Развитие доктрины административного процесса в России
Развитие административно-процессуального регулирования нашло соответствующее отражение в науке административного права. На различных этапах развития российской государственности идеи, обосновывающие необходимость развития административного процесса и составляющих его элементов, либо игнорировались или признавались объективно существующей реальностью (что характерно для советского периода), либо получали стимулы для развития, как ныне в условиях конституционного закрепления принципов правового государства и приоритета прав и свобод человека и гражданина.
Дореволюционные российские ученые-административисты (Η. М. Коркунов, Π. Н. Гуссаковский, Н. И. Лазаревский, Ф. М. Дерюжинский, С. А. Корф и др.), изучавшие проблемы административного процесса, уделяли основное внимание проблемам административного судопроизводства в России, анализировали развитие административной юстиции в европейских странах и ее формы [1].
Административная юстиция определялась многими российскими учеными конца XIX–начала XX в. как деятельность суда, разрешающего конфликт гражданина и администрации по поводу административных актов, нарушающих права и свободы гражданина. Так, С. А. Корф видел в административной юстиции способ судебного обжалования актов управления, а в административном иске – средство защиты субъективных публичных прав частного лица. При этом он полагал, что существо института административной юстиции не зависит от того, каким органам – общим судам или специальным – вверяется отправление его функций [2] .
В начале XX в. российские ученые также проявляли определенный интерес к административному процессу, указывая на необходимость развития его как самостоятельной части юридического процесса, воспринявшей основные принципы и позиции, которые объединяют административный процесс с гражданским и уголовным процессами.
В этом отношении сошлемся на взгляды профессора Иркутского университета В. А. Рязановского, отраженные в его статье "Единство процесса", написанной в 1920 г. и ныне опубликованной в целях ознакомления с нею юридической общественности [3]. В данной статье обстоятельно рассмотрены проблемы административного судопроизводства, публичных (административных) исков как особой формы защиты прав частных лиц, обосновывается вывод о существовании трех основных видов процесса – гражданского, уголовного и административного. Эти процессы, по мнению В. А. Рязановского, по отношению к материальным отраслям права должны представлять самостоятельные научные дисциплины. В то же время автор подчеркивает, что все эти три процесса преследуют интересы правопорядка, интересы публичные, имеют сходную юридическую природу, основываются на общих принципах, в том числе на принципе достижения материальной истины.
В советский период вопросы административного процесса, в том числе судебного контроля за деятельностью администрации, политическими концепциями не поддерживались. Институт административной юстиции характеризовался как проявление буржуазной концепции права. Однако в работах некоторых ученых-административистов проблемы административной юстиции и административного процесса в иных видах затрагивались как с теоретических позиций, так и с позиций внедрения административно-процессуальных отношений в практику советского строительства [4].
Надо отдать дань ученым-административистам, научные взгляды которых по вопросам административного процесса отражены в монографиях и учебниках, изданных в советский период: С. С. Студеникину, И. И. Евтихиеву, А. Е. Луневу, И. Н . Ананову, Ц. А. Ямпольской, П. И. Петрову, Ю. М. Козлову, А. П. Кореневу, И. А. Галагану, Б. М. Лазареву, В. М. Манохину, О. М. Якубе, В. И. Поповой, Н. Г. Салищевой, В. Д. Сорокину, Е. В. Шориной, В. И. Ремневу, В. А. Власову. Их труды и составили основу для современных исследований административнопроцессуальных норм и отношений, становления института административного процесса в целом.
В советский период сформировались различные подходы к определению административного процесса: широкий и узкий, судебный и управленческий.
Так, профессор Г. И. Петров писал: "Административный процесс в широком смысле – это процесс исполнительной и распорядительной деятельности органов государственного управления. Административный процесс в узком смысле – это процесс деятельности органов государственного управления по рассмотрению индивидуальных дел, относящихся к их компетенции" [5].
Ученые обосновывали первоочередную необходимость административно-процессуального оформления деятельности государственных органов по применению мер административного принуждения, а также по судебному рассмотрению споров между властными и невластными участниками административных правоотношений.
Н. Г. Салищева отмечала: "Когда речь идет о стороне спора либо о лице, подвергаемом административному принуждению, не подчиненных органу, осуществляющему административную юрисдикцию, для разрешения таких дел необходим специально установленный порядок и административный процесс как особая деятельность государственного органа, урегулированная правовыми нормами.
Особое значение имеет четкая регламентация административного процесса там, где решается спор между органом государственного управления и гражданином либо между органом государственного управления и общественной организацией. Компетентный орган должен вынести на основании и во исполнение закона или иного нормативного акта решение, соблюдая права и законные интересы участников административного дела. Важно, чтобы были соблюдены все гарантии правильного и объективного разрешения дела, а сторонам предоставлены необходимые процессуальные права" [6]. В связи с этим автор определяла административный процесс "как регламентированную законом деятельность по разрешению споров, возникающих между сторонами административного правоотношения, не находящихся между собой в отношениях служебного подчинения, а также по применению мер административного принуждения" [7].
Повышению интереса к административному процессу способствовали разработка и принятие Основ законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях и соответствующих кодексов союзных республик.
Среди результатов научных исследований конца XX в. особо следует отметить монографии и научные статьи профессора В. Д. Сорокина, в том числе его последнюю прижизненную монографию [8]. Ученый отстаивал управленческую концепцию административного процесса.
