Лекция 15. РАЗРЕШЕНИЕ ЗЕМЕЛЬНЫХ СПОРОВ
В результате изучения данной главы студент должен:
знать
• особенности и основные категории земельных споров;
• виды и способы защиты прав и интересов в сфере земельных отношений;
• особенности рассмотрения земельных споров в судебном порядке;
уметь
• определять вид нарушенного права и категорию спора;
• выбрать оптимальный способ защиты нарушенного права;
владеть навыками
• квалификации земельного спора;
• работы с материалами судебной практики.
Определение земельного спора следует раскрывать на основе общеправового определения категории "правовой спор". В отечественной теории права термином "правовой спор" принято обозначать:
1) спор о праве субъективном, т.е. праве, вытекающем из конкретного правоотношения[1];
2) спор не только о субъективном праве, но и по поводу исполнения обязанностей, лежащих на одной из сторон[2];
3) спор о правоотношении: его наличия или отсутствия, прекращения, изменения или восстановления[3];
7) спор о реализации права, предусмотренного законодательством или договорами, или об установлении нового субъективного права[4].
Из названных определений видно, что правовой спор, по мнению большинства авторов, представляет собой спор о праве. В литературе высказывалась также мысль о том, что понятием "правовой спор" охватываются два вида споров, разрешение которых отнесено к ведению суда: споры о праве и споры о юридических фактах[5]. Споры о праве (de lege lata) в судебном процессе разрешаются в рамках искового производства, а также производства по делам, возникающим из административных (публично-правовых) отношений. Разрешение же споров о факте традиционно в отечественном гражданском процессе относится к так называемому особому производству. Главное условие рассмотрения и разрешения этих дел – это отсутствие спора о праве (п. 3 ст. 263 ГПК РФ).
Различие правовых отношений определяет отраслевую классификацию видов правовых споров. Так, в правовой науке выделяют экологические, земельные, налоговые и иные виды споров. Следуя указанному критерию классификации, земельный спор может быть определен как вытекающий из земельных правоотношений спор о праве или фактах, имеющих юридическое значение.
Признак того, что является предметом спора, служит основанием для разделения земельных споров на административно- правовые и гражданско-правовые. Административно-правовые споры – это споры о субъективном административном праве, т.е. о правах и обязанностях сторон спорного административного правоотношения, и споры об объективном административном праве, т.е. о законности нормативного административного акта. Для отнесения этих споров к числу административных должно выполняться условие связанности предмета спора с реализацией властных полномочий административными органами: изданием административных актов, подачей исков об исполнении публично-правовых обязанностей, привлечении к ответственности публично-правового характера. Гражданско-правовые споры – это споры о субъективном гражданском праве и юридических фактах, имеющих гражданско-правовое значение.
Категории земельных споров классифицируются по субъектному составу и по предмету спора. По первому критерию выделяют две категории споров: а) между правообладателями земельных участков (раздел земельного участка, определение порядка пользования земельным участком и т.д.); б) между государственными, муниципальными органами и правообладателями (споры, возникающие при приватизации земельных участков, о бесплатном предоставлении земельных участков некоторым категориям граждан).
По предмету спора земельные споры делятся на следующие категории:
– о незаконных ограничениях либо препятствиях в пользовании;
– о самовольном захвате и самовольной застройке земельного участка;
– о незаконном отказе в предоставлении земельного участка;
– о незаконном отказе в государственной регистрации прав на земельный участок и сделок с ним;
– о возмещении убытков, причиненных правообладателям земельных участков;
– о незаконном изъятии земельных участков;
– об отмене ненормативных актов, нарушающих права на земельные участки;
– о признании права на земельный участок;
– об истребовании земельного участка из чужого незаконного владения.
Разрешение земельных споров предполагает применение установленных законом способов защиты субъективных прав. По своим целям способы защиты прав бывают пресекательными и восстановительными.
ОГЛАВЛЕНИЕ пресекательных способов защиты состоит в том, что прекращаются незаконные или неблагоприятные действия.
