Развитие избирательного права и цензовые ограничения: история преодоления
Всеобщее избирательное право не может быть абсолютным. Во-первых, потому, что оно означает право участия в выборах только совершеннолетних граждан. Во-вторых, этот принцип допускает целый ряд исключений, которые в науке конституционного права называются различным образом: цензы, ограничения, избирательные квалификации. Как указывает В. Е. Чиркин, большинство из них имеет естественный характер и не является дискриминацией. Существуют дискриминационные цензы, которые представляют собой серьезные отступления от всеобщего избирательного права или же отрицание его. Называются технические, охранные цензы (квалификации). Они только корректируют принцип всеобщего избирательного права, но не нарушают его.
Учитывая, что не всегда различия между квалификациями выглядят четко и внятно, избежим такой их классификации. Проанализируем ограничения, имеющие место в российском избирательном законодательстве.
Иностранные граждане и лица без гражданства. Как известно, законодательство России предоставляет иностранным гражданам, постоянно проживающим на территории муниципального образования, право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, участвовать в иных избирательных действиях на муниципальных выборах на условиях, идентичных для граждан РФ. Такое право реализуется иностранными гражданами на основании международных договоров Российской Федерации. Во все иные уровни власти путь для иностран цен и апатридов закрыт. Более того, Федеральный закон от 12 июня 2002 г.’ запрещает им осуществлять деятельность, способствующую или препятствующую выдвижению кандидатов, списков кандидатов, избранию зарегистрированных кандидатов, достижению определенного результата на выборах (п. б ст. 3).
Активным и пассивным избирательным правом обладают граждане России, имеющие гражданство другого государства, что следует из ч. 2 ст. 62 Конституции РФ. Двойное или множественное гражданство не служит препятствием для участия их носителей в выборах.
Возрастной ценз. Федеральный законодатель, определяя в качестве условия обладания активным избирательным правом достижение гражданином 18-летнего возраста, применительно к пассивному избирательному праву вводит лишь минимальные возрастные пределы, которые субъекты Федерации превышать не могут. В соответствии с п. 8 ст. 4 Федерального закона от 12 июня 2002 г. допускаемый минимальный возраст кандидата не может превышать на день голосования 21 года — на выборах в законодательный орган государственной власти субъекта РФ; 30 лет — на выборах высшего должностного лица региона; 21 года — на выборах в органы местного самоуправления. Вместе с тем субъектам Федерации разрешено устанавливать дополнительные условия реализации права быть избранным, связанные с достижением гражданином определенного возраста. Это означает, что минимальные возрастные пределы, определенные законами субъектов Федерации, могут быть менее 21 года и 30 лет соответственно, но ни в коем случае не более этих пределов. Федеральное законодательство запрещает установление максимального возраста кандидата.
В целом Конституционный Суд РФ разделяет точку зрения федерального законодателя по данному вопросу. Вместе с тем соображения отдельных судей Конституционного Суда расходятся с официальной позицией. Так, судья Н. В. Витрук убежден, что законодательная унификация на федеральном уровне возрастных пределов в реализации пассивного избирательного права во всех субъектах Федерации не учитывает разнообразия в оценке значения возраста человека для надлежащего осуществления общественных и государственных функций у разных народов, населяющих Россию. Кроме того, по его мнению, правила, запрещающие установление максимального возраста, определяющие минимальный возраст кандидата не свыше 21 года и 30 лет, не получили должной конституционной оценки с позиций содержания ст. 60 Конституции РФ: «Гражданин Российской Федерации может самостоятельно осуществлять в полном объеме свои права и обязанности с 18 лет».
Применительно к активному избирательному праву никаких расхождений с указанной конституционной нормой нет. Что касается пассивного избирательного права, то законодательное установление возрастных цензов продиктовано требованиями жизненного опыта, зрелости взглядов и мышления претендентов на выборные должности. На наш взгляд, такая мера себя полностью оправдывает, тем более что речь идет о самых минимальных возрастных ограничениях права быть избранным. Хотя, возможно, ради юридической чистоты соответствующие оговорки в Основном Законе страны и должны были быть сделаны.
Федеральный закон от 12 июня 2002 г. разрешил еще один вопрос, не единожды возникавший в избирательной практике. Вправе ли гражданин, которому на день голосования исполняется 18 лет, участвовать в сборе подписей в поддержку кандидата или распространять агитационные материалы? Прежде однозначного решения подобная ситуация не находила. Однако сейчас эта категория граждан вправе участвовать во всех предусмотренных законом и проводимых законными методами избирательных действиях.
Факт постоянного или преимущественного проживания на определенной территории. Он не имеет значения при реализации права быть избранным. На этот счет существует предписание закона. Согласно ему ограничения пассивного избирательного права, связанные с нахождением места жительства гражданина, включая требования к продолжительности и сроку его проживания, устанавливаются только Конституцией РФ. В данном отношении речь идет исключительно о ч. 2 ст. 81 Основного Закона, позволяющей баллотироваться на должность Президента РФ гражданам, постоянно проживающим в России не менее 10 лет. Вот почему подобные ограничения применительно к кандидатам на иные выборные должности, в депутаты органов государственной власти и местного самоуправления расцениваются как противоречащие Конституции РФ. Правда, при этом встречаются оценки, идущие вразрез с доминирующей точкой зрения.
