D. Теория "особого интереса" и деловое лобби
Деловое сообщество является той частью общества, которая обладает наибольшим числом лобби, работающих в его интересах. Индекс лоббирования32, индекс организаций и индивидов, заполнивших отчеты по Акту о лоббировании 1946 и 1949 гг., показывает, что, не учитывая индейские племена, 825 из 1247 лоббистских организаций представляли бизнес33. Если мы посмотрим на оглавление Энциклопедии ассоциации то увидим, что "Торговые, деловые и коммерческие организации" вместе с "Торговой палатой" занимают в 10 раз больше страниц, чем, например "Общественные благотворительные организации"34. Большинство работ, посвященных этому вопросу единогласны в этом. "Деловой характер системы давления", согласно Шаттшнейдеру, "доказывается почти любым доступным списком"35. Такая высокая степень организованности бизнесменов особенно интересна потому, что большинство других групп очень плохо организованы: только единицы - представители нации негров - являются членами Национальной ассоциации помощи цветным; только 1/1600 от 1% потребителей присоединились к Лиге потребителей; "только 6% американцев-водителей" стали членами Американской автомобильной ассоциации, И только "15% ветеранов" входят в Американский легион36. Некоторые исследователи считают, что "среди
31 На январь 1965 года ААПУ насчитывала 66645 членов. AAUP Bulletin, XLV1U (September 1962), 274.
32 U. S. Congress, House, Select Committee on Lobbying Activeities, Lobby Index, 1946-49, Report No. 3197, 81st Con.^n 2d Sess., 1950, H.R. 298.
33 Schattschneider, Semi-Sovereign People (note 1, above), p. 30.
34 Encyclopedia of Associations, 3rd ed. (Detroit: Gale Research Co.), I, 3. См. также U.S. Department of Commerce, Directory of Trade Associations (Washington, 1956), p. iii; в добавление см. W. J. Donald, Trade Associations (New York: McGraw-Hill, 1933); Benjiimin S. Kirsh, Trade Associations in Law and Business (New York; Central Book Co., 1938); Clarence I. Bonnett, Employers' Associations in the United States (New York: Macmillan, 1922) и History of Employers' Associations in the United States (New York: Vantage Press, 1956); и Trade Association Division, Chamber of Commerce of the United States, "Association Activities" (Washington, 1955), mimeo.
35 Schattschneider, Semi-Sovereign People, p. 31.
36 Ibid, pp. 35-36.
множества организованных групп, имеющих оффисы в столице, трудно найти такую, чьи интересы были бы представлены более полно, чем интересы американских промышленников"[245]. Берне и Пелтасон утверждают, что "союзы бизнесменов являются наиболее разнообразными и многочисленными"[246]. В.О.Кей полагает, что "почти каждое направление промышленной и коммерческой деятельности имеет свою ассоциацию"[247]. Кей подчеркивает и особую власть, которой обладают ассоциации бизнесменов в Америке: "Власть, завоеванная деловыми кругами в американской политической жизни, может озадачить человека с демократическими взглядами: сравнительно небольшое меньшинство обладает громадной властьюх"[248].
Число и влияние лоббирующих организаций, представляющих американский бизнес, действительно удивляет, поскольку американская демократия зиждется на правиле большинства. До сих нор не было предложено адекватное объяснение этой огромной власти, которой обладают различные части делового сообщества, несмотря на их малочисленность. Можно обнаружить много довольно неопределенных, даже мистических обобщений по поводу власти бизнеса и имущественных интересов, однако они обычно не объясняют, почему именно эти группы обладают подобным влиянием в демократическом обществе, всего лишь утверждая, что подобные группы всегда обладают таким влиянием, как будто это само собой разумеющийся факт. "В отсутствии вооруженных сил, - говорит Чарльз А.Биард, перефразируя Дэниэля Уэбстера, - политическая власть естественным образом переходит в руки крупных политических собственников"[249]. Но почему? Почему такой порядок является "естественным" в демократическом обществе, основанном на правиле большинства? Такого рода заявления могут указать нам на идеологию автора, но никак не на причину явления.
