, стихийным выступлением масс, но в отличие от революции не являющейся движением культурных слоев общества против государства, а представляющей собой недовольство и бунт низов против культурных верхов. Если революционный процесс заходит слишком далеко и уже не преодолевается выдвинутыми революцией новыми общественными силами и возникающим в ходе революции новым ОГЛАВЛЕНИЕм, то он приходит к общегосударственной дезорганизации, смуте. К тому же очень часто бывает так, что выдвинутые революцией носители будущей власти не совпадают с представителями творческих профессий и культуры. Тогда насильственная общественная реорганизация оказывается чреватой опасностями смуты. Более того, развязанная революцией смута может, как это не раз бывало, уничтожить, "съесть революцию". Смута, сквозь которую проходит революция, может оказаться настолько разрушительной, настолько подорвать творческие слои и ценности, что революция потонет в смуте.

Опасности и ущербность революции в ее сравнении с реформой становятся очевидными, когда речь заходит о приспособленности той или иной эпохи к социальной революции. Основная проблема здесь заключается в том, что с помощью революции, как показывает мировой опыт, можно освободить личность, но не организовать общество. Именно последним обстоятельством объясняется "приспособленность" кулачным революциям эпохи освобождения личности или перехода к буржуазному строю (Английская, Французская революции) и "неприспособленность" к революциям более поздней современной эпохи с ее сложными социально-организационными задачами. Все ранние революции, как мы отметили выше, были результатом того, что в обществе, где возобладали новые экономические и иные отношения, старая политическая система мешала продвижению вперед. Ни одна из этих революций не претендовала ни на что, кроме разрушения старых политических структур и расчистки путей для новых общественных сил и отношений, вызревших в чреве старого общества. В случае же когда революционеры (как якобинцы с Робеспьером и Сен-Жюстом во Французской революции) покушались на то, чтобы насильственными методами строить общественно-экономические отношения, их действия были обречены на провал, а сами они - на быстрое устранение. Этим объяснялось и то, что террор и деспотизм в этих революциях играл роль хотя и неизбежного, но исключительно временного явления, так как возникал в основном как следствие, инструмент в руках новых, преобладавших уже общественно-экономических сил и отношений.

Однако "неприспособленность" современной эпохи к успешным революциям имеет и другие объяснения. Революции, особенно на этапе смуты, сопровождаются неизбежным разрушением ценностей. Поэтому очень важна способность общества к восстановлению разрушенного. Чем проще общество, чем менее организована его материальная культура, тем менее разрушительными могут оказаться последствия революции и тем удачнее она может закончиться. И, наоборот, чем выше организация общества, его хозяйства, тем более роковыми, трудновосстановимыми являются разрушения, произведенные революцией. Именно поэтому общество, обладающее инстинктом самосохранения, предохраняет себя от осуществления революции, отдавая предпочтение мирным реформам.

В отличие от революции реформы нс разрушают старое, а, опираясь на хорошее старое, сохраняя преемственную связь с традиционными ценностями и общественно-государственными устоями, созидают новое, отвечающее требованиям времени.

Для того чтобы быть эффективной, политическая система общества должна соответствовать ряду критериев. Она должна, во-первых, обладать устойчивостью, во-вторых, отличаться способностью к адаптации (приспособлению) к изменениям окружающей среды, в-третьих, быть способной к разрешению конфликтов мирным путем. В связи с этим определяющее значение для нормального развития общества имеет его способность наладить и постоянно совершенствовать механизм саморегулирования, который обеспечивал бы условия накопления обществом материальных ценностей, способствовал росту благосостояния и культуры общества. Этот механизм должен включать в себя, если использовать медицинскую терминологию, постоянную "профилактику" назревших в обществе болезней и их "терапию" своевременными реформами, по возможности не доводя состояние дел до крайних мер - "хирургического вмешательства" (революции, перевороты).

Если говорить о России, то вся ее история и особенно история XIX - начала XX в. свидетельствует о том, что профилактика болезненных явлений в российском обществе, как правило, всегда запаздывала, в связи с чем общество оказывалось перед необходимостью проведения "шоковой терапии" (так было с реформами Александра II, когда массы бывших крепостных крестьян были буквально брошены в рыночную стихию, ту же ситуацию можно было наблюдать совсем недавно при переходе от советской политической системы к современной посттоталитарной государственности).

