Второй этап (1996 - 1999 гг.)
Начало новому этапу развития федерального избирательного законодательства было положено Федеральным законом "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" от 26 ноября 1996 г. Его принятие было обусловлено тем, что к 1996 г. во многих субъектах РФ не были избраны органы местного самоуправления. В основном это было связано с тем, что в ряде субъектов Федерации не были приняты законы о муниципальных выборах, хотя это должно было быть сделано в соответствии с Конституцией и Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". В результате оказалось нарушенным конституционное право граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления.
Проблема была решена путем своего рода нормативной интервенции федерального законодателя в сферу отношений, регулирование которых относилось к ведению субъектов Российской Федерации. В Федеральном законе "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" были установлены временные правила назначения и проведения выборов представительных органов местного самоуправления для тех субъектов Российской Федерации, в которых не была сформирована законодательная основа проведения выборов в органы местного самоуправления либо не были образованы соответствующие избирательные комиссии. Устанавливалось, что данный Федеральный закон применяется в целях защиты конституционных прав граждан Российской Федерации в части, не урегулированной законами субъектов РФ и принятыми в соответствии с уставами муниципальных образований нормативными правовыми актами местного самоуправления.
Практика применения Федерального закона "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" зачастую развивалась достаточно противоречиво, о чем свидетельствуют судебные решения по делам о назначении выборов в органы местного самоуправления, рассмотренным по заявлениям прокуроров, общественных объединений, граждан.
Следует отметить, что принятие Федерального закона "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" открыло принципиально новый этап в развитии российского избирательного законодательства. Если на первом этапе после принятия Конституции РФ регулирование выборов в субъектах Российской Федерации со стороны федерального законодателя по преимуществу носило рамочный характер и в федеральных законах по общему правилу не определялось содержание конкретных избирательных процедур, то после принятия указанного Федерального закона весьма отчетливо стала набирать силу тенденция к переносу центра тяжести в регулировании выборов в субъектах РФ от законодателя субъекта к федеральному законодателю, что впоследствии проявилось при принятии Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (1997 г.). Этим законом устанавливалось исключительно подробное регулирование практически всех избирательных процедур (назначение выборов, составление списков избирателей, формирование и порядок деятельности избирательных комиссий, выдвижение и регистрация кандидатов, предвыборная агитация, финансирование выборов, голосование, подсчет голосов и определение результатов выборов), опирающееся на централизованный организационно-правовой механизм, основу которого составляет система избирательных комиссий. Одновременно в сферу федерального регулирования были введены референдум субъекта Российской Федерации и местный референдум.
По сути, этот Федеральный закон по сравнению со своим предшественником в значительной мере утратил рамочный характер. В большинстве случаев при регулировании тех или иных аспектов избирательного процесса законодатель субъекта Российской Федерации, будучи лишен возможности творчески развивать нормы Федерального закона, вынужден лишь воспроизводить их. В то же время ряд норм данного закона, в равной мере обращенных к законодательным органам как Российской Федерации, так и субъектов Российской Федерации, не во всем учитывают специфику проведения выборов и референдумов в субъектах РФ и особенно на местном уровне. Это весьма отчетливо проявляется в порядке образования многомандатных избирательных округов, формирования избирательных комиссий, создания избирательных фондов кандидатами, ряде иных аспектов регулирования избирательного процесса.
В Федеральном законе "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" предусмотрена его более высокая юридическая сила по отношению к иным законам, регулирующим выборы. Это касается как федеральных законов, так и законов субъектов Российской Федерации. Таким образом, фактически данный закон играет роль квазиконституционного федерального закона. Федеральные законы о выборах и, в частности, "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" и "О выборах Президента Российской Федерации", должны соответствовать этому Федеральному закону. Однако Конституция Российской Федерации не предусматривает ситуаций, в которых один федеральный закон имеет большую юридическую силу по отношению к другому федеральному закону. Что касается приоритетности норм Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" в отношении норм законов субъектов Российской Федерации, то данным положением Федерального закона игнорируются положения частей 4 и 6 статьи 76 Конституции РФ, согласно которым в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Федерации, изданным по вопросам вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, действует нормативный правовой акт субъекта Федерации.
Ряд избирательных правоотношений не затрагивает вопросов, относящихся к ведению Российской Федерации и совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Однако на деле практически все права субъектов Российской Федерации на самостоятельное регулирование избирательных процедур были сведены к установлению неких гарантий избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, дополняющих гарантии, закрепленные Федеральным законом. Практика доказала бесплодность этой конструкции в условиях, когда практически все вопросы избирательного права решены на федеральном уровне.
