Роль избирательных комиссий в организации и проведении выборов
Закрепленная в федеральном законодательстве система избирательных комиссий в Российской Федерации является главным организационным механизмом, который призван обеспечивать периодическое демократическое избрание федеральных и региональных органов государственной власти, а также органов местного самоуправления.
Федеральные законы "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", а также Федеральный закон "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" содержат принципиально новые положения и нормы, кардинально изменившие порядок формирования избирательных комиссий. Сужен круг потенциальных участников выборов из числа общественных объединений. Теперь выдвигать кандидатов в депутаты Государственной Думы и соответственно работать в избирательных комиссиях могут только общероссийские политические общественные объединения (политические партии, иные политические организации, политические движения), созданные и зарегистрированные в Минюсте России не позднее чем за год до дня голосования в порядке, установленном федеральными законами (статья 32 Федерального закона о выборах депутатов Государственной Думы).
Значительно повысился статус самих избирательных комиссий. Заметно расширен перечень их функций. Впервые на них возложена обязанность не только реализовывать, но и защищать избирательные права граждан. Все это конкретизируется положениями статей 18-31 Федерального закона о выборах депутатов Государственной Думы.
С одной стороны, эти нормы, безусловно, являются фактором демократизации избирательной системы в России. С другой стороны, указанное расширение прав исключительно политических общественных объединений привело к некоторой нейтрализации и даже потере представительства в избирательных комиссиях независимых непартийных кандидатов.
Прежде всего, это касается формирования и деятельности Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. Процедура назначения членов избирательного органа страны в Государственной Думе чрезвычайно политизирована. Так, 5 членов Комиссии должны назначаться Государственной Думой из числа кандидатур, предложенных не только депутатскими объединениями, но и беспартийными депутатами. На деле же ни один член ЦИК России из делегированных Государственной Думой в 1999 г. не назначен на основе предложений независимых депутатов. Все они являются "полномочными партийными представителями" политических депутатских объединений.
Каждый из них в период подготовки выборов в Государственную Думу имел возможность регулярно встречаться с представителями своего избирательного объединения, участвовать в семинарах, проводить или организовывать для его функционеров необходимые консультации в Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, оперативно передавать важные для партийного избирательного штаба документы и, как правило, заинтересованно участвовать в рассмотрении письменных обращений, поступивших в Комиссию от своего объединения. Все другие политические (избирательные) объединения, а также независимые кандидаты таких возможностей не имели.
В выборах депутатов Государственной Думы участвовали самостоятельно или в составе избирательных блоков 65 политических общественных объединений, а гарантированные места в избирательных комиссиях предназначались только четырем - имеющим парламентские фракции. Из статистических данных следует, что члены комиссий с правом решающего голоса, представлявшие избирательные объединения, которые имели фракции в Государственной Думе второго созыва, составили в избирательных комиссиях субъектов Российской Федерации 25%, окружных - 27%, территориальных - 21%, участковых - 11%. Как видим, условия участия избирательных объединений в работе избирательных комиссий по выборам депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации третьего созыва нельзя считать равными.1
В 75 % ответов, полученных в ходе опроса председателей избирательных комиссий различного уровня, действовавших в период парламентских выборов в 1999 г., содержится информация о проявлении в ходе выборов лоббирования интересов парламентских избирательных объединений и предвзятого отношения к другим избирательным объединениям со стороны членов избирательных комиссий с правом решающего голоса, которые были назначены в состав комиссий на основе предложений избирательных объединений, имевших фракции в Государственной Думе второго созыва. И это понятно - избирательные комиссии, состоящие из представителей политических партий и движений, по своей природе не могут быть независимы от представленных в комиссиях политических общественных объединений. Отсюда вывод: законодатель заложил в правовые акты о выборах далеко не все нормы, необходимые для создания равных условий соперничества избирательных объединений в ходе выборов, а также для обеспечения статуса избирательных комиссий как независимых и беспристрастных органов.
