Рассмотрение дела
Производство по делам о признании нормативных правовых актов недействующими полностью или в части осуществляется судами общей юрисдикции по правилам, установленным в гл. 24 ГПК РФ, с учетом как общих правил искового производства, так и особенностей, относящихся к производству по делам, возникающим из публичных правоотношений, определенных в гл. 23 ГПК РФ.
Заявление об оспаривании нормативного правового акта должно соответствовать требованиям, изложенным в ст. 131 и 247, а также ч. 5 и 6 ст. 251 ГПК РФ.
В соответствии со ст. 131 ГПК РФ в заявлении об оспаривании нормативного правового акта, как и в исковом заявлении, должны быть указаны:
• наименование суда, в который подается заявление;
• в чем заключается нарушение либо угроза нарушений прав, свобод или законных интересов лица и его требования;
• обстоятельства, на которых гражданин или организация основывает свои требования;
• перечень прилагаемых к заявлению документов.
Кроме того, заявление об оспаривании нормативного правового акта должно содержать дополнительные данные:
• наименование органа или должностного лица, принявших оспариваемый правовой акт;
• наименование акта и дата его принятия и регистрации;
• указание, какие права и свободы гражданина или неопределенного круга лиц нарушаются этим актом или его частью;
• в чем заключается нарушение или угроза нарушения прав и свобод заявителя.
В постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" уточняется, что в заявлении должно быть также указано, какому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, не соответствует оспариваемый акт или его часть (п. 7).
Только от прокурора не требуется конкретизации в заявлении, чьи и какие права и свободы нарушаются оспариваемым актом, поскольку его действия основаны на компетенции, определяемой Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации".
К заявлению должны быть приложены:
• копия оспариваемого акта с указанием, каким средством массовой информации и когда был опубликован этот акт;
• копия заявления;
• квитанция (иной документ) об уплате госпошлины;
• доверенность или иной документ, удостоверяющий полномочия представителя заявителя (ст. 132, 251 ГПК РФ).
В том случае, когда заявление не отвечает установленным требованиям либо из него усматривается спор о праве, судья оставляет заявление без движения и предоставляет разумный срок для исправления недостатков либо разъясняет необходимость оформления искового заявления (ч. 3 ст. 247, ст. 136 ГПК РФ). В случае неподсудности или если оспариваемый правовой акт не является нормативным, судья возвращает заявление заявителю (ст. 132, ч. 3 ст. 247 ГПК РФ).
Общие правила искового производства, применяемые в силу ч. 1 ст. 246 ГПК РФ при рассмотрении дел, возникающих из публичных правоотношений, предусматривают основания для отказа в принятии искового заявления к рассмотрению и основания прекращения производства по делу.
Судья отказывает в принятии заявления в соответствии с π. 1 ч. 1 ст. 134 и ч. 8 ст. 251 ГПК РФ в случаях, когда:
• заявление неподведомственно суду общей юрисдикции, поскольку оно подлежит рассмотрению и разрешению в ином судебном порядке;
• в заявлении гражданина или организации оспаривается полностью или в части нормативный правовой акт, очевидно не затрагивающий их права и свободы, если это обстоятельство является необходимым условием проверки акта или его части в порядке, предусмотренном гл. 24 ГПК РФ;
• заявление подано в защиту прав и свобод другого лица лицом, которому такие права не предоставлены законом;
• в заявлении оспаривается проект нормативного правового акта, поскольку он еще не ущемляет ничьих прав;
• в заявлении оспаривается недействующий нормативный правовой акт или его часть (в том числе акт, не вступивший в силу, отмененный органом или должностным лицом, его издавшими, утративший силу в связи с ограничением его действия временными рамками, указанными в самом акте, а также формально не отмененный, но фактически не действующий в силу издания более позднего акта);
• имеется вступившее в законную силу решение суда, которым проверена законность того же нормативного правового акта или той же его части;
• в заявлении оспаривается ОГЛАВЛЕНИЕ той части нормативного правового акта, которая дословно воспроизводит положения другого нормативного правового акта, требование об оспаривании которого неподведомственно суду общей юрисдикции.
Подача заявления в суд не приостанавливает действие оспариваемого нормативного правового акта (ч. 7 ст. 251 ГПК РФ).
Если при оспаривании нормативного правового акта неправильно избрана форма обращения в суд (оно оформлено как иск), но соблюдены все иные требования, установленные гражданским процессуальным законодательством для обращения в суд с заявлением по делам о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части, то судья должен принять данное заявление к своему производству и рассмотреть дело по существу в порядке, установленном гл. 24 ГПК РФ. Нормативной основой такого решения служат положения ч. 1 ст. 246 ГПК РФ, в соответствии с которыми дела, возникающие из публичных правоотношений, рассматриваются и разрешаются по общим правилам искового производства с установленными особенностями [1].
