Распределение земельного фонда России по категориям земель
Категория земель
Млн га
%
Земли сельскохозяйственного назначения
440,1
25,7
Земли лесного фонда
1059,8
62,0
Земли водного фонда
27,8
1,6
Земли, находящиеся в ведении городских, поселковых
и сельских администраций (земли населенных пунктов)
18,6
1,1
Земли промышленности, транспорта и иного несельскохозяйственного назначения
17,4
1,0
Земли природоохранного назначения (особо охраняемых территорий)
31,7
1,9
Земли запаса
114,4
6,7
Всего земель (без учета внутренних вод и территориаль‑
ного моря)
1709,8
Земля как единый фонд является особым объектом управления, который используется самим государством и предоставляется другим лицам в порядке целевого использования с осуществлением при этом функций по внутренней организации земельных участков. Поэтому управление объективно становится не только функцией собственника, но и, наряду с земельным контролем, самостоятельным правомочием Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования.
Всеми гражданско-правовыми правомочиями по владению, пользованию, распоряжению земельными ресурсами обладают правосубъектные элементы государственной системы. Государство же, как собственник и суверен осуществляет управление своими имущественными актами, выражающими верховенство государства.
Государство (в лице Российской Федерации и субъекта Россий‑
ской Федерации) и муниципальные образования в отношении земельных ресурсов выступают в двух аспектах:
‑
· властной структуры, устанавливающей нормы и правила взаимодействия хозяйствующих субъектов, обеспечивающей их выполнение и обременяющей всех собственников и хозяйствующих субъектов местными налогами, иными обязательными платежами и требованиями по содержанию земельных ресурсов;
· собственника, действующего на рынке. Хозяйственная деятельность ведется не только в интересах получения дохода и решения социально-экономических проблем, но и регулирования общего хозяйственного оборота.
Содержание права собственности меняется в зависимости от того, осуществляется ли оно властной структурой или на рыночной основе. Точнее, в зависимости, от того, какие отношения имеют доминиру‑
ющее значение в обществе — властные или рыночные. Наиболее сложной является ситуация, когда в основе права собственности на землю лежит общенациональное начало, но осуществляется это право с использованием рыночного механизма. Именно в этой ситуации появились и получили объективную основу конструкции «оперативного управления», «хозяйственного ведения» и иные. В условиях рыночной экономики вполне естественным является монетарный подход к содержанию права собственности на землю. Есть все основания однозначно определять это содержание через классические правомочия собственника. Но при этом надо различать право собственности и его осуществление. Существуют условия, когда и при рыночной экономике элементы властных отношений могут сохраняться.
Государство и муниципальные образования по действующему российскому законодательству являются самостоятельными, особыми субъектами права, существующими наряду с юридическими и физическими лицами. К их гражданско-правовому статусу применяются нормы, определяющие участие в имущественном обороте юридических лиц, если иное прямо не вытекает из закона или из особенностей данных субъектов (п. 2 ст. 124 Гражданского кодекса Российской Федерации). Участвуя в имущественных отношениях, государство должно соблюдать установленные им же правила, обусловленные природой регулируемых отношений. Осуществлять управление государственным имуществом в качестве собственника, реализовывать полномочия по распоряжению имуществом может субъект, наделенный соответствующими полномочиями. Муниципальное образование для участия в гражданском обороте может образовать (учредить) юридическое лицо, передав последнему часть своих полномочий.
Государство, субъекты федерации и муниципальные образования, действуя через свои органы (органы государственной власти или местного управления), выполняют своего рода «подготовительную работу», необходимую для организации эффективного использования земли. В качестве инструмента, реализующего такой механизм управления, может и должен использоваться гражданско-правовой подход к управлению землей, при котором набор и уровень норм и способов по управлению землей устанавливается в зависимости от целевого использования земельных участков.
Практически во всех экономически развитых странах основой управления земельными ресурсами городов является государственное регулирование правоотношений на землю, хотя принципы, формы и подходы к правовому решению этой проблемы в разных странах существенно различаются.
Примером основ управления земельными ресурсами для России могут служить существующие в настоящее время нижеуказанные субъекты управления и субъекты права.
1. Субъектами управления являются:
· представительные органы РФ и муниципальных образований;
· государственные исполнительные органы;
· исполнительные органы муниципальных образований.
2. Субъекты права, осуществляющие управление земельными ресурсами:
· хозяйствующие субъекты;
· органы государственной власти и местного самоуправления в соответствии с компетенцией, установленной законодательством;
· физические или юридические лица, уполномоченные органами власти.
В соответствии со сложившейся ситуацией земельные ресурсы рассматриваются как территория в целом, на которой осуществляется жизнедеятельность социума, и как обособленные земельные участки — части‑
территории субъекта РФ, муниципального района, города и т. д., имеющие площадь, границы, ‑
местоположение, правовой статус и другие характеристики, отражаемые в Государственном земельном кадастре.
Управление направлено на повышение эффективности использования земельных ресурсов, вовлечение земельных участков в граждан‑
ский оборот на основе:
а) возможности оперативной государственной регистрации прав на земельный участок;
б) формирования объекта недвижимости, определения его правового статуса;
в) разработки и утверждения системы законодательных и нормативных актов об установлении (определении) сервитутов, ограничений и обременений, целевого назначения земельного участка;
г) наличия земельно-информационной системы, основанной на данных Государственного земельного кадастра;
д) создания и развития инфраструктуры рынка оборота земельных участков и/или прав на земельные участки, включающего специализированные кредитные учреждения, риэлтеров, институт оценки и др.;
е) определения порядка ценообразования на земельные участки (пра‑
ва на них), передаваемые в гражданский оборот;
ж) определения нормативов землепользования (участков, передаваемых в соответствии с целевым назначением под социальные и другие объекты, а также в рамках реализации городских заказов и программ);
з) сверхнормативных участков, передаваемых за дополнительную плату и т. п.);
и) проведения кадастровой оценки земель.
