Рационализация управления трудовой миграцией путем развития сотрудничества

Трудовая миграция не регулируется только рыночными механизмами (где люди могут эксплуатироваться и не получать защиту). Чтобы миграция была взаимовыгодной (странам происхождения и пребывания, мигрантам и их семьям), необходимы продуманная и согласованная политика и практика государств, других заинтересованных сторон.

Государства регулируют миграцию, чтобы привлекать нужные миграционные потоки, управлять ими, регулировать и стимулировать отток мигрантов. Трудная, но важная задача – взаимовыгодное и системное управление миграцией с комплексным подходом к рассмотрению и решению политических вопросов и проблем. Достигавшие успехов в управлении трудовой миграцией страны выделялись готовностью признать политические ошибки и применять новые подходы (с учетом лучшего мирового опыта регулирования, например, Канады, Австралии). Идеальной системы регулирования трудовой миграции нет, но страны происхождения и назначения могут повышать эффективность структур, диапазон механизмов регулирования и сопутствующих услуг (включая минимальные стандарты для трудовых договоров, распространение информации для мигрантов, их поддержку в стране назначения и развитие межгосударственного сотрудничества).

Всесторонняя миграционная политика должна соответствовать национальному плану развития экономики и ее конкурентоспособности. Миграционная политика будет надежной и действенной в той степени, в какой она учитывает интересы, проблемы и опыт большинства участвующих сторон. В проведении консультаций и принятии политических решений необходимо учитывать позиции объединений работодателей, агентств по трудоустройству, организаций трудящихся, представляющих интересы иммигрантов, местной рабочей силы, гражданских и общественных структур и самих мигрантов.

Миграция в поисках работы – трансграничное или транснациональное явление и потому не может рассматриваться и регулироваться исключительно на национальном уровне. Существуют разные ступени межгосударственного взаимодействия: формального и неформального, с вовлечением стран на двустороннем, региональном и глобальном уровнях. Официальные механизмы межгосударственного сотрудничества включают юридически закрепленные договорные обязательства в форме соглашений (затрагивающих исключительно данную проблему в двусторонних соглашениях) или более широкого содержания (например, региональные и международные конвенции, касающиеся защиты трудящихся-мигрантов, с условиями межгосударственного сотрудничества). Государства входят и во влиятельные формальные объединения по международной торговле, движению лиц как поставщиков услуг. Разные формы официального сотрудничества в МЭ взаимосвязаны. Например, региональное или международное соглашение может обязать договаривающиеся стороны сотрудничать (или способствовать этому) на двустороннем уровне и в результате, вероятнее всего, достигается успех в нужной области.

В МЭ повышается роль взаимовыгодного двустороннего сотрудничества, реализуемого в двусторонних соглашениях по трудовой миграции (ДСТМ). В рамках ОЭСР действуют 173 двусторонних соглашения со странами всех регионов мира; после открытия границ странами ЦВЕ число двусторонних договоров увеличилось к началу 1990-х гг. в пять раз. ДСТМ формализуют обязательства каждой стороны, согласуют миграцию с установленными принципами и процедурами, регулируют весь миграционный процесс (от въезда до возвращения) с целью обоюдной выгоды для стран назначения и происхождения. Для граждан стран происхождения, например, предусмотрена работа и защита в стране назначения.

Основные задачи ДСТМ разделяются на:

• экономические – для устранения дефицита на местном рынке труда (например, в сельском хозяйстве) и получения выгод страной происхождения и мигранта (от его растущих доходов);

• политические – для упрощения добрососедских отношений или укрепления сотрудничества в управлении нелегальной миграцией (например, Италии и Испании);

• развивающие – например, для предотвращения беспорядочного международного найма рабочей силы в таких сферах, как медицинские услуги (в соглашениях с Великобританией), что влияет на развитие бедных стран.