Вновь сошлемся на суждение судьи Конституционного Суда Н. В. Витрука, высказанное им по делу о проверке конституционности положений ст. 74 (ч. 1) и 90 Конституции Республики Хакасия. По его мнению, установление дополнительного условия для кандидатов, связанного со сроком их проживания на территории субъекта Федерации, не является нарушением принципа равенства избирательных прав и, самое главное, входит в исключительную компетенцию субъектов Федерации. Таким образом, Н. В. Витрук оставляет за региональными избирательными системами право оставаться оригинальными.
Совсем иное значение факт постоянного или преимущественного проживания имеет для реализации активного избирательного права. Основанием для включения гражданина в список избирателей на конкретном избирательном участке является факт нахождения его места жительства на территории этого участка. Факт временного пребывания на участке либо наличие у гражданина открепительного удостоверения также служит поводом для включения в список избирателей (п. 4 ст. 17 Федерального закона от 12 июня 2002 г.). Для сравнения приведем соответствующие положения из Федерального закона от 19 сентября 1997 г. — основанием для включения гражданина в список избирателей является факт его постоянного, преимущественного или временного проживания на территории участка. Опытный человек, знакомый с избирательным законодательством на практике, конечно, сразу почувствует разницу между этими законами. Она имеет, без преувеличения, принципиальное значение при составлении списков избирателей. Прежняя формулировка допускала возможность неоднозначных интерпретаций. В спорах с избирательными комиссиями в судебных заседаниях не удовлетворенные исходом выборов кандидаты неоднократно апеллировали к тому, что постоянное или преимущественное проживание гражданина должно подтверждаться не только регистрационной отметкой в его паспорте, но и фактическим проживанием лица на территории участка. По их мнению, документально подтвержденное включение гражданина в список представляло собой формальный момент, нередко ведущий к искажению достоверной картинь об общей численности избирателей.
В настоящее время формирование списков избирателей ставится в зависимость от нахождения места жительства граждан, а не от факта их проживания. Первое условие устанавливается органами регистрационного учета граждан (органами внутренних дел и местной администрацией). В соответствии с Законом РФ от 25 июня 1993 г. «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации » регистрационный учет ведется по месту пребывания и по месту жительства. Правила регистрации и снятия гражданина с учета утверждаются Правительством России.
Нельзя обойти вниманием положение, действующее в российском избирательном законодательстве с 1997 г. Оно исключает военнослужащих срочной службы, курсантов военных образовательных учреждений из списков избирателей, из их общего количества при подведении результатов выборов. Два условия сопровождают данное положение. Во-первых, оно действует только на муниципальных выборах. Во-вторых, за рамками избирательной кампании остаются те военнослужащие, место жительства которых до призыва не было расположено на территории соответствующего муниципального образования. И хотя эта норма не становилась предметом судебного разбирательства, она вызывает протест. Серьезным образом ограничивают права граждан, выполняющих конституционный долг по защите Отечества. Это обстоятельство должно перевешивать другую чашу весов, на которой оказываются различного рода опасности, связанные с использованием на выборах в чью-либо пользу хорошо организованной массы военных.
Недееспособность. Недееспособные граждане, признанные таковыми по суду (ч. 3 ст. 32 Конституции РФ, п. 3 ст. 4 Федерального закона от июня 2002 г.), в выборах не участвуют. Это лица, которые вследствие психического расстройства не могут понимать значения своих действий или руководить ими. Признание недееспособным производится в порядке, установленном гражданским процессуальным законодательством (ч. 1 ст. 29 ГК РФ). Соответствующая терминология — «недееспособные граждане» — сложилась в избирательном законодательстве лишь в последние годы. Прежде использовалась совершенно другая лексика: душевнобольные или умалишенные. К примеру, Закон РСФСР от 8 августа 1978 г. «О выборах в Верховный Совет РСФСР» устанавливал, что в списки избирателей не включаются граждане, признанные умалишенными не иначе как по решению суда либо по заключению врачебной комиссии, создаваемой органом здравоохранения. Истоки этой нормы находились в прошлых конституционных актах России.
Избирательное законодательство ничего не говорит об ограниченно дееспособных гражданах. Значит, закон допускает их к участию в выборах в целях осуществления своего активного и пассивного избирательного права. Проблема в другом. Законодательные нормы, регламентирующие статус депутатов, выборных должностных лиц, устанавливают досрочное прекращение полномочий указанных субъектов в связи с решением суда о признании их недееспособными и ограниченно дееспособными. Примером может служить новый Федеральный закон от 6 октября
2003 г. «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» (далее — Закон об общих принципах организации местного самоуправления), согласно которому появление соответствующего судебного решения вызывает прежде- временное сложение полномочий глав муниципальных образований и депутатов представительного органа местного самоуправления. Получается нонсенс. Избирательное законодательство допускает возможность избрания ограниченно дееспособного лица, а действующее параллельно другое законодательство отказывает ему в праве занимать выборную должность или быть обладателем депутатского мандата. Выход очевиден: распространить ограничение права избирать и быть избранным на ограниченно дееспособных лиц.
