Разграничение подведомственности между судами общей юрисдикции и Дисциплинарным судебным присутствием
Принятие Федерального конституционного закона от 09.11.2009 № 4-ФКЗ "О Дисциплинарном судебном присутствии" потребовало разработки и осмысления значительного числа теоретико-практических проблем, одной из которых является проблема разграничения подведомственности между Дисциплинарным судебным присутствием и судами общей юрисдикции.
Несмотря на то что Закон довольно четко очерчивает границы компетенции данного органа судебной власти, определенные проблемы здесь все же имеются. Выделим три принципиальных момента.
1. Прежде всего необходимо выяснить, о разграничении каких категорий – подведомственности или подсудности – идет речь. Традиционно подведомственность – это понятие, употребляемое применительно к разграничению компетенции между различными ведомствами, в нашем случае – различными органами судебной власти; подсудность – понятие, позволяющие разграничить компетенцию внутри судов, принадлежащих к одной разновидности органов судебной власти.
Сказанное актуализирует задачу по определению правовой природы Дисциплинарного судебного присутствия как самостоятельного или несамостоятельного органа судебной власти.
В ч. 3 ст. 4 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации" Дисциплинарное судебное присутствие обозначено в качестве автономного федерального суда наряду с другими федеральными судами. В Федеральном конституционном законе "О судах общей юрисдикции в Российской Федерации" присутствие вообще не упомянуто в числе судов общей юрисдикции. Таким образом, данный орган должен позиционироваться, во-первых, в качестве органа судебной власти, а во-вторых, в качестве самостоятельного органа судебной власти.
Следовательно, применительно к разграничению компетенции между судами общей юрисдикции и Дисциплинарным судебным присутствием речь должна идти именно о разграничении подведомственности.
2. Другой вопрос, решение которого должно быть предпослано вопросу о разграничении подведомственности, это объяснение феномена того, что законодатель допустил возможность применения норм ГПК, а именно норм, регулирующих порядок рассмотрения дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих (гл. 25 ГПК), структурно относящихся к производству по делам, возникающим из публичных правоотношений (гл. 23 ГПК), к производству в ином судебном органе, не относящемся к судам общей юрисдикции (ч. 1 ст. 6 Закона).
В результате Дисциплинарное судебное присутствие должно разрешать дела, руководствуясь сразу пятью группами правил:
– общими правилами искового производства;
– общими правилами производства по делам, возникающим из публичных правоотношений (гл. 23 ГПК);
– правилами производства по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих (гл. 25 ГПК);
– правилами производства, установленными Законом;
– правилами производства, установленными Регламентом Дисциплинарного судебного присутствия, утвержденным постановлением Пленумов ВС РФ и ВАС РФ от 04.02.2010 № 3/2[1].
Отчасти подобное законодательное решение может быть объяснено дефицитом времени для создания самостоятельных процессуально-дисциплинарных норм, и оно не свидетельствует о том, что производство в Дисциплинарном судебном присутствии не содержит никаких резервов для развития и совершенствования и в конечном счете не способно выкристаллизоваться в самостоятельный, установленный законом порядок рассмотрения дел.
3. В соответствии со ст. 245 ГПК суд в порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, может рассматривать и "иные дела, возникающие из публичных правоотношений и отнесенные федеральным законом к ведению суда". Однако рассмотрение дел Дисциплинарным судебным присутствием не следует рассматривать как реализацию потенциала данной гражданско-процессуальной нормы, поскольку речь в ней идет об отнесении дел, возникающих из публичных правоотношений, к ведению суда общей юрисдикции, а не иного судебного органа; кроме того, в ГПК пополнение состава дел, возникающих из публичных правоотношений, предусматривается путем изменения федерального закона – в данном случае это произошло путем принятия федерального конституционного закона.