Высокий уровень организованности интересов бизнеса, а также власть деловых кругов могут в значительной степени являться следствием разделенности делового сообщества на ряд "отраслей" (обычно олигонолистических), каждая из которых состоит только из небольшого числа фирм. Обычно число фирм в каждой отрасли может составить "привилегированную" группу и редко оказывается больше "средней" группы, поэтому такие отрасли оказываются достаточно малы, чтобы добровольно организоваться и обеспечить себя активным лобби, обладающим политической властью, которая "естественным образом" переходит в руки тех, кто контролирует деловую активность и имущество страны. Тогда как почти все профессиональные группы состоят из тысяч рабочих и почти все подразделения сельского хозяйства включают тысячи людей, интересы бизнеса представлены в виде групп или отраслей олигополистического размера. Следовательно, трудовые, профессиональные и сельскохозяйственные интересы страны представлены большими латентными группами, которые могут организоваться и эффектно действовать только, когда их латентная власть кристаллизована организацией, которая будет обладать политической властью лишь как побочным продуктом другой деятельности; а интересы бизнеса, наоборот, могут добровольно и прямо организовываться и действовать в общих для них целях без подобной помощи. Рабочие,потребители, работники умственного труда, фермеры и т.д. могут организовываться только при особых обстоятельствах, тогда как интересы бизнеса организовываются, практически, как правило[250].
Политические преимущества небольших групп, состоящих из больших единиц, имеют отношение к вопросу "особых интересов." Как говорилось в 5-ой главе, можно найти некоторое объяснение тому, что "особые интересы" небольших групп побеждают интересы "всех людей". Иногда контраст между "особыми интересами" и "желанием всех людей" - это ничто иное, как удобный риторический выход для политиков и журналистов. Однако на практике действительно оказывается, что организованные интересы малых групп побеждают неорганизованные и незащищенные интересы больших групп. Относительно малая группа или отрасль может добиться налоговых или тарифных скидок за счет миллионов потребителей или налогоплательщиков и вопреки правилу большинства. Таково отличие привилегированных и промежуточных групп от больших латентных.
Основной тип организации, представляющей интересы бизнеса, - это торговая ассоциация; нетрудно показать, насколько узкими и особыми являются интересы, представленные такой ассоциацией. Профессор Шатшнайдер говорит о том, насколько невелико членство в большинстве торговых ассоциаций:
Из 421 торговой ассоциации (относящейся к металлургическим отраслям), состоящей в реестре Национальных ассоциаций США, 153 состоят из менее чем 20-ти человек. Среднее членство в торговых организациях находилось между 24 и 50. Приблизительно такой же уровень членства был в организациях деревообрабатывающей, мебельной и целлюлозно-бумажной отраслях промышленности, где 37.3% ассоциаций, состоящих в реестре, имеют менее 20-ти членов, а среднее членство находится между 25 и 50.
Такая же ситуация характерна практически для всех остальных отраслей промышленности[251].
По словам Шатшнайдера, "влиятельная политика - это, по существу, политика малых групп"[252]. В.О.Кей утверждает, что "эффективное" членство, то есть количество членов, которые несут подавляющую часть издержек, в этих торговых ассоциациях часто оказывается значительно меньше, чем можно было предположить, "в более чем половине из них 50% издержек несет горстка участников"[253].
Торговые ассоциации обычно достаточно малы, что оказывается основной причиной их реального существования. Многие из этих ассоциаций черпают дополнительную силу благодаря тому, что обеспечивают ряд неколлективных услуг для своих членов в добавление к функции лоббирования. Они обеспечивают эти неколлективные или необщественные блага также, как и множество "неделовых" организаций, поэтому они получают не только преимущества небольшой организации, но и все дополнительные возможности, которые доступны другим организациям для обеспечения неколлективных благ в целях привлечения новых членов. Многие торговые ассоциации распространяют торговую статистику, предлагают оценку кредитоспособности, помогают собирать векселя, обеспечивают техническую информацию и консультационные услуги и т.п. Мерло Фэйнсод и Линкольн Гордон указывают на 17 различных функций, осуществляемых торговыми ассоциациями в добавление к их политическим или лоббирующим обязанностям[254]. Поэтому торговая ассоциация предлагает дополнительную мотивацию потенциальным ее участникам.