Одним из наиболее серьезных последствий принятия Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" стали сложности приведения всего массива законодательства о выборах и референдумах в субъектах Российской Федерации в соответствие с федеральными гарантиями избирательных прав и права на участие в референдуме. Субъектам Российской Федерации предстояло практически полностью обновить принятое в 1994 - 1997 гг. законодательство о выборах и референдумах. Ситуация еще более обострилась, когда Федеральным законом от 30 марта 1999 г. в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" были внесены еще более обширные изменения, также требующие отражения в законодательстве субъектов Российской Федерации. Такие резкие повороты в федеральной законодательной политике, прямо затрагивающие интересы субъектов Российской Федерации, препятствуют стабилизации регионального избирательного законодательства.
Большинство новелл, содержащихся в Федеральном законе "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" от 24 июня 1999_г. и Федеральном законе "О выборах Президента Российской Федерации" от 31 декабря 1999 г., были предопределены Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".
Наиболее существенные нововведения данных законов:
- расширены полномочия избирательных комиссий, в ведении которых находится регистрация кандидатов, федеральных списков кандидатов, применение санкций к кандидатам, избирательным объединениям, избирательным блокам, допустившим нарушения избирательного законодательства (сообщение кандидатом недостоверных сведений о себе или о своем имуществе, злоупотребление служебным положением, нарушение правил агитации, финансирования избирательных кампаний и ряд других). Наиболее чувствительными из этих санкций являются отказ в регистрации кандидатов, списков кандидатов и отмена решения о регистрации кандидата, списка кандидатов;
- в качестве альтернативы сбору подписей при выборах в Государственную Думу введен институт избирательного залога и одновременно более формализованы правила проверки подписей избирателей в поддержку кандидатов, списков кандидатов;
- определено значительное число составов "избирательных правонарушений", связанных с косвенной агитацией за кандидатов, списки кандидатов;
- установлен достаточно жесткий режим ведения предвыборной агитации через СМИ, определен новый порядок выпуска агитационных материалов, направленный на обеспечение подконтрольности соответствующих процессов избирательным комиссиям; значительно расширены обязанности государственных СМИ по обеспечению равных условий предвыборной агитации избирательных объединений, избирательных блоков;
- расширен перечень запрещенных источников финансирования избирательных кампаний кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков; введена обязанность создания избирательных фондов до регистрации кандидатов, федеральных списков кандидатов; расширено целевое назначение избирательных фондов (финансирование избирательной кампании, а не только предвыборной агитации, как это было ранее); введена система периодической финансовой отчетности кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков (включающая первый, промежуточный и итоговый финансовые отчеты); предусмотрены дополнительные полномочия избирательных комиссий по осуществлению контроля за правильностью финансирования избирательных кампаний;
- вместо возможности досрочного голосования для всех избирателей предусмотрено использование открепительных удостоверений для граждан, отсутствующих по месту жительства в день выборов.
Минимальные и весьма противоречивые изменения претерпела и сама избирательная система, закрепленная в Федеральном законе о выборах депутатов Государственной Думы. В частности, общефедеральная часть федеральных списков кандидатов была увеличена с 12 до 18 человек; в случае выбытия из федерального списка одного из первых трех кандидатов отменяется регистрация данного списка; аналогичная санкция применяется и в случае выбытия из списка более 25% кандидатов.1
В то же время детализация избирательных процедур в федеральных законах "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" и "О выборах Президента Российской Федерации" вовсе не исключила право принятия Центральной избирательной комиссией РФ различного рода инструкций и разъяснений, в некоторых из которых (как было продемонстрировано в ходе федеральных избирательных кампаний в 1999 и 2000 гг.) существенно изменялось содержание норм федеральных законов.
Таким образом, общим итогом двух этапов развития федерального избирательного законодательства стало преимущественно количественное накопление нормативного материала. Происходило это порой в ущерб конституционному разделению полномочий Федерации и её субъектов. Если на первом этапе такое вмешательство федерального законодателя было вполне оправдано и корректно, то на последующих этапах подобная тенденция стала препятствием не только для самостоятельного законотворчества субъектов Федерации, но и помешала структурированию собственно федерального законодательного массива. Насущной проблемой сегодняшнего дня является приведение Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" к рамочному регулированию выборов всех уровней и освобождение его от статуса квазиконституционного закона, затрудняющего реализацию конституционного разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации.1