Устав города Оренбурга
Понятие "избирательное право"
После определения понятия "избирательная система" необходимо сформулировать понятие "избирательное право". Этот термин встречается в научной литературе достаточно часто, однако до сих пор нет единого, четко выработанного понятия "избирательное право".
Как и понятие "избирательная система", понятие "избирательное право" нередко рассматривается в "широком" и "узком" смысле. В "широком" смысле - это система норм, регулирующих отношения, связанные с выборами и отзывом депутатов и выборных должностных лиц; комплексный правовой институт (подотрасль конституционного права)66 либо совокупность норм и правил, регулирующих избирательный процесс (включая и избирательное право в "узком" смысле).67 В "узком" смысле под избирательным правом понимают конституционное право гражданина избирать и быть избранным в выборные органы государственной и муниципальной власти68 либо совокупность норм, закрепляющих эти права и регулирующих порядок их осуществления и защиты.69 Недостатки подхода в "широком" и "узком" смысле к любому понятию авторами были сформулированы ранее.
Традиционно в теории конституционного права понятие "избирательное право" принято рассматривать в объективном и субъективном смысле. Объективное избирательное право демократически развитых государств как правовая категория - это система юридических норм, сформулированных в законодательных и иных нормативных правовых актах, закрепляющих общественные отношения74 (права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления, а также право отзыва избирателями избранных лиц, не оправдавших их доверия), регулирующие деятельность (принципы и правила поведения) субъектов, участвующих в избирательном процессе. В объективном смысле это также сфера научных исследований и учебная дисциплина.75
М.В. Баглай, В.А. Туманов рассматривают избирательное право в объективном смысле как совокупность законодательных актов и других правовых норм, регулирующих статус избирателей, избирательную систему, иные отношения, складывающиеся в ходе избирательного процесса; как синонимы используются также термины "избирательное законодательство", "законодательство о выборах".76 По мнению В.В. Маклакова, объективное избирательное право регулирует избирательную систему в "широком" смысле, но не во всем ее объеме. Она регулируется не только правовыми нормами, но и корпоративными нормами общественных объединений, участвующих в выборах, обычаями и традициями, нормами политической морали, этики и др. Избирательное право включает в себя и отдельные нормы других отраслей права - трудового, гражданского, административного, уголовного, судебно-процессуального. Такие нормы можно назвать поливалентными, ибо они одновременно имеют отношение к двум или более отраслям права.
Субъективное избирательное право означает принадлежащее конкретному гражданину право избирать и быть избранным в органы государственной власти и местного самоуправления, т.е. это правомочия, принадлежащие конкретным субъектам правоотношений (правомочия, установленные нормами объективного избирательного права80); избирательное право определяет наличие у гражданина избирательной правосубъектности.81 Субъективное право это гарантированная гражданину государством возможность участвовать в выборах. Оно представляет собой комплекс конкретных прав лица, среди которых особо следует выделить активное и пассивное избирательное право. Объективное право - это право избирать и быть избранным. А когда это право начинает реализовываться - оно становится субъективным, т.е. лицо вступает в конкретные правоотношения по поводу реализации этого объективного права. При вступлении в правоотношение объективное право трансформируется в субъективное.
Объективное и субъективное избирательное право тесно взаимосвязаны. Во-первых, объективное избирательное право есть нормативная форма бытия субъективных избирательных прав (наряду с правосознанием и юридической практикой). В этом качестве объективное право выступает нормативным источником избирательных прав граждан. Во-вторых, в нормах объективного права устанавливаются модели правового поведения (правомерного и неправомерного) субъектов избирательных правоотношений. В-третьих, объективное право не только указывает на объем и содержание правомочий обладателей избирательных прав, но и определяет порядок их осуществления. В-четвертых, в объективном избирательном праве фиксируются гарантии охраны и защиты избирательных прав граждан (в частности, меры юридической ответственности). В-пятых, объективное избирательное право служит официальным критерием оценки законности поведения субъектов избирательных правоотношений.