Однако приблизительно 25% двусторонних соглашений в странах ОЭСР практически не реализуется. Степень использования преимуществ ДСТМ зависит от эффективности принятой системы и ее содержания. Привлечение работодателей, их организаций к соблюдению ДСТМ приводит к повышению их эффективности. Хотя их реализация вызывает и проблемы, при отсутствии глобального режима международной трудовой миграции ДСТМ остаются важным механизмом межгосударственного взаимодействия по защите трудящихся-мигрантов, регулированию их вербовки, приведению в соответствие спроса на труд и предложения управлению нелегальной миграцией.

Международные потоки миграции становятся более межконтинентальными, но наиболее крупные проистекают между странами регионов. Трудовой миграции содействуют региональные интеграционные процессы, договоренности о свободе торговли и движения граждан между странами ЕС, МЕРКОСУР, Андского сообщества наций, НАФТА. В рамках региональных миграционных диалогов в Африке, Америке, Юго-Восточной Азии, Центральноазиатском и Кавказском регионах обсуждались и разрабатывались общие подходы к этой сфере.

В региональном сотрудничестве по управлению трудовой миграцией развивались формальные механизмы (включая государственные инициативы и обязательства в рамках региональных соглашений) и неформальные меры (региональные консультативные процессы и другие мероприятия). Официальные договоренности могут варьироваться от режима свободы передвижений всех категорий граждан (в ЕС) до ограниченных положений, касающихся бизнесменов, экспертов, других высококвалифицированных специалистов и поставщиков услуг (в НАФТА).

На глобальном уровне пока нет единого международного миграционного режима. Допуск лиц на территорию государств в целях трудоустройства регулируется преимущественно национальными законами и государственной политикой. По в рамках соглашений на глобальном уровне создан ряд официальных механизмов укрепления межгосударственного сотрудничества в сфере трудовой миграции. Это международные договоры и соглашения, включая Конвенции МОТ и ООН, Генеральное соглашение о торговле услугами (ГАТС (GATS), 1994). Стандарты ГАТС (раздел IV) позволяют физическим лицам поставлять услуги на территории стран – участниц ВТО, но их применение ограничено узкой категорией мигрантов.

Основной межправительственной организацией в данной сфере является Международная организация по миграции – МОМ (Отдел по трудовой миграции), образованная в 1951 г. (включает 116 государств, более 1400 активных проектов). МОМ исходит из того, что гуманная и упорядоченная миграция отвечает интересам мигрантов и общества в целом. Ее задачи в сфере трудовой миграции – помощь в разработке стратегий и программ, которые могут по отдельности и совокупно принести пользу мигрантам, правительствам и обществам; установление международных трудовых стандартов защиты трудящихся-мигрантов и контроля над их соблюдением; стимулирование продуктивного трудоустройства. Деятельность МОМ в этой сфере значительно активизировалась с развертыванием ряда программ в большинстве регионов мира, содействующих развитию диалога и сотрудничества в управлении миграцией между странами происхождения, транзита и назначения.

Международная организация труда (МОТ, 1919) занимается в основном созданием справедливых условий для перемещений, труда, жизни мигрантов; содействием максимизации выгод и минимизации рисков трудовой миграции. Конвенции МОТ (№ 97, 143) не затрагивают суверенное право государств-участников допускать или запрещать въезд иностранных граждан на свою территорию. Но принципы документов МОТ составляют важную основу построения базовых компонентов всесторонней политики в сфере трудовой миграции, защиты трудящихся-мигрантов, мер упрощения и контроля миграционных передвижений. Точнее, они призывают к мерам регулирования условий миграции в поисках работы, выявления нелегальной занятости мигрантов и устранения торговли людьми для предотвращения нарушения их прав. Среди сфер особого беспокойства МОТ – достойная работа и защита трудящихся-мигрантов, эффективное управление трудовой миграцией, предотвращение негуманных ее форм и защита от них, структура миграционного процесса и социальная интеграция, трудовая миграция и развитие, международное сотрудничество и глобальная база данных.

На глобальном уровне существует и менее официальное сотрудничество, включая Бернскую инициативу (осуществляемый государствами, поддержанный правительством Швейцарии и МОМ консультативный процесс по совершенствованию управления трудовой миграцией).

