Развитие прокуратуры в переходный период
Постановлением Верховного Совета РСФСР от 12 декабря 1991 г. был денонсирован Договор об образовании СССР и ратифицировано соглашение о создании Содружества независимых государств (СНГ), в связи с чем Постановлением Президиума Верховного Совета РСФСР от 28 декабря 1991 г. была упразднена Прокуратура СССР[1].
С началом последней реформы изменился и подход законодателя к задачам прокуратуры, сущности и содержанию прокурорского надзора.
Иному подходу способствовали развернувшиеся научные дискуссии и многочисленные публикации, посвященные перспективам судебной реформы, суду присяжных, углублению состязательности судебного процесса. Началу дискуссии положило принятие 24 октября 1991 г. Верховным Советом РСФСР Концепции судебной реформы, ставшей критерием для подготовки последующих законопроектов[2]. В концепции было отмечено, что суд, прокуратура, органы следствия и дознания обнаруживают несостоятельность общих усилий по охране законности и правопорядка. В концепции была обоснована необходимость преобразования прокуратуры из многофункционального института в орган, осуществляющий лишь уголовное преследование. В ответ на опубликование Концепции появились публикации как сторонников ограничения прокурорских функций, так и противников этих предложений. Особенным нападкам подвергался общий надзор прокуратуры. Звучали призывы передать эту функцию прокуратуры министерствам.
7 января 1992 г. был принят Закон РФ "О прокуратуре Российской Федерации"[3], что ознаменовало собой новый период деятельности этого органа в России.
Следует отметить, что указанный закон сохранил основные направления прокурорской деятельности, известные в советский период деятельности прокуратуры. Он лишь существенно трансформировал роль прокурора при осуществлении уголовного и гражданского судопроизводства, акцентировал внимание на правозащитной деятельности прокуратуры.
В то же время в Конституции РФ 1993 г. прокурорский надзор стал именоваться не высшим, а просто надзором. Статья 129 Конституции РФ, посвященная прокуратуре, вошла в главу "Судебная власть"[4], хотя прокуратура нс входит в судебную систему. Генеральный прокурор РФ не был включен в перечень субъектов, наделенных законодательной инициативой.
В соответствии с Законом о прокуратуре РФ положение прокурора в суде трактуется иначе, чем в предыдущем законе. Статья 2 нового Закона, касающаяся целей и направлений прокурорской деятельности, провозгласила три основных ее направления: надзор, участие в рассмотрении дел судами и расследование преступлений в предусмотренных уголовно-процессуальным законодательством случаях[5]. Таким образом, участие в рассмотрении дел судами и надзорная функция не рассматриваются законодателем как тождественные. Такой трактовке способствовало принятие нормативных актов, регулирующих деятельность судов, направленных на укрепление самостоятельности и независимости судебной власти.
Научно-исследовательский институт проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ в 1994 г. разработал собственную концепцию развития прокуратуры на переходный период[2]. Отчасти она была реализована в новой редакции Закона о прокуратуре РФ, введенной Федеральным законом от 17 ноября 1995 г. № 168-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации “О прокуратуре Российской Федерации”".
В основу реформирования прокуратуры были положены идеи концептуального характера. Прежде всего, речь идет об усилении правозащитной функции прокуратуры. Построение демократического государства невозможно без надлежащей охраны и защиты прав и законных интересов граждан. Закон о прокуратуре РФ в редакции 1995 г. выделил в качестве самостоятельной функцию надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Наряду с судебной защитой, охрана конституционных прав граждан, с помощью средств прокурорского реагирования, является одним из инструментов создания правового государства. При этом необходимо сознавать, что интересы государства и отдельных граждан в правовом государстве не должны противоречить друг другу.
Одним из направлений развития прокуратуры должно было стать усиление независимости прокуратуры от местных органов власти и управления. Это было важно на всех этапах развития и деятельности прокуратуры, но в период перемен, когда усиливаются сепаратистские тенденции на местах, прокуратура должна стать одним из стержней укрепления и существования Федерации. Следует отмстить, что деятельность прокуратуры, направленная на приведение законодательства субъектов РФ в соответствие с федеральным законодательством, является выражением именно этого направления, закрепленного в Концепции развития прокуратуры.
Важным направлением реформирования прокурорского надзора является его усиление в сфере экономических отношений. Тенденция на устранение надзора из сферы экономических отношений под предлогом невмешательства государства в развитие рыночных отношений и предпринимательства, вело к росту злоупотреблений и преступлений в этой области. Безусловно, прокуратура не вправе вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность предприятий, учреждений и организаций и подменять собой органы управления. В то же время предложения о замене прокурорского надзора контролем со стороны министерств и ведомств представляются неправильными. Именно с помощью прокурорских проверок происходит выявление нарушений закона в деятельности предприятий, учреждений и организаций и их должностных лиц, которые подлежат устранению средствами прокурорского надзора. Ссылки на опыт ряда европейских государств, где аналогичные функции выполняют министерства и иные органы исполнительной власти, не учитывают особенности современной экономической и политической ситуации в Российской Федерации. Ни один орган исполнительной власти, в отличие от прокуратуры, не был в период реформирования наделен полномочиями по выявлению и устранению нарушений закона с правом принятия решения не только о принесении протеста на незаконный правовой акт или представления на незаконные действия (бездействия) должностных лиц, но и правом возбуждения уголовных дел и их расследования, в случае если нарушения закона содержат признаки состава преступления. Передача всех этих полномочий органам исполнительной власти не только была преждевременна, но и неприемлема с точки зрения экономической безопасности государства[7].
В целом концепция реформирования прокуратуры предполагала проведение реформы с учетом правовых традиций и исторического опыта как Российской Федерации, так и приемлемого положительного опыта функционирования прокуратуры за рубежом. Представляется, что игнорирование российского многовекового опыта надзорной деятельности прокуратуры было бы глубоко ошибочным, также как игнорирование достижений зарубежных прокурорских систем. Вносимые в законодательство изменения должны быть взвешенными и продуманными, во избежание дополнительных, негативных последствий реформ.