Анализ позиций сторонников и противников признания за избирательными правами характера субъективных прав дает основание прийти к выводу, что субъективный характер избирательных прав выражается в том, что, во-первых, они принадлежат личности, а во-вторых, выступают как вид и мера ее возможного правового поведения. Правовая возможность в данном контексте означает: возможность избирать или быть избранным; возможность правового бездействия при осуществлении права избирать и быть избранным; возможность требовать от обязанных лиц создания надлежащих условий для осуществления избирательных правовых возможностей; возможность обладателя избирательных прав прибегнуть к помощи государства за защитой избирательных возможностей.
Из приведенных определений избирательного права следует, что в юридической литературе его принято рассматривать как гарантированное государством право граждан участвовать в выборах, и в данном контексте различают активное и пассивное избирательное право.
Активное избирательное право - это прямое или косвенное право граждан обладать при достижении установленного законом возраста решающим голосом в избрании членов выборных органов государственной власти и местного самоуправления или "принимать участие в отзыве членов и руководителей выборных органов".83 По общему правилу, оно возникает при достижении гражданином 18 лет и отсутствии обстоятельств, исключающих в соответствии со ст. 32 Конституции РФ участие граждан в выборах (недееспособность, нахождение в местах лишения свободы по приговору суда). Это право должно реализовываться путем голосования гражданина на выборах либо во время кампании по отзыву избранного лица. А важнейшей предпосылкой его реализации является включение гражданина в списки избирателей.
Пассивное избирательное право - это право гражданина быть избранным в органы государственной власти и местного самоуправления. Базовые условия осуществления активного и пассивного избирательного права во многом совпадают.84 В отличие от активного избирательного права, пассивное реализуется прежде всего самим кандидатом при поддержке гораздо меньшего числа граждан, но по более сложной процедуре, и может заканчиваться избранием кандидата.85
Понятия "активное" и "пассивное" избирательное право, хотя и употребляются в зарубежной и отечественной научной юридической литературе и законодательстве довольно продолжительное время, едва ли могут быть признаны удачными. Правильнее было бы говорить просто о двух разновидностях избирательного права: о праве избирать и праве быть избранным. Нет необходимости вводить в научный оборот иностранные слова, когда есть очевидная возможность использовать русский язык. Что такое активное избирательное право? Это право избирать. А пассивное - это право быть избранным. "Данная замена понятий оправдана не только с точки зрения русского языка, они понятны для всех россиян и не требуют каких-либо разъяснений. Более того, в период феодализма в ряде государств граждане делились на активных и пассивных. Даже в первой Конституции Франции 1791 г. граждане делились на активных и пассивных. Активные были наделены всем комплексом прав, а пассивные в ограниченном объеме. Стоит ли сейчас пользоваться этим архаизмом?"86
О.Е. Кутафин, не претендуя на формулирование определения "избирательное право", пишет: "Являясь совокупностью конституционно-правовых норм, избирательное право образует важную составную часть конституционного права Российской Федерации, его важнейший институт и регулирует такие важные общественные отношения, как отношения, складывающиеся при выборах Президента Российской Федерации, депутатов законодательных (представительных) органов власти Федерации и ее субъектов, а также при выборах в исполнительные органы власти и органы местного самоуправления".87 Основное внимание он уделяет характеристике активного и пассивного избирательного права.88