К пресекательным способам (мерам) относят:
1) признание недействительными в судебном порядке в соответствии со ст. 61 ЗК РФ не соответствующих законодательству актов исполнительных органов государственной власти или актов органов местного самоуправления;
2) приостановление исполнения не соответствующих законодательству актов исполнительных органов государственной власти или актов органов местного самоуправления;
3) приостановление промышленного, гражданско-жилищного и другого строительства, разработки месторождений полезных ископаемых и торфа, эксплуатации объектов, проведения агрохимических, лесомелиоративных, геолого-разведочных, поисковых, геодезических и иных работ в порядке, установленном Правительством РФ;
4) восстановление положения, существовавшего до нарушения права, и пресечение действий, нарушающих право или создающих угрозу его нарушения (п. 2 ст. 60 ЗК РФ).
В соответствии с гражданским законодательством к пресекательным мерам защиты относится также иск об устранении нарушений права, не связанных с лишением владения. В силу ст. 304, 305 ГК РФ иск об устранении нарушений права, не связанных с лишением владения, подлежит удовлетворению в случае, если истец докажет, что он является собственником или лицом, владеющим имуществом но основанию, предусмотренному законом или договором, и что действиями ответчика, не связанными с лишением владения, нарушается его право собственности или законное владение. Такой иск подлежит удовлетворению и в том случае, когда истец докажет, что имеется реальная угроза нарушения его права собственности или законного владения со стороны ответчика.
При рассмотрении исков об устранении нарушений права, не связанных с лишением владения, путем возведения ответчиком здания, строения, сооружения суд устанавливает факт соблюдения градостроительных и строительных норм и правил при строительстве соответствующего объекта. Несоблюдение, в том числе незначительное, градостроительных и строительных норм и правил при строительстве может являться основанием для удовлетворения заявленного иска, если при этом нарушается право собственности или законное владение истца.
В силу ст. 208 ГК РФ исковая давность не распространяется на требование собственника или иного владельца об устранении всяких нарушений его права, хотя бы эти нарушения не были соединены с лишением владения. В связи с этим длительность нарушения права не препятствует удовлетворению этого требования судом[6].
Восстановительные способы защиты непосредственно направлены на устранение неблагоприятных последствий и восстановление субъективных прав. К этим способам относятся: возмещение убытков; возврат сторон недействительной сделки в первоначальное положение; возврат собственнику его имущества из чужого незаконного владения.
Восстановительные способы защиты подразделяются на два вида способов:
– натуральное восстановление прав;
– денежная компенсация причиненных убытков.
Согласно ст. 60 ЗК РФ нарушенные земельные права подлежат полному восстановлению. Перечень нарушений, при кото
рых применяется данный способ защиты, содержится в п. 1 ст. 60 ЗК РФ открыто. Нарушенное право на земельный участок подлежит восстановлению в случаях:
1) признания судом недействительным акта исполнительного органа государственной власти или акта органа местного самоуправления, повлекших за собой нарушение права на земельный участок;
2) самовольного занятия земельного участка;
3) в иных предусмотренных федеральными законами случаях.
Открытый характер перечня оснований применения восстановительных способов защиты означает возможность применения данной меры для любых нарушений.
Натуральное восстановление нарушенных земельных нрав состоит в применении в судебном порядке такой меры защиты прав, как понуждение к исполнению обязанности в натуре (восстановлению плодородия почв, восстановлению земельных участков в прежних границах, возведению снесенных зданий, строений, сооружений или сносу незаконно возведенных зданий, строений, сооружений, восстановлению межевых и информационных знаков, устранению других земельных правонарушений и исполнению возникших обязательств) (п. 2 ст. 62 ЗК РФ).
Меры защиты прав в отношениях с государственными или муниципальными органами путем восстановления нарушенного права применяются только в случае признания судом недействительным акта государственного или муниципального органа (ст. 13 ГК РФ). При установлении неправомерности уклонения от принятия акта либо отказа в совершении действий или отказа от принятия акта суд может вынести решение, имеющее силу юридического факта (ст. 8 ГК РФ).