Многосторонние соглашения (по защите трудящихся-мигрантов в сфере социального страхования и др.) по сравнению с двусторонними имеют преимущество в создании общих стандартов, свобод и правил, что позволяет избежать дискриминации мигрантов из разных стран происхождения. Кроме того, многосторонний подход позволяет упрощать бюрократические процедуры из-за общих стандартов для административных правил выполнения соглашения.

Россия стала одной из основных стран приема мигрантов. По данным МОМ, наша страна приняла 8% всей массы мигрантов (или 10% населения Российской Федерации в 2006 г.), став второй по популярности страной после США (20% мигрантов мира). Миграционные потоки в Россию расширяются, что обусловлено преимущественно демографическими причинами – сокращением численности населения, особенно в трудоспособном возрасте. Демографический кризис переживают многие регионы Российской Федерации. При сохранении текущего темна миграции к 2050 г. население нашей страны может сократиться до 100 млн чел., а число трудоспособных лиц – до 47,7 млн. Число людей в возрасте более 60 лет может увеличиться с 20 до 26% в 2005–2025 гг. В этих условиях миграция становится "буфером" сокращения населения. Хотя миграция остается демографическим ресурсом Российской

Федерации, продуктивность его использования зависит от эффективности политики приема мигрантов в общество (МОМ Москвы, 2006 г.) и экономических целей их структурирования.

Доля лиц трудоспособного возраста среди мигрантов в 1998 г. составляла 63,8%, а среди граждан России – 58%. Более 15% мигрантов имели высшее и неполное высшее образование, 31% – среднее и среднетехническое, а среди российских граждан – соответственно 13 и 24%. Так, миграция, частично замедлив процесс старения населения России, несколько улучшила и его образовательную, профессиональную структуру; иммигранты использовались в разных отраслях экономики без дополнительных расходов для бюджета.

Однако многие мигранты остались в незаконном положении: 80–90% всех нелегалов были трудящимися-мигрантами. Число незаконных мигрантов (въезжающих в обход официальных каналов) и общее число нелегальных трудовых мигрантов в нашей стране составляет 3,0-5,5 млн чел. (5–7% трудоспособного населения России), что сопоставимо с аналогичным показателем в Ирландии (5,6%), Франции (6,2%), Швеции (4,6%). В Москве в июле 2011 г. ФМС выявила около 500 тыс. иммигрантов, из которых до 50% – нелегальные. Проведенная в 2005 г. "пилотная регуляризация" нелегально нанятых трудящихся-мигрантов (без российской визы) показала, что более миллиона их могут быть легализованы (по данным ФМС) со значительным экономическим эффектом (ежегодным внесением в казну около 350 млн руб.).

Развитие трудовой миграции в России зависит от многих факторов, связанных с миграционным давлением со стороны более бедных стран, избытком в них рабочей силы (в первую очередь в странах СНГ), спросом на иностранный труд в России. Существующий в ряде российских регионов дефицит рабочей силы имеет тенденцию к росту; экономика многих регионов не может функционировать без притока иностранных рабочих. Основная причина роста трудовой миграции – неблагоприятная экономическая ситуация, затронувшая почти все страны СНГ, значительное снижение уровня жизни большей части населения, бедность, безработица, сужение экономических возможностей (перспектив) в странах происхождения. Все эти факторы наряду с сохраняющейся культурной, исторической общностью Российской Федерации и стран СНГ свидетельствуют о неизбежности значительной трудовой миграции в Россию.

Эффективное развитие иммиграции в России потребует решения ряда серьезных проблем, включая дефицит квалифицированного труда. В Российской Федерации пока нет механизма привлечения высококвалифицированных кадров – научно-производственной интеллигенции, инновационных предпринимателей с капиталом, иностранных выпускников высших профессиональных учебных заведений для трудоустройства лучших в России. Кроме того, по данным МОМ, около половины населения России обеспокоены присутствием мигрантов, а четверть граждан относится к ним негативно. С ростом культурной дистанции между иммигрантами (из небольших городов (деревень), плохо говорящих по-русски, почти не знакомых с русской культурой, снижением уровня их образованности) и населением нашей страны отношение граждан к мигрантам может ухудшиться, что потребует параллельных программ совершенствования миграции.