Более логичным и правильным с научной точки зрения представляется подход к определению понятия "избирательное право" как совокупности правовых норм (конституционно-правовых норм),89 регулирующих наиболее важные общественные отношения, а именно отношения, возникающие при выборах депутатов,90 а также регламентирующих право конкретного гражданина избирать и быть избранным. Одни авторы указывают, что избирательное право относится к числу основных институтов конституционного права и состоит из правовых норм, санкционированных законом правил и сложившихся на практике обычаев, регулирующих порядок предоставления гражданам права участия в выборах и способ формирования представительных органов власти.91 Другие, рассматривая избирательное право как правовую категорию, отмечают, что оно представляет собой систему правовых норм, сформулированных в законодательных и иных нормативных правовых актах (источниках права), регулирующих общественные отношения, деятельность субъектов, устанавливающих их права и обязанности в сфере осуществления народовластия.92 Третьи представляют избирательное право как совокупность юридических норм, закрепляющих права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти, а также право отзыва избирателями избранных лиц, не оправдавших их доверия.93 С.Д. Князев возражает против такого подхода к определению понятия "избирательное право", так как, по его мнению, он размывает объект регулирования и без достаточных на то оснований относит к нему вопросы отзыва депутатов и выборных должностных лиц. Аргументируется это тем, что выборы и отзыв обладают определенным сходством, обусловленным их принадлежностью к правовым формам непосредственной демократии, но их нельзя рассматривать как однопорядковые, в том числе и с точки зрения механизма юридической регламентации. Они являются самостоятельными институтами народовластия.94 Согласиться с С.Д. Князевым нельзя по ряду причин. Прежде всего, следует разобраться в двух основных формах демократии - непосредственной и представительной. Их нельзя отождествлять. Непосредственная демократия называется так потому, что осуществляется минуя органы государства посредством референдума. На референдуме народ сам под свою ответственность решает те или иные важнейшие вопросы государственного управления. Представительная демократия реализуется избирателями через своих представителей - депутатов и иных избираемых лиц. Избиратели получают и доверяют этим лицам осуществлять от своего имени государственную власть и нести ответственность за данную деятельность перед ними. Неужели это не очевидно? Поэтому нельзя право отзыва выводить из сферы избирательной системы и норм именно избирательного права. Депутатский мандат рождается в процессе реализации избирателями своего прав избирать. Игнорировать данный факт едва ли правомерно и недемократично. Право отзыва необходимо еще и для того, чтобы интересы удержания своих мандатов не могли противодействовать осуществлению воли народа на отзыв его представителей.96
Вместе с тем многие наши политики и ученые ратуют за "свободный мандат" депутата. Рассмотрим, что такое "императивный мандат" и "свободный мандат" депутата?
До недавнего времени считалось общепризнанным, что императивный мандат депутата слагается из трех элементов: наказы, отчеты, отзыв. И сейчас некоторые российские ученые придерживаются этого стереотипа, а есть и такие, кто вообще отрицает императивный мандат. Впервые А.В. Зиновьев сформулировал иную концепцию императивного мандата в 1984 г.97 и более основательно ее исследовал в монографии "Статус народного депутата в СССР (проблемы теории и практики)".98 Каждый депутат в соответствии с законами обязан выполнять волю избирателей и нести перед ними ответственность за свою деятельность, высшим проявлением которой является отзыв депутата. "Свободный мандат" звучит подкупающе демократично, а на самом деле означает, что депутат не обязан следовать воле своих избирателей, нести перед ними ответственность, избиратели лишены права его отзыва. Ничего не скажешь! У депутатов идеальный вариант работы - высокооплачиваемое хобби и никакой ответственности.
Противники императивного мандата считают депутата представителем всей нации, всего народа, а не избирателей, его избравших.
Такая концепция, хотят того или нет ее авторы, превращает избирателей в "машину для голосования" и не более того.
Суть второго аргумента против отзыва сводится к тому, что право отзыва становится средством давления избирателей на неугодного, инакомыслящего депутата.99 Если следовать идее отказа от императивного мандата, тогда надо отказаться от выборов вообще, так как в процессе выборов на кандидатов в депутаты также оказывается давление, да еще какое.
Выборы депутатов и их отзыв - это две стороны одной и той же медали - свободы. Несомненно, без права и свободы отзыва ущербна свобода выборов. Избиратели, выбирая депутата, доверяют ему, а он им нет. Отношения "лучше не придумаешь"?!