В административном праве критериями законности актов государственных органов являются:
– соответствие требованиям закона и подзаконных актов и соблюдение прав и законных интересов граждан;
– соответствие компетенции органа, издающего акт;
– соблюдение установленной формы и порядка издания акта.
Несоответствие актов государственных органов названным требованиям делает их оспоримыми.
Основаниями для обжалования акта, действия (бездействия) являются:
– издание акта государственным органом с нарушением его компетенции;
– нарушение порядка издания акта, а именно отсутствие распоряжения государственного органа о проведении мероприятий по государственному контролю, составление документа лицом, не обладающим данными полномочиями, нарушение сроков проведения мероприятий по контролю;
– несоответствие акта закону или иным правовым актам и нарушение этим актом прав и законных интересов граждан и юридических лиц (ст. 13 ГК РФ).
К числу наиболее распространенных споров, связанных с применением восстановительных способов защиты, относят споры об истребовании имущества из чужого незаконного владения, разделе земельного участка, определении порядка пользования земельным участком, возмещении убытков.
Если собственник требует возврата своего имущества из владения лица, которое незаконно им завладело, такое исковое требование подлежит рассмотрению по правилам ст. 301, 302 ГК РФ. В соответствии со ст. 301 ГК РФ лицо, обратившееся в суд с иском об истребовании своего имущества из чужого незаконного владения, должно доказать свое право собственности на имущество, находящееся во владении ответчика. Доказательством права собственности на недвижимое имущество является выписка из ЕГРП. При отсутствии государственной регистрации право собственности доказывается с помощью любых предусмотренных процессуальным законодательством доказательств, подтверждающих возникновение этого права у истца.
Включение недвижимого имущества в реестр государственной или муниципальной собственности, а также факт нахождения имущества на балансе лица сами по себе не являются доказательствами права собственности или законного владения.
К числу наиболее сложных земельных споров относятся споры о выделе и разделе земельных участков, находящихся в общей собственности.
Существенные изменения правовых основ разрешения данной категории споров произошли в связи с принятием Федерального закона от 29.12.2010 № 435 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования оборота земель сельскохозяйственного назначения". Данным законом внесены изменения в Закон об обороте земель, Закон о регистрации прав на недвижимое имущество, ЗК РФ и др.
Первая группа изменений коснулась выдела земельного участка. Законодатель предусмотрел два способа выдела. Первым способом традиционно является выдел на основании решения общего собрания участников долевой собственности, которое должно утвердить проект межевания земельного участка, перечень собственников и размер их долей на праве общей собственности. Новеллой стала возможность привлечения кадастрового инженера в случае неутверждения проекта межевания земельных участков па общем собрании. В этом случае лицо, желающее выделить земельный участок, вправе самостоятельно заключить договор на подготовку проекта межевания.
Перед тем как общее собрание собственников утвердит проект межевания, он должен пройти долгую и сложную процедуру согласования и утверждения. Прежде всего, кадастровый инженер обязан обеспечить ознакомление заинтересованных лиц с проектом. Затем наступает этап согласования проекта с участниками долевой собственности по вопросам размера и местоположения границ. Наконец, проект межевания утверждается решением собственника земельной доли или земельных долей. Завершается подготовка проекта межевания его утверждением решением общего собрания участников долевой собственности.
Согласно ст. 252 ГК РФ при недостижении участниками долевой собственности соглашения о способе и условиях раздела общего имущества или выдела доли одного из них участник долевой собственности вправе в судебном порядке требовать выдела в натуре своей доли из общего имущества. Суды, разрешая требование о разделе земельного участка, исходят из размера долей сторон в праве общей собственности. Отступление от размеров долей допустимо только как исключение, с выплатой соответствующей денежной компенсации, устраняющей несоразмерность раздела.