Закон относит к ведению Дисциплинарного судебного присутствия всего две категории дел:
1) дела по жалобам граждан, судейские полномочия которых досрочно прекращены решением Высшей квалификационной коллегии судей РФ или решением квалификационной коллегии судей субъекта РФ за совершение ими дисциплинарных проступков, на указанные решения квалификационных коллегий судей (п. 1 ч. 1 ст. 6 Закона). В соответствии с п. 3 ч. 1 ст. 26 ГПК ВС РФ рассматривает в качестве суда первой инстанции дела об оспаривании постановлений о приостановлении или прекращении полномочий судей либо о приостановлении или прекращении их отставки, за исключением случаев прекращения полномочий судей за совершение ими дисциплинарных проступков. Таким образом, ВС РФ может проверять законность приостановления или прекращения полномочий судей, а также законность приостановления или прекращения их отставки в случаях, когда это вызвано иными, чем совершение дисциплинарного проступка, основаниями, в том числе "невиновными" (например, признание судьи безвестно отсутствующим решением суда, вступившим в законную силу). Оспаривание судьей законности применения к нему другой меры дисциплинарной ответственности – объявления предупреждения (п. 1 ст. 12.1 Закона РФ от 26.06.1992 № 3132–1 "О статусе судей") – также не подведомственно Дисциплинарному судебному присутствию;
2) дела по обращениям Председателя ВС РФ или Председателя ВАС РФ о досрочном прекращении полномочий судей за совершение ими дисциплинарных проступков в тех случаях, когда Высшей квалификационной коллегией судей РФ или квалификационными коллегиями судей субъектов РФ отказано в удовлетворении представлений председателей федеральных судов о прекращении полномочий судей за совершение ими дисциплинарных проступков (п. 2 ч. 1 ст. 6 Федерального конституционного закона "О Дисциплинарном судебном присутствии"). Необходимые корреляты данной нормы имеются в Федеральных конституционных законах "О судах общей юрисдикции в Российской Федерации" (п. 16 ч. 3 ст. 21), "Об арбитражных судах в Российской Федерации" (п. 7.1 ч. 2 ст. 20), Федеральном законе от 14.03.2002 № 30-ФЗ "Об органах судейского сообщества в Российской Федерации" (абз. 2 п. 5 ст. 26), которые наделяют Председателей ВС РФ и ВАС РФ правом обжаловать в Дисциплинарное судебное присутствие отказ Высшей квалификационной коллегии судей РФ или квалификационных коллегий судей субъектов РФ в удовлетворении представлений о прекращении полномочий судей за совершение ими дисциплинарных проступков.
Федеральным конституционным законом "О Дисциплинарном судебном присутствии" не предусмотрена возможность расширения компетенции Дисциплинарного судебного присутствия путем отнесения к его ведению других категорий дел.
Интерес представляет также вопрос о последствиях неподведомственности дела Дисциплинарному судебному присутствию.
На основании п. 2 ч. 6 ст. 11 Регламента Дисциплинарного судебного присутствия член Дисциплинарного судебного присутствия, которому поступившая жалоба (обращение) передана в порядке очередности, в течение 10 рабочих дней со дня ее поступления в Дисциплинарное судебное присутствие выносит мотивированное определение о возвращении жалобы (обращения), если ее рассмотрение не относится к полномочиям Дисциплинарного судебного присутствия. Такое регулирование отчасти является противоречивым:
Во-первых, осуществляемое Регламентом регулирование идет вразрез с общими правилами искового производства и правилами производства по делам, возникающим из публичных правоотношений (которым также подчинено производство в Дисциплинарном судебном присутствии), поскольку по правилам ГПК (п. 1 ч. 1 ст. 134) неподведомственность дела суду является основанием не для возвращения, а для отказа в принятии заявления. Как известно, разница между данными процессуальными действиями не только в содержательной характеристике оснований для их совершения, но и в последствиях – возвращение заявления, в отличие от отказа в его принятии, не препятствует повторному обращению в суд после устранения допущенного истцом нарушения (ч. 3 ст. 135 ГПК). В данном случае устранить препятствие в виде неподведомственности дела Дисциплинарному судебному присутствию невозможно и, следовательно, наделять лицо правом на повторное обращение бессмысленно.
В отдельных определениях Дисциплинарного судебного присутствия прослеживается "конкуренция" данных процессуальных действий.
Во-вторых, несмотря на относительную простоту критериев подведомственности дела Дисциплинарному судебному присутствию, нельзя полностью исключать ошибочное принятие заявления или обращения к производству данным органом. Неподведомственность дела, выявившаяся уже после принятия заявления, традиционно служит основанием для прекращения производства по делу (абз. 2 ст. 220 ГПК), однако Регламент не содержит соответствующего основания для прекращения дела (ст. 18 Регламента), а возврат заявления, как следует из ст. 11 Регламента, возможен только на этапе возбуждения производства по делу.
Четкая регламентация соответствующих правоотношений необходима также в силу того, что, как показывает практика, лица, обращающиеся в Дисциплинарное судебное присутствие, часто заблуждаются в отношении его компетенции.