Суть проблемы заключается в адекватности демократизма выборов и отзыва. Порядок отзыва депутатов ничем не должен отличаться от порядка выборов. Только при этом условии все аргументы против отзыва утратят свой смысл. Тем не менее новый Закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" от 12 июня 2002 г. не предусматривает возможность отзыва депутата. Такая позиция парламентариев свидетельствует о их нежелании нести ответственность за свою деятельность перед избирателями. Вне всякого сомнения, право отзыва выборных лиц является неотъемлемой частью избирательного права и важнейшим составляющим элементом гарантий избирательных прав граждан. Во всяком ином подходе к праву отзыва сказывается, прежде всего, политика и, в меньшей мере, заблуждение.
Стоит ли удивляться, что дважды Государственная Дума отклоняла ходатайства Генерального прокурора России о лишении депутатского иммунитета С. Мавроди. Генеральной прокуратуре не удалось привлечь к уголовной ответственности и С. Станкевича, которому инкриминировалось получение взятки. Не помогли даже добытые сотрудниками прокуратуры и ФСБ в Лондоне собственноручная расписка С. Станкевича и другие весомые доказательства. За лишение С. Станкевича иммунитета высказались 128 депутатов, против - 15, воздержались - 10. 36 депутатов из 53 членов фракции "Выбор России" вообще никак не выразили свое мнение. В группе "Россия" не голосовали 29 человек, в "Стабильности" - 28 из 37, в "ЯБЛоке" отмолчались 24 депутата из 27. Электронная машина высветила неучастие в голосовании 55 членов фракции ЛДПР во главе с В. Жириновским и т.д. Иными словами, большинство из участвовавших в заседании думцев предпочли просто отсидеться - даже не воздержаться, а вовсе не голосовать. Такая вот типичная круговая порука, никак не прибавляющая Думе принципиальности.
Председатель подкомитета Государственной Думы второго созыва В. Савицкий дважды вносил предложения об ограничении депутатской неприкосновенности, которая, по его мнению, не должна распространяться на уголовные преступления. Но его предложения были отклонены. Предлагаем иллюстрацию одного из таких голосований: из 286 присутствующих депутатов 57 высказались "за", 27 - "против", а остальные участия в голосовании не приняли. Поэтому нет ничего удивительного, что из состава прежней и ныне действующей Думы не удалось лишить иммунитета ни одного депутата, за исключением депутата Хачилаева. Не случайно в сентябре 2000 г. депутаты Государственной Думы Российской Федерации отклонили три проекта закона, которые хотя и незначительно, но снижали порог депутатской неприкосновенности. Словом, опять налицо страусиная позиция. Впечатление такое, что многие депутаты прямо следуют совету героя известной оперы: "Сегодня ты, а завтра я", рассматривая свою неприкосновенность как самую надежную страховку на случай всевозможных "недоразумений". Надо ли говорить при этом о моральной стороне проблемы!
Стоит заметить, что в большинстве зарубежных стран иммунитет депутата установлен в весьма скромных пределах. А во многих государствах он вообще не распространяется на совершенные парламентариями уголовные преступления. Так, к примеру, в конституции США записано,100 что конгрессмены "во всех случаях, кроме измены, тяжкого уголовного преступления и нарушения общественного порядка, не могут быть подвергнуты аресту во время их присутствия на сессии соответствующей палаты, а также следования в палату и возвращения из нее". То есть во всех остальных случаях американский конгрессмен несет за свои деяния такую же ответственность, как и любой гражданин США. Вот такая четкая и весьма ограниченная норма. В Великобритании член парламента за совершение уголовного преступления несет ответственность наравне со всеми остальными подданными. Причем член палаты Общин может быть вообще лишен иммунитета единоличным решением спикера.
По нашему мнению, избирательное право есть совокупность юридических норм, закрепляющих права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления, а также право отзыва избирателями избранных лиц, не оправдавших их доверия.
В. Соотношение понятий "избирательная система" и "избирательное право"
В юридической литературе высказываются различные мнения о том, что подразумевается под понятиями "избирательная система" и "избирательное право". Необходимость оперировать терминами "избирательная система" и "избирательное право" приводит к проблеме выяснения, какое же из этих понятий "шире", а какое "уже", какое из этих понятий поглощается другим. Они во многом совпадают, а в обиходе часто употребляются как идентичные, но, тем не менее, определенное различие между ними имеется.