В. Д. Сорокин утверждал, что административный процесс:
• имеет ярко выраженную управленческо-правовую природу;
• является юридической формой осуществления исполнительной ветви государственной власти;
• осуществляется главным образом органами исполнительной власти;
• считается юридической деятельностью, так как обеспечивает реализацию материальных норм российского права;
• включает в свою систему специальные административно-процессуальные нормы;
• создает административно-процессуальные отношения, возникающие в ходе осуществления определенных процедур исполнительной власти по правовому разрешению многочисленных индивидуально-конкретных дел в сфере публичного управления [9].
В начале XXI в. позиции ученых-административистов по проблемам административного процесса нашли отражение в ряде монографий [10], в многочисленных статьях в научных журналах [11], в сборниках научных докладов и материалов конференций по указанным вопросам [12]. Появились главы и разделы в учебниках по административному праву для юридических вузов [13]. Были защищены кандидатские и докторские диссертации по проблемам административной ответственности, административных процедур и административной юстиции, опубликованы сборники авторских статей [14]. Проводятся научно-практические конференции, круглые столы, где ученые вырабатывают общие позиции по основным вопросам административно-процессуальной деятельности органов публичной власти. Обсуждается, в частности, проблема становления административно-процессуального права как самостоятельной отрасли российского права.
Современные научные взгляды на понятие, ОГЛАВЛЕНИЕ и виды административного процесса отличаются многообразием. Вместе с тем в качестве общего определения административного процесса выделяется следующее: административный процесс – совокупность последовательно совершаемых юридических действий по реализации административно-правовых норм и норм других отраслей права России, защищаемых административно-правовыми методами [15].
Все исследователи отмечают, что одной из главных особенностей административного процесса является неоднородность его норм, обусловленная конкретными целями и задачами правоприменительной деятельности, осуществляемой органами публичной власти по применению норм административного, экологического, финансового, бюджетного, налогового и некоторых других отраслей публичного права. В связи с этим большинство ученых-административистов выделяют три основных вида административного процесса.
Во-первых, административные процедуры, главной целью которых является установление порядка взаимодействия органов (должностных лиц) публичной власти друг с другом, с подчиненными организациями, с гражданами и юридическими лицами (коммерческими и некоммерческими организациями), не обладающими публично-властными полномочиями.
Во-вторых, административно-юрисдикционный процесс. При этом выделяются два его подвида: административный (внесудебный) порядок разрешения споров (конфликтов), возникающих при применении материальных норм административного и некоторых других отраслей права, а также порядок применения мер административного принуждения, в том числе порядок разрешения дел об административных правонарушениях.
В-третьих, административное судопроизводство, которое имеет целью судебную защиту граждан и организаций как субъектов публично-правовых отношений от неправомерных действий органов публичной администрации (государственных и муниципальных органов) и их должностных лиц, осуществляющих властные полномочия.
Однако, как уже отмечалось, до сих пор в науке административного права не выработано единого мнения по поводу видов административного процесса. Обсуждается в основном две его концепции – управленческая и юрисдикционная.
Особый взгляд по этому поводу высказал профессор Ю. Н. Старилов, предложивший разделить управленческую и судебную концепции [16]. Суть предлагаемой профессором концепции административного процесса можно охарактеризовать следующим образом.
Во-первых, административный процесс с позиций его правопонимания требует разумного сужения и разделения на специальные виды деятельности. В связи с этим административный процесс нельзя отождествлять с управленческой деятельностью в целом, сводить все публичное администрирование к административному процессу. Необходимо исключить "механизацию" административного процесса. С этой позицией согласны все ученые. Многие управленческие действия не требуют процессуального оформления. Такая позиция, на наш взгляд, заслуживает поддержки.
Во-вторых, административный процесс – это административное правосудие, т.е. судебный порядок рассмотрения дел, возникающих из административных и иных публичных правовых отношений.
В-третьих, нельзя ставить знак равенства между административными процедурами и административным процессом, хотя процессуальные признаки характерны и для процесса, и для процедур. В-четвертых, административное право, учитывая особую защитную роль судебной системы, ныне должно рассматриваться сквозь призму судебной власти и судебного термоконтроля. В связи с этим главной задачей в сфере административного правосудия является создание полноценного Кодекса административного судопроизводства.
На наш взгляд, Ю. Н. Старилов, предлагая сосредоточить внимание только на административном правосудии, не учитывает важную роль административных процедур и административно-юрисдикционного процесса в обеспечении законности, защите прав и свобод граждан, законных интересов коллективных субъектов в сфере публичных правоотношений. Поэтому важно, чтобы все виды административного процесса действовали комплексно и имели надлежащее правовое регулирование.
В связи с этим следовало бы поддержать содержательную критику позиций профессора Ю. Н. Старилова, данную на страницах журнала "Государство и право" профессором Д. Н. Бахрахом [17], который обосновал необходимость рассматривать административный процесс в качестве комплекса его видов.
По нашему мнению, нельзя не учитывать, что применение норм материального административного права во многих случаях требует установления порядка их применения путем правового регулирования соответствующих действий и установления гарантий прав субъектов административных процессуальных отношений. В связи с этим большое значение имеет определение содержания и видов административных процессуальных отношений с учетом принципов административного процесса.