Одним из условий раздела земельного участка является требование о соблюдении минимальных размеров образуемых земельных участков. Так, раздел земельного участка, принадлежащего наследникам на праве общей собственности, осуществляется с учетом минимального размера земельного участка, установленного для участков соответствующего целевого назначения. При невозможности раздела земельного участка земельный участок переходит к наследнику, имеющему преимущественное право на получение в счет своей наследственной доли этого земельного участка. Компенсация остальным наследникам предоставляется в порядке, установленном ст. 1170 ГК РФ. В случае, когда никто из наследников не имеет преимущественного права на получение земельного участка или не воспользовался этим правом, владение, пользование и распоряжение земельным участком осуществляются наследниками на условиях общей долевой собственности (ст. 1182 ГК РФ).
Таким образом, возможность раздела земельного участка зависит от числа владельцев, размера земельного участка, вида прав на него и условий технико-юридического характера, к числу которых относятся красные линии, линии регулирования застройки, требования градостроительного регламента, которые призваны обеспечить условия для функционирования отдельных частей в качестве самостоятельных объектов недвижимого имущества. Поскольку эти вопросы требуют специальных знаний, по данной категории дел необходимо располагать заключением землеустроительной экспертизы о возможных вариантах раздела, основанным на строительных, экологических и иных специальных нормах и правилах.
В отличие от раздела определение порядка пользования земельным участком не зависит от его размера, числа совладельцев и вида прав на земельные участки. При выборе критериев, которыми следует руководствоваться при разрешении такого рода споров, необходимо исходить из статуса земельного участка[7]. Так, право пользования земельным участком, находящимся на праве постоянного (бессрочного) пользования, определяется с учетом долей в праве собственности на строение или сложившегося порядка пользования земельным участком (абз. 2 п. 1 ст. 35 ЗК РФ).
Порядок разрешения земельных споров установлен п. 1 ст. 64 ЗК РФ, согласно которому земельные споры рассматриваются в судебном порядке. Земельный кодекс РФ исключил функцию разрешения земельных споров из компетенции органов государственной власти и местного самоуправления, закрепив тенденцию перехода к судебной процедуре.
Установление в российском законодательстве единого судебного порядка рассмотрения земельных споров позволило выработать в правовой науке правовое определение понятия "разрешение земельных споров". Данное понятие предлагается определять как деятельность судов общей юрисдикции, арбитражных и третейских судов, урегулированную нормами земельного, гражданского и процессуального права, направленную на устранение разногласий между спорящими субъектами, препятствующих реализации субъективных земельных прав и интересов, а также на определение, восстановление нарушенных прав либо уяснение прав и обязанностей сторонами спора[8].
Установление судебной процедуры разрешения земельных споров не исключает правовой возможности обращения с жалобами в органы государственной власти и местного самоуправления за защитой своих прав, т.е. использовать административные процедуры как одну из форм защиты нарушенных прав.
Гражданские нрава подлежат судебной защите независимо от того, имеется ли соответствующее указание об этом в ГК РФ или иных законах. Исключение из общего правила о судебной защите гражданских прав составляет защита прав в административном порядке. Защита гражданских прав в административном порядке осуществляется лишь в случаях, предусмотренных законом.
Судебные органы, рассматривающие земельные споры, признавая акт недействительным, действие (бездействие) неправомерным, восстанавливают нарушенное право и применяют иные способы защиты прав, предусмотренные ст. 12 ГК РФ и ЗК РФ.
Процессуальные способы защиты в зависимости от своего содержания подразделяются на три категории:
– обеспечительные меры;
– акты по существу требований о защите прав;
– меры по принудительному исполнению решений юрисдикционных органов.
Обеспечительными мерами являются меры по обеспечению иска и обеспечению исполнения судебного решения.
Акты по существу требований о защите – это постановления, которыми завершается рассмотрение и разрешение дел но существу.
Меры по исполнению юрисдикционных актов – это действия исполнительных органов по реализации обеспечительных актов и актов, которыми завершается рассмотрение дела по существу.
Акты суда по существу заявленных требований подразделяются на:
1) акты, имеющие предупредительное значение;
2) акты, которыми непосредственно применяются материально-правовые меры защиты.