Проведенный анализ работ отечественных и зарубежных авторов, посвященных вопросам избирательной системы и избирательного права, показывает, что на современном этапе ученые придерживаются различных подходов к указанной проблематике: 1) "избирательное право" и "избирательная система" отождествляются, т.е. являются сутью одного и того же понятия;101 2) эти понятия не являются тождественными, хотя и связаны одно с другим;102 3) избирательная система регулируется избирательным правом;103 4) избирательная система включает в себя избирательное право как составную часть.104
Мы настаиваем на том, что избирательное право и порядок определения результатов выборов (мажоритарный и пропорциональный методы определения результатов выборов) являются составными частями избирательной системы. Избирательная система потому и называется системой, что она состоит из упорядоченной совокупности элементов, институтов, предполагает включение в нее и правовых норм, и отношений, и порядка организации и проведения выборов.105 Такой подход является наиболее правильным, так как в этом случае все элементы слиты воедино.
Не менее важен вопрос об определении места избирательной системы и избирательного права в системе права. Как правило, избирательное право ассоциируется с институтом,106 подотраслью107 или самостоятельной отраслью права.108
В.П. Заботин полагает, что избирательное право не образует самостоятельной отрасли права, а его предмет является частью предмета конституционного (государственного права).111 В данном случае не указывается, какое отношение избирательное право имеет к избирательной системе.
Н.Т. Рябов высказывает мнение, что объективное избирательное право представляет собой подотрасль конституционного (государственного) права и со временем сможет развиться в самостоятельную отрасль права.112 Однако для такой трансформации избирательного права нет объективных предпосылок, оно всегда будет составной частью избирательной системы, а если нет, то политико-правовым институтом конституционного права России, так как отрасль права отличается одна от другой предметом, методом и объектом правового регулирования.
О.Е. Кутафин полагает, что в рамках конституционного (государственного) права объективное избирательное право представляет собой отдельный правовой институт.113 Под конституционно-правовым институтом понимается совокупность конституционных норм, регулирующих однородные общественные отношения.114 Избирательное право является составной частью избирательной системы. Они находятся в органическом единстве, исключающем их отнесение к различным правовым институтам конституционного права. В противном случае, одно без другого лишается смысла. Между избирательной системой и избирательным правом существует неразрывная связь. Их нельзя противопоставлять. Но нельзя и отождествлять.115
Для объединения определенной группы правовых норм в самостоятельную отрасль права решающее значение имеет ответ на вопрос, способны ли эти нормы в комплексе урегулировать соответствующий круг общественных отношений.116 Избирательная система шире избирательного права и по той причине, что создание отдельной отрасли избирательного процессуального права было бы нецелесообразно, но процессуальные нормы хорошо укладываются в рамки избирательной системы.117 "Формальная концепция" избирательного права, оперирующая нормативными составляющими, нуждается в дополнении ее "материальной концепцией". Последняя оперирует понятиями общественного мнения, групп давления, прессы, конституционного обычая, гипотезного понимания избирательного права. Она изучает механизмы создания политических институтов, отбора персонала и наделения его властью, политическое лидерство и стиль политической деятельности, т.е. "метаюридические" вопросы. Речь идет о формировании того, что в зарубежной литературе получило название "реалистическое", "социологическое" направление правовой науки.
А.В. Зиновьев сформулировал политико-психологическую концепцию конституционно-правовой науки.118 Исходным пунктом ее выступает не только право как совокупность действующих норм, но и право как составляющая часть социально-политической реальности, т.е. "живая конституция". Это предполагает необходимость учета многих реалий и применения полного набора методов исследования, ибо в рамках формальных институтов, регулирующих проведение выборов, действуют неформальные центры власти, оказывающие влияние на избирательный процесс.