Далее необходимо рассмотреть современные подходы к понятию и содержанию политической модернизации.

В научной литературе не существует единого мнения по вопросу о сущности и содержании понятия модернизации. В самом общем плане под модернизацией (франц. moderne - современный, новейший) обычно понимается процесс обновления, осовременивания отсталого, устаревшего традиционалистского общественного и государственного устройства в духе требований времени.

В русле общей теории модернизации, формирование которой относится к 50-60-м гг. XX в., модернизация трактовалась как универсальный процесс глубинных преобразований в экономической, политической и ценностных системах, происходивший в различных странах при переходе от традиционного к современному обществу под влиянием промышленной, демократической и образовательной революций.

С этой точки зрения модернизация очень часто рассматривалась как синоним вестернизации (в реалиях XX в. - как синоним американизации), как тотальная трансформация традиционного домодернистского общества в такую социальную организацию, которая характерна для "продвинутых", экономически процветающих и в политическом плане относительно стабильных демократических государств Запада. Подобная трактовка модернизации подвергалась серьезной критике в 70-е гг. прошлого столетия как с эмпирической точки зрения, поскольку многие ее положения противоречили очевидным историческим фактам, так и в теоретическом плане. Ученые обращали внимание на то, что взгляд на модернизацию как на процесс демократизации развивающих стран по западным образцам следует признать ошибочным, во-первых, потому что демократизация, как показывает политическая практика, не является единственным условием экономического роста; во-вторых, в связи с тем, что сама модернизация в условиях современного мира не может рассматриваться как универсальная (одна для всех стран) модель развития общества, основанная на представлении о линейно-поступательном характере общественного прогресса.

События последних десятилетий XX в., связанные с распадом коммунистической системы в странах восточной Европы и бывшем СССР, равно как и опыт проведения реформ в государствах Латинской Америки и Юго-Восточной Азии подтвердили необходимость пересмотра линейно-поступательной модели модернизации. Осмысление опыта посткоммунистического мира привело к корректировке многих положений классической теории модернизации. В современных теориях модернизации ("неомодернизации", "постмодернизации") наряду с признанием многообразия модернизационных процессов в центр внимания ставится уже не образованная элита, а деятельность "снизу", которая часто противостоит инертному и консервативному правительству. Во многом скорректированы также антитрадиционалистские рефлексии прежних теорий модернизации. Считается, что сегодня недостаточно одной политической воли к переменам, необходимо умение политической элиты максимально использовать модернизационный потенциал традиционализма, постепенно встраивая его в логику преобразований.

Какое ОГЛАВЛЕНИЕ вкладывается сегодня в понятие "политическая модернизация"? Обобщая современные подходы к трактовке модернизации, можно сказать, что политическая модернизация представляет собой сложный процесс совершенствования, обновления и изменения политической системы, форм, методов, средств, технологий политической деятельности, направленный на повышение эффективности государственных и общественных институтов, приведение их в соответствие с требованиями времени на основе ассимиляции достижений более передовых стран. Политическая модернизация, главной задачей которой является создание институтов, способных иметь дело с постоянными изменениями в социальных и политических требованиях, служит важным показателем восприимчивости политики к новым явлениям, ее гибкости, способности принимать вызовы времени.

В современной науке принято выделять два основных типа политической модернизации: 1) оригинальная (первичная) или спонтанная модернизация (характерна для ведущих стран Запада, перешедших к рационализации общественных отношений в результате постепенного, длительного внутреннего развития); 2) вторичная, отраженная модернизация (модернизация "вдогонку"), осуществлявшаяся в отстающих странах, стремившихся за счет использования опыта передовых стран преодолеть отсталость и войти в число развитых современных обществ.

В отличие от первичном (естественной) модернизации, характерной для стран Западной Европы, модернизация "вдогонку" предполагает активное использование мощи и рычагов государства, всех компонентов государственности для быстрого и эффективного проведения реформ, успешного синтеза заимствованного опыта и актуализированной традиции. При таком типе модернизации не существует каких-либо твердых гарантий благоприятного исхода. Во-первых, потому что расчет па силу административного воздействия неизбежно ввергает страну в зону повышенных рисков (социальных, национальных, духовно-нравственных). Во-вторых, такой тип модернизации, как правило, сопровождается усилением институционально-функционального кризиса самого государства, выступающего одновременно и в роли основного субъекта и объекта реформ. Этим во многом объясняется то, что при традиционно сильном государстве, роль которого еще больше усиливалась в условиях вторичной модернизации, закончились провалом все попытки полномасштабных модернизаций политического строя как в дореволюционной, так и в постреволюционной России.