Дела об оспаривании нормативных правовых актов рассматриваются судьями судов общей юрисдикции, в отличие от арбитражных судов, единолично.
Заявление рассматривается судом в течение месяца, а Верховным Судом – в течение трех месяцев со дня его подачи.
Лица, обратившиеся в суд с заявлением, представители органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностное лицо, принявшие оспариваемый нормативный правовой акт, извещаются о времени и месте судебного заседания и участвуют в рассмотрении дела. В зависимости от обстоятельств дела суд может рассмотреть заявление в отсутствие кого-либо из заинтересованных лиц, извещенных о времени и месте судебного заседания.
Заявитель может отказаться от своего требования, такой отказ законом не запрещен. Но производство по делу в этом случае не прекращается. В свою очередь, орган или должностное лицо, принявшие оспариваемый акт, могут признать требования заявителя. Но и это признание требования для суда необязательно [2]. В силу закона суд, приняв дело к рассмотрению, должен вне зависимости от желания заявителя решить вопрос о соответствии оспариваемого акта федеральному закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу. В данном случае действуют правила о нормоконтроле, возложенном на суд.
Проверка законности нормативного правового акта предполагает, прежде всего, оценку содержания оспариваемых положений на предмет их соответствия правовым предписаниям, содержащимся в нормативных правовых актах бо́льшей юридической силы. Это означает, что ОГЛАВЛЕНИЕ оспариваемой правовой нормы по существу должно вытекать из правовой нормы, установленной вышестоящим нормативным правовым актом.
Вместе с тем оценки судом только содержания оспариваемого нормативного правового акта недостаточно. Действующим законодательством регламентируются также форма и вид нормативного правового акта, порядок его принятия и подписания, процедура его опубликования и введения в действие. Суд обязан проверить все указанные моменты. "Законность нормативного правового акта может быть оценена судом с точки зрения соблюдения так называемых формальных требований, предъявляемых к нормативным актам... При этом нарушение указанных формальных требований, как правило, влечет за собой юридическую ничтожность нормативных актов и недопустимость их дальнейшей проверки в рамках существующей процедуры судебного оспаривания" [3].
Если суд признает, что оспариваемый акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющему бо́льшую юридическую силу, то он принимает решение об отказе в удовлетворении поступившего заявления. Если же суд установит, что оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части не соответствует федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющему бо́льшую юридическую силу, то он признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части. Необходимо иметь в виду, что признается недействующим также акт, подписанный неуполномоченным на то лицом [4].
Установив, что нормативный правовой акт противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющему бо́льшую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим со дня принятия решения или иного указанного судом времени. Пленум Верховного Суда РФ в своем постановлении от 20.01.2003 № 2 "О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации" разъяснил, что время, с которого нормативный правовой акт признается недействующим, должно быть указано в резолютивной части решения суда.
В соответствии с принципом разделения властей органы законодательной и судебной власти не могут вмешиваться в компетенцию друг друга, поэтому суд не может обязать законодательный орган субъекта РФ изменить, дополнить, принять или привести какой-либо закон в соответствие с другим нормативным актом, имеющим бо́льшую юридическую силу. Именно поэтому в резолютивной части решения суд лишь признает недействующим оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части, но не обязывает соответствующий орган привести его в соответствие с конкретным иным актом, хотя в исковом производстве это допускается (например, при признании сделки недействительной).
Признание акта недействующим влечет за собой утрату силы как этого нормативного правового акта или его части [5], так и других нормативных правовых актов, основанных на нем или воспроизводящих его ОГЛАВЛЕНИЕ.
Решение суда по заявлению об оспаривании нормативного правового акта вступает в законную силу по общим правилам, установленным в ст. 209 ГПК РФ:
• по истечении срока на апелляционное обжалование;
• если решение суда было обжаловано, но не отменено, то после рассмотрения судом апелляционной жалобы;
• если определением суда апелляционной инстанции оно было отменено или изменено и принято новое решение, то оно вступает в законную силу немедленно.
После вступления в силу решение суда о признании нормативного правового акта недействующим или сообщение о таком решении должно быть опубликовано в том печатном издании, в котором был официально опубликован оспоренный нормативный правовой акт. Если данное печатное издание прекратило свою деятельность, то указанное решение или сообщение публикуется в другом печатном издании, в котором публикуются соответствующие нормативные правовые акты.
Следует подчеркнуть, что решение суда о признании нормативного правового акта недействующим не может быть отменено повторным, принятием такого же нормативного правового акта. Это означает:
• невозможность принятия тождественного акта;
• невозможность принятия нормативного правового акта, имеющего такое же ОГЛАВЛЕНИЕ, какое было признано судом недействующим.