Представляя собой относительно самостоятельное явление юридической действительности, российская избирательная система имеет свое внутреннее строение, которое вполне может быть объектом системно-структурного анализа. В этом плане содержание избирательной системы выглядит как совокупность элементов (отдельных правовых институтов), под которыми можно понимать совокупность юридических норм, регулирующих обособленные в рамках единого предмета правового регулирования группы тяготеющих друг к другу отношений, связанных с реализацией избирательных прав граждан. Набор элементов этого института обусловлен логикой юридической регламентации механизма осуществления и защиты права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти местного самоуправления. Каждый из этих элементов характеризуется своим содержанием и нередко проявляется вовне через правовые предписания различной отраслевой принадлежности.
Проведенная заочная дискуссия со многими учеными позволяет сделать вывод о том, что избирательная система России является политико-правовым институтом конституционного права и представляет собой относительно самостоятельное явление юридической действительности. Из чего следует вполне обоснованное предположение, что избирательное право является составной частью избирательной системы.
Изменения, вносимые в избирательное законодательство, можно разбить на два больших блока. Первый был реализован перед выборами 2007–2008 года, внедрение второго началось после завершения федеральной кампании и подведения их итогов. Про законодательные изменения до выборов уже говорилось достаточно много, поэтому мы остановимся на втором блоке изменений в избирательное законодательство, принятом после кампаний 2007–2008 годов и связанном прежде всего с реализацией Послания Президента РФ.
Если не вдаваться в детали, то можно говорить примерно о девяти направлениях изменений избирательного законодательства. Это прежде всего увеличение сроков конституционных полномочий президента и Государственной думы до 6 и 5 лет соответственно. Законы о поправке Конституции приняты и начнут работать после предстоящих в 2011–2012 выборных кампаний. Второе – это предоставление гарантий представительства избирателям, проголосовавшим за так называемые малые партии, то есть партии, набравшие на выборах в Государственную думу свыше 5 процентов голосов, но менее 7 процентов, требуемых законом. Третье – предложение по кандидатуре на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации представляется Президенту России политической партией, набравшей наибольшее число голосов на региональных выборах. Это предложение, безусловно, должно повысить уровень партийного строительства в государстве, одновременно резко повышая ответственность партий за принимаемые решения.
Следующее – это отмена денежного залога на выборах всех уровней, поэтапное снижение количества подписей в поддержку выдвижения списков кандидатов. Эта норма позволит участвовать в выборах всем зарегистрированным в установленном порядке политическим партиям, даже в случае отсутствия материальных ресурсов. Совет Федерации Федерального собрания Российской Федерации будет формироваться только из числа депутатов, избранных в различные региональные представительные органы власти. Таким образом, заканчиваются десятилетние споры и дискуссии по поводу порядка формирования Верхней палаты нашего парламента. Далее поэтапно снижается минимальное количество членов организации, требуемое для регистрации новой политической партии, что в общем-то тоже снижает материальную нагрузку на партии, заставляя их работать «по существу». Представительные органы местного самоуправления будут иметь возможность более действенно контролировать и в случае необходимости отстранять от должности руководителей муниципалитетов. На первом этапе это будет касаться только руководителей, избранных из числа депутатов местного самоуправления.
Еще это то, что парламентские партии должны иметь равные гарантии освещения их работы в государственных СМИ. Такие гарантии сегодня предоставляет принятый Федеральный закон «О гарантиях равенства парламентских партий при освещении их деятельности государственными общедоступными телеканалами и радиоканалами». Действие закона распространяется на партии, имеющие фракции в Государственной думе. Все они обязываются получать буквально поминутное равенство при предоставлении эфирного времени. Контроль будет осуществлять ЦИК РФ. И, наверное, из глобальных нововведений последнее – свобода слова должна быть обеспечена технологическими новациями, активным расширением свободного пространства Интернета и цифрового телевидения. На этом особенно настаивал Президент России, справедливо полагая, что чем больше будет недорогих и доступных средств массовой информации, тем меньше будет возможности и «искушений» со стороны государства контролировать информационный поток.