Проблемы, связанные с трактовкой сущности модернизационных процессов как в исторической ретроспективе, так и в современном обществе, продолжают оставаться дискуссионными. Существует большой разброс мнений по вопросу о содержании и национальных особенностях политической модернизации. Среди исследователей, внесших наибольший вклад в разработку теории модернизации (Г. Алмонд, С. Верба, Р. Даль, Л. Пай, Д. Эптер и др.), следует выделить С. Хантингтона, предложившего наиболее удачную теоретическую схему политической модернизации. Ее основные положения могут быть адекватно использованы для объяснения многих процессов, происходивших в политической истории России.

Согласно концепции Хантингтона политическая модернизация, которая мыслится исследователем как демократизация политических институтов общества и его политического сознания, обусловлена рядом социальных факторов. Во-первых, .любые реформы, какими бы мотивами ни руководствовалась правящая элита, начиная эти реформы, неизбежно ведут к определенным изменениям в обществе. Поэтому даже если реформы осуществляются в виде социально-экономической модернизации "сверху", в рамках старых политических институтов и под руководством традиционной элиты, власть вынуждена считаться с необходимостью сохранения равновесия между изменениями в различных сферах жизни общества. Во-вторых, осуществляя те или иные перемены в обществе, правящая элита в любом случае должна быть готова к проведению не только технико-экономической, но и политической модернизации. Это объясняется тем, что любые преобразования, направленные на индустриализацию, социально-экономический прогресс, неизбежно влекут за собой развитие системы образования, заимствование передовых технических и естественнонаучных идей. Обращаясь к опыту передовых государств, страна вместе с научно-технической информацией неизбежно начинает впитывать и новые политико-философские идеи, которые с учетом эволюции социальной структуры общества, являющейся составной частью модернизационного процесса, попадают на подготовленную почву.

В то же время в процессе индустриализации и рационализации общества происходят формирование и быстрый рост новых социальных групп (прежде всего среднего класса), существенно отличающихся но своим установкам от традиционных. Осознавая, что политика напрямую касается их частных интересов, что от решений, принимаемых властью, зависит их личная судьба, они меняют свои установки, проявляют все больший интерес к политике, поиску механизмов и способов воздействия на принятие государственных решений. Такова общая схема процесса политической модернизации общества.

Политическая модернизация - неотъемлемая черта прогресса общества и в этом смысле она выступает важным показателем восприимчивости политики к изменениям, ее гибкости, способности принимать вызовы времени. С этой точки зрения модернизация общества может быть осуществлена и авторитарным режимом, о чем свидетельствует политическая практика таких стран, как Южная Корея, Тайвань, Чили, Бразилия. Хотя при этом нельзя не видеть и существенных изъянов такой модернизации, связанных с особенностями авторитарных режимов, их ограниченными возможностями в преобразовании общества. Основное противоречие в данном случае состоит в том, что в условиях авторитарного режима редко удается провести структурные преобразования, без чего не обходится ни одна политическая модернизация. Авторитарная власть по своей сути склонна приспосабливать реформы к своему положению и институтам, проводя преобразования в обществе под жестким политическим контролем.

Если абстрагироваться от частностей, можно выделить два основных подхода к трактовке политической модернизации, каждый из которых отстаивает свою модель реформирования общества. Первый из этих подходов - либеральный. Его защитники исходят из положения о том, что характер и динамика преобразований в обществе зависят от степени вовлеченности населения в систему представительной демократии. Поэтому главным в модернизации считается создание условий для постоянного диалога между властью и населением, что обеспечивается за счет слома социальных перегородок, роста социальной мобильности и степени открытости общества, предполагающей, кроме прочего, открытую конкуренцию элит.