Исходя из этого земельные участки подлежат обязательному межеванию и регистрации прав на них. Действие сервитутов, обременяющих использование земельных участков в городе, предусматривает учет особенностей существования городской среды и возможностей дополнения перечня сервитутов по установленной процедуре в интересах города по инициативе уполномоченного органа.
Управление земельными ресурсами, в основном, направлено на:
а) увеличение налоговых и неналоговых поступлений в бюджет всех уровней за счет вовлечения в гражданский оборот неиспользуемых земельных участков, повышения эффективности их использования;
б) сокращение потерь финансовых средств от проведения встречных расчетов между пользователями земельными ресурсами и органами власти города;
в) вовлечение в арендные отношения льготных категорий землепользователей, использующих участки для целей, не соответствующих заявленным при предоставлении льгот;
г) введение экономически обоснованных нормативов по эксплуатации и содержанию городских земельный ресурсов;
д) оптимизацию структуры земельных ресурсов;
е) формирование инфраструктуры управления:
Ё развитие рыночной инфраструктуры и негосударственного сектора экономики;
Ё определение социально-экономических стандартов (нормативов), обеспечиваемых городом для населения;
Ё создание благоприятных экономических и организационных условий для функционирования хозяйствующих субъектов, развития малого и среднего предпринимательства;
Ё совместимость и объединение баз данных различных город‑
ских ведомств в единое информационное пространство и обеспечение оперативного доступа к данным;
Ё развитие института управляющих;
ж) усиление контроля органов власти за выполнением условий закрепления земельных ресурсов на праве хозяйственного ведения и оперативного управления, передачи в доверительное управление, аренду, лизинг, договоров купли-продажи, в том числе обязательств покупателя в части использования приобретенного земельного участка, за выполнением инвестором взятых на себя обязательств, планов приватизации;
з) совершенствование нормативно-правовой базы управления земельными ресурсами, формирование организационных и финансовых условий, обеспечивающих эффективное управление землей.
и) организацию информационной системы, базирующейся на следующих основных принципах:
Ё единая система идентификации земельных участков, основанная на кадастровом делении;
Ё однократность ввода информации;
Ё ответственность за полноту и достоверность введенной информации;
‑
Ё обеспечение доступа пользователя к информации и блокирование несанкционированного доступа;
Ё обеспечение интегрированного перекрестного контроля достоверности информации в системе.
Для эффективного управления земельными ресурсами используется весь спектр способов, методов и механизмов, предоставляемых законодательством и нормативно-правовыми актами Российской Федерации.
Оценка управление земельными ресурсами начинается с определения критериев того, что будет признано эффективным управлением.
Управление всегда субъективно, поэтому критериев эффективно‑
сти может быть столько же, сколько существует владельцев у земли. Формирование критериев и механизма оценки эффективности управления осуществляется сверху вниз, начиная с самых общих целей, которые должен сформулировать владелец земли.
Наличие четких и однозначно понимаемых всеми заинтересованными сторонами целей позволяет использовать самый простой и самый корректный критерий эффективности управления — достижение поставленных целей.
Типичные цели использования земельной собственности в государственных и муниципальных организациях:
· гарантированное сохранение вложенных средств;
· целевое использование инвестиций;
· выполнение условий, сопровождающих предоставление финансирования.
Дальнейшая разработка планов, нормативных показателей, форм отчетности и других документов, без которых будет невозможно объективно оценить качество управления земельными ресурсами, должна осуществляться только на основе этих формализованных целей.
Таким образом, первое необходимое условие для формирования критериев и механизма оценки эффективности управления — наличие формализованных целей, которых хочет достигнуть владелец земли.
Второе необходимое условие заключается в том, что цели должны быть не только формализованы, но и представлены в измеряемом виде. Это значит, что при определении целей должны использоваться не качественные показатели — лучше, дальше, больше, — а количественные характеристики, которые легко поддаются сравнению и оценке. Таких количественных характеристик не должно быть много, но, являясь ключевыми информативными показателями, они позволят собственнику сделать вывод о том, насколько эффективно осуществляется управление его земельной собственностью.
Такой подход предполагает введение механизмов оценки полезности земельных ресурсов путем определения бюджетной и иной эффективности, установления нормативов.
Основной критерий оценки — степень реализации поставленных целей, выполнения нормативных требований. Каждый земельный участок проверяется на необходимость его сохранения в собственности субъекта. Устанавливается режим его наиболее эффективного использования в рамках поставленных задач. Дальнейшие управленческие решения учитывают найденный оптимальный режим.
Бюджетная эффективность уполномоченного органа, управляющего земельными ресурсами, рассчитывается как отношение суммы всех поступлений в бюджет и внебюджетные фонды за анализируемый период (за вычетом льгот) к стоимости земельных ресурсов, принадлежащих субъекту. Критерии и нормативы «социальной эффективности» подлежат разработке.
Они же позволят уполномоченному органу, осуществляющему доверительное управление землей, иметь четкие критерии того, что ожидает от него собственник и как будет оцениваться его работа