Заключенные и лица, имеющие судимость. Лица, содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда (ч. 3 ст. 32 Конституции РФ, п. 3 ст. 4 Федерального закона от 12 июня 2002 г.), не могут голосовать и быть избранными. Это ограничение всеобщего избирательного права не всегда прежде имело конституционное выражение. Конституции советского периода, за исключением Конституции РСФСР 1918 г., не содержали его. Между тем осужденные были лишены права голоса. До 1958 г. была распространена практика лишения избирательных прав по суду в качестве факультативной меры уголовного наказания.
Конституция РФ 1993 г., назвав лиц, содержащихся в местах лишения свободы по приговору суда, как не имеющих права избирать и быть избранными, сохраняет это право за гражданами, находящимися в следственных изоляторах, изоляторах временного содержания под следствием, привлечённых к уголовной ответственности, задержанных. В целях практического осуществления данного права в указанных учреждениях образуются избирательные участки. Нередким стало участие лиц, привлеченных к уголовной ответственности, арестованных, в качестве кандидатов в депутаты, на выборные должности в органы государственной власти и местного самоуправления. К этому надо добавить, что избирательное законодательство наделяет активным и пассивным избирательным правом лиц, у которых судимость не снята или не погашена. При осуществлении права быть избранным на это обстоятельство требуется указать в подписном листе, избирательном бюллетене, иных официальных документах. Выдержит ли конструкция российской власти такой уровень демократизации избирательного права — вопрос, не нашедший пока ответа. Во всяком случае, власти уже не раз приходилось принимать самые решительные меры против представителей криминального мира, сделавших выборы легальным источником своего политического влияния.
Несовместимость депутатского мандата или выборной должности с деятельностью иного рода (п. 9 ст. 4 Федерального закона от 12 июня 2002 г.). Общее правило сводится к тому, что депутаты, работающие на постоянной основе, выборные должностные лица не могут занимать иные оплачиваемые должности, заниматься иной оплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной и иной творческой деятельности. В этом вопросе доля федерального регулирования все время возрастала. Так, в Федеральном законе от б декабря 1994 г. : 56-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» (далее — За- кон от б декабря 1994 г.) определялось, что все ограничения, связанные со статусом депутата, устанавливаются федеральными законами, законами и даже иными нормативными актами законодательных органов субъектов Федерации. В Федеральном законе от 12 июня 2002 г. ограничения подобного рода прописаны несравненно подробнее как для депутатов федерального и регионального уровней (они не могут замещать иные государственные должности, выборные муниципальные должности, муниципальные должности муниципальной службы), так и для депутатов представительных органов местного самоуправления (они не могут замещать должности муниципальной службы, быть депутатами представительных органов государственной власти). Иные ограничения, связанные со статусом депутата, выборного должностного лица, могут устанавливаться теперь только федеральным законом. Таким образом, на месте отсылочной прежде нормы получено исчерпывающее правило прямого действия.
Ограничение количества сроков занятия должности. Ограничение занятия должности более установленного количества сроков подряд. Это известное ограничение пассивного избирательного права, хотя впервые оно было реализовано недавно (п. б ст. 4 Федерального закона от 12 июня 2002 г.). Федеральным законом, конституцией (уставом), законом субъекта Федерации, уставом муниципального образования могут вводиться дополнительные условия реализации гражданином пассивного избирательного права, не позволяющие одному и тому же лицу занимать од- ну и ту же выборную должность более установленного количества сроков подряд. Очевидно, что норма носит факультативный характер, она предоставлена на усмотрение органов государственной власти и местного
самоуправления. При всей оправданности такой меры ее трудно назвать дополнительным условием реализации гражданином пассивного избирательного права, как это делает федеральный законодатель, поскольку она ограничивает право быть избранным.
Лишение права занимать выборные государственные и муниципальные должности. Это новелла (п. 7 ст. 4 Федерального закона от 12 июня 2002 г.), согласно которой наличие в отношении гражданина вступившего в силу решения суда о лишении его права занимать государственные или муниципальные должности в течение определенного срока не дает ему возможность быть зарегистрированным в качестве кандидата. Такое ограничение действует на выборах в органы государственной власти, муниципальные органы, если голосование на этих выборах состоится до истечения указанного срока.
Фактически и юридически лишены права быть избранными лица, замещавшие должности Президента РФ, высшего должностного лица субъекта Федерации или главы муниципального образования и досрочно прекратившие исполнение своих полномочий в случаях: отставки (по собственному желанию); стойкой неспособности по состоянию здоровья исполнять принадлежащие ему полномочия отрешения от должности выражения недоверия населением, законодательным органом власти субъекта Федерации. Названные категории граждан не могут быть выдвинуты кандидатами на выборах, назначенных в связи с указанными обстоятельствами (п. 4—6 ст. 32 Федерального закона от 12 июня 2002 г.).
Таковы ограничения избирательных прав российских граждан, действующие в настоящее время.