Других установок придерживаются сторонники консервативного подхода к трактовке политической модернизации, делающие акцент на наличии высокого потенциала риска любых коренных изменений общества, которые могут привести к дестабилизации и коррумпированности режима (особенно в странах, где отсутствуют устойчивые демократические традиции, приверженность к праву и правопорядку). С этой точки зрения главным условием модернизации и основным показателем реформированной политической системы должны выступать постепенность (поэтапность) преобразований и их нацеленность на достижение порядка и стабильность общества, что, в свою очередь, предполагает наличие сильной государственной бюрократии, компетентного политического руководства. Если либералы весьма скептически относятся к модернизационным возможностям авторитарных режимов, то консерваторы, напротив, более предпочтительным считают эволюционное развитие под эгидой сильной политической власти. При этом очень важным считается соблюдение ряда условий, таких как- наличие компетентных политических лидеров, возможность и необходимость выделения качественно различных и непродолжительных этапов реформирования общества, каждый из которых должен иметь конкретную цель и собственные приоритеты.

Проводившиеся в различных странах модернизации использовали ту или другую модель реформирования общества. Однако чаще всего в политической практике использовался синтез либеральных и консервативных методов модернизации в зависимости от специфики реформируемого общества. Необходимость такого синтеза определяется тем, что политическая модернизация всегда связана с конфликтом ценностей (столкновением традиционных норм и ценностей с новыми модернизированными институтами), она может превратиться, по замечанию А. С. Ахиезера, в фактор нарастания массового дискомфортного состояния и привести к инверсионному взрыву в обществе. Все это требует от политической элиты (как основного агента политической модернизации) не только политической воли к переменам, но и умения максимально снижать конфликтность в обществе, использовать консенсусный потенциал традиционализма, постепенно встраивая его в логику преобразований. Опыт показывает, что только в этом случае модернизация выступала как процесс формирования в политической системе способности постоянно адаптироваться к меняющимся условиям и задачам, формируя новые политические институты, модернизируя старые, чтобы обеспечить стабильность общества, создать возможности для диалога между государством и обществом.

В последнее время в научной литературе выдвигается новая гипотеза, предлагающая рассматривать модернизацию как волнообразный процесс, в рамках которого "фазы модернизации могут сменяться фазами контрмодернизации и антимодернизации", что во многом объясняется реакцией "на неорганичные для политико-культурного развития той или иной страны попытки трансформации ее политической системы".

Таковы лишь некоторые проблемы, свидетельствующие о сложности и неоднозначности процесса модернизации. К сказанному следует добавить, что модернизация, имеющая целью глубинные преобразования общественной системы, во-первых, может привести к усилению ценностного конфликта в обществе (столкновения традиционных норм и ценностей с новыми модернизированными институтами и ценностями), во-вторых, очень часто сопровождается возникновением и нарастанием так называемых "модернизационных кризисов".

К основным "модернизационным кризисам" обычно относят:

кризис идентичности. Наиболее острый кризис модернизации, обусловленный неготовностью значительной части населения идентифицировать себя с новыми модернизационными ценностями, интегрироваться в систему новых экономических и политических отношений, формирующихся в ходе реформ (в России наблюдался в эпоху "великих реформ" второй половины XIX в. и повторился уже в наше время в период реформ М. С. Горбачева - Б. Н. Ельцина);

кризис легитимности. Вози икает как результат падения доверия к власти в широких слоях населения в условиях резких перемен в общественной и государственной жизни страны;

кризис проникновения. Связан с потерей управляемости общества, разрушением горизонтальных и вертикальных связей в системе управления в ходе проводимых структурных преобразований, в результате чего снижается возможность проникновения (диффузии) власти на нижние уровни управления;

кризис участия. Означает нежелание или неготовность новой политической элиты привлечь к конструктивному сотрудничеству представителей старых социальных элит;

кризис распределения. Становится неизбежным в случае неспособности правящей элиты наладить справедливое распределение материальных и иных благ в обществе.

Не будет преувеличением сказать, что объективный анализ проводимых в истории России реформ государственной власти и управления невозможен без учета изложенных выше закономерностей и специфики политической модернизации общества. Большинство из них, включая перечисленные выше кризисы модернизации, проявили себя уже на современном этапе развития России, когда страна вновь оказалась в ситуации системного кризиса и переживает новую волну полномасштабной социально-экономической и политической модернизации. Хотя современная модернизация в России в отличие от пореформенной России второй половины XIX - начала XX в. проходит в стране с высоким уровнем урбанизации, высокообразованным населением, развитой наукой, постиндустриальными информационными технологиями, в ней так же болезненно развиваются кризисы легитимности, идентичности и распределения. В отличие от прежней советской модернизации современная модернизация в России породила мощный кризис политического участия.