Предупредительные акты направлены на устранение угрозы нарушения прав в будущем. К таким актам относят судебные решения по установлению юридических фактов (например, факта нарушения гражданских прав в ущерб другим лицам или окружающей среде). Ко второй группе судебных актов относятся решения судебных органов о возмещении убытков, о восстановлении положения, существовавшего до нарушения права, и др.
Определение способа защиты нарушенного права в конечном счете обусловливается ОГЛАВЛЕНИЕм материально-правовых требований. В соответствии с ними устанавливается тождество исков, возможность их обеспечения и порядок исполнения.
При определении подсудности споров, связанных с земельными правоотношениями, следует учитывать правила родовой подсудности. В соответствии со ст. 23 ГПК РФ дела по имущественным спорам при цене иска, не превышающей 50 тыс. руб., дела об определении порядка пользования земельными участками подсудны мировому судье.
Территориальная подсудность земельных споров в большинстве случаев является исключительной и определяется по правилам ст. 30 ГПК РФ – иски о правах на земельные участки подсудны суду по месту нахождения земельного участка.
Остальные требования подсудны судам по общему правилу, закрепленному в ст. 28 ГПК РФ, – по месту жительства ответчика, а требования к организации – по месту нахождения организации.
Пунктом 2 ст. 64 ЗК РФ предусмотрена возможность передачи земельных споров до принятия дела к производству судом на рассмотрение третейского суда. Спор может быть передан на разрешение третейского суда при наличии заключенного между сторонами третейского соглашения. Третейское соглашение может быть заключено сторонами в отношении всех или определенных споров, которые возникли или могут возникнуть между сторонами в связи с каким-либо конкретным правоотношением. Третейское соглашение о разрешении спора по договору, условия которого определены одной из сторон в формулярах или иных стандартных формах и могли быть приняты другой стороной не иначе как путем присоединения к предложенному договору в целом (договор присоединения), действительно, если такое соглашение заключено после возникновения оснований для предъявления иска.
Третейский суд принимает решение большинством голосов. Решение излагается в письменном виде, в нем указывается: время и место постановления решения, состав третейского суда; третейская запись, на основании которой действовал суд; наименование всех участников спора; предмет спора; причины, по которым суд принял решение; постановление третейского суда. Решение подписывается всеми судьями и участниками спора. Решение третейского суда, не исполненное добровольно, может быть исполнено в принудительном порядке на основании исполнительного листа, который выдается судом общей юрисдикции. В том случае, если судья отказывает в выдаче исполнительного листа, спор может быть решен в суде по заявлению заинтересованной в этом стороны (ст. 45–46 Федерального закона от 24.07.2002 № 102-ФЗ "О третейских судах в Российской Федерации"),
В то же время практика показывает, что, несмотря на все преимущества рассмотрения дел третейскими судами, стороны при земельных спорах выбирают в основном процедуру их рассмотрения компетентными "государственными" судами. Происходит это потому, что до сих пор контрагенты друг другу не доверяют. Стороны спора не могут положиться на добросовестность друг друга как в подборе судей, так и в выборе процедуры рассмотрения спора, что ведет к невозможности заключения третейского соглашения. Кроме того, такая процедура требует значительных материальных затрат, а это не всем доступно[9].
С учетом изложенного можно выделить материально-правовые и процессуальные особенности разрешения земельных споров. Во-первых, применение норм, предусматривающих судебный порядок разрешения земельного спора, должно основываться на правовом определении понятия "земельный спор". Земельный спор может быть определен как вытекающий из земельных правоотношений спор о праве или фактах, имеющих юридическое значение. Во-вторых, разрешение земельных споров предполагает применение способов защиты субъективных прав, установленных земельным и гражданским законодательством. В-третьих, при разрешении земельных споров следует руководствоваться специальными критериями оценки обоснованности защищаемых законных интересов. В частности, при разрешении отдельных категорий земельных споров подлежат учету минимальные размеры земельных участков, вид прав па земельные участки, условия технико-юридического характера, к числу которых относятся красные линии, линии регулирования застройки, требования градостроительного регламента и другие установленные законом характеристики, отражающие статус земельного участка.