Важным условием соблюдения избирательными комиссиями в полной мере требований законодательства и обеспечения прав участников избирательного процесса являлся общественный контроль за голосованием и подведением итогов выборов. С целью создания условий для такого контроля законодатель существенно расширил положения, касающиеся гласности в деятельности избирательных комиссий. Им вменено в обязанность доводить до сведения избирателей информацию о зарегистрированных кандидатах, их данные, а также результаты голосования по кандидатам и федеральным спискам. В новых федеральных законах о выборах введена специальная статья о назначении и полномочиях членов избирательных комиссий с правом совещательного голоса, расширены полномочия наблюдателей, отдельно определены полномочия иностранных и международных наблюдателей.
Понятию "общественный" в полной мере соответствует контроль со стороны наблюдателей. В соответствии со статьей 2 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" назначать наблюдателей имеют право, помимо избирательных объединений, избирательных блоков, зарегистрированных кандидатов и общественных объединений, непосредственно избиратели. Правда, на этот счет законодателем введено несколько условий, в зависимость от которых поставлена возможность реализации вышеназванной нормы.
Во-первых, осуществление права назначения наблюдателей непосредственно избирателями возможно лишь при проведении выборов в органы местного самоуправления. Выбирая главу исполнительной власти субъекта Федерации, представителей в законодательный орган республики, края, области, города федерального значения либо автономной области, автономного округа, депутатов Государственной Думы, иных должностных лиц на региональном и федеральном уровне, права на осуществление контроля за правильностью и законностью проведения избирательными комиссиями голосования, а также подведения его итогов, избиратели лишены.
Во-вторых, даже если проводятся выборы в органы местного самоуправления, не в каждом регионе избиратели могут воспользоваться своим правом общественного контроля за ходом голосования и установлением результатов выборов, поскольку Федеральным законом определено, что указанным правом избиратели могут воспользоваться только в случае, если оно закреплено в законе соответствующего субъекта Российской Федерации.1
На основании изложенного можно сделать вывод о том, что для значительной части избирателей сегодня отсутствуют законодательные гарантии обеспечения общественного контроля за проведением голосования и подведением его итогов при проведении выборов всех уровней. Более того, существуют установленные федеральным законодательством препятствия для самостоятельного закрепления таких гарантий субъектами Российской Федерации.
Можно предположить, что законодатель, устанавливая возможность общественного контроля со стороны избирателей только при проведении выборов в органы местного самоуправления, руководствовался тем, чтобы не осложнять работу избирательных комиссий вследствие назначения большого числа наблюдателей, поскольку при проведении региональных, а тем более федеральных выборов, в избирательные кампании вовлекается значительное количество избирателей. Однако на этот счет можно было бы предусмотреть в законодательстве ряд мер, которые, с одной стороны, поставят препятствия на пути назначения неограниченного количества наблюдателей избирателями, а с другой - позволят расширить демократические формы общественного контроля и распространить практику их использования на выборах в федеральные и региональные органы государственной власти.
Среди таких мер могли бы быть следующие:
- закрепление в законодательстве норм, ограничивающих назначение наблюдателей избирателями при проведении федеральных и региональных выборов только уровнем участковых избирательных комиссий (вариант - территориальных);
- наделение правом назначения наблюдателя в участковую избирательную комиссию (территориальную) только гражданина, постоянно или преимущественно проживающего на территории соответствующего избирательного участка (на соответствующей территории);
- установление требования о возможности назначения наблюдателя только группой избирателей с определенным числом ее участников (в случае предоставления права назначения наблюдателя от избирателей и в участковую, и в территориальную избирательные комиссии возможно установление требования о различном числе участников групп избирателей, назначающих наблюдателей в соответствующие избирательные комиссии).
Закрепление в федеральном законодательстве вышеперечисленных положений могло бы способствовать повышению роли общественного контроля в избирательных кампаниях, а также усилению доверия к результатам выборов, установлению большей открытости в деятельности избирательных комиссий и, как следствие, укреплению гарантий избирательных прав граждан Российской Федерации.1