Диспропорциональная власть "особых интересов" или конкретных интересов бизнеса не должна восприниматься как абсолютное подтверждение того, что все деловое сообщество обычно обладает диспропорциональной властью по отношению к организованному труду, профессиональным или фермерским организациям. Хотя определенные отрасли обычно обладают большой властью в решении вопросов, касающихся их особых интересов, из этого необязательно следует, что деловому сообществу в целом предоставлена такая же власть при решении вопросов национального масштаба: деловое сообщество организовано совсем не так, как отдельные составляющие ее отрасли. Деловое сообщество в целом вовсе не является малой привилегированной группой, наоборот, оно носит характер большой латентной группы. Поэтому оно сталкивается с теми же проблемами, что и другие части общества.
Существуют две основные организации, представляющие интересы делового сообщества в целом - Национальная ассоциация производителей и Торгово-промышленная палата США, и они довольно ярко иллюстрируют вышесказанное. Ни одна не обладает непропорционально большой властью по отношению к профсоюзам, АМА, или Американской федеральной фермерской ассоциации.
Торгово-промышленная палата США - это всего-навсего "федерация федераций"[255]. Ее основными участниками являются многочисленные местные торгово-промышленные палаты и подобные им организации по всей стране. Местные палаты обычно являются малыми группами, которые могут организованно действовать с относительной легкостью. Они становятся очень привлекательны для своих потенциальных участников из-за того, что предоставляют возможность для встреч бизнесменов и обмена информацией. Торгово-промышленная палата США построена на таких местных организациях по принципу федерации, однако в процессе "федерирования" теряется значительная часть ее силы. Национальная организация представляет широкий спектр информационных и организационных услуг местным палатам, однако ее индивидуальный участник и даже отдельная местная торгово- промышленная палата - по сути лишь индивидуальные единицы латентной группы. Они не могут внести решающий вклад в успех национальной организации. Некоторые большие деловые организации могут выиграть или потерять от каких-либо достижений Национальной организации настолько много, что они считают возможным внести значительный вклад в эту организацию, поэтому Торгово-промышленная палата (ТПП) США продает индивидуальные членские места таким деловым организациям[256]. Деньги, приобретенные за счет продажи членства, а также определенные федеральные связи с местными палатами, дают ТПП США определенную власть, но отнюдь не диспропорционально большую.
Национальная ассоциация промышленников (НАЛ) также состоит из нескольких малых групп. Но на самом деле, она основана на одной единственной малой группе очень крупных производителей. Хоти обычно в НАП входят несколько тысяч предприятий, она поддерживается и контролируется горсткой действительно крупных участников. По словам Дэйтона МакКина: "президентом ассоциации обычно становится небольшой промышленник очень консервативных взглядов, который занимает этот пост год или два. Президенты гигантских корпораций, доминирующих в ассоциации, поскольку они обеспечивают фонды, за счет которых действует ассоциация, никогда не становятся президентами самой ассоциации. Около S % членов ассоциации обеспечивают ее более чем половиной всех средств"[257]. 0.8 % членов НАП контролировали 63% директората[258]. И хотя крупные промышленники дали возможность НАП тратить 5.5 миллионов долларов в год на "политические нужды",[259] они составляют малую группу и, без сомнения, обладают большей властью, чем организации, представляющие трудовые, профессиональные и фермерские интересы. Однако НАП не удалось предотвратить ряд мер, которым она противостояла, а ее поддержка иногда считается "медвежьей услугой"[260].
Деловое сообщество в целом, будучи большой, латентной группой, не является полностью организованым. Существуют две структуры, призванные заниматься его интересами, которые получают слишком много поддержки от малой группы гигантского бизнеса; но при этом они не получают прямой поддержки от делового сообщества в целом. Малая группа обладает властью при решении вопросов, касающихся определенной отрасли, так как в этом случае она оказывается единственной организованной силой, однако она теряет свои преимущества в вопросах, касающихся нации в целом, когда необходимо принимать в расчет трудовые организации и другие организованные группы. По этой причине деловое сообщество не становится уникальной по своей эффективности влиятельной группой.
Утверждение, что индивидуальные отраслевые группы "особых интересов" обладают диспропорционально большой властью, несмотря на то, что деловое сообщество в целом такой власти не имеет, во многом соответствует наметившимся в настоящее время тенденциям развития. Действительно оказывается, что частные особые интересы выражаются в налоговых скидках, льготных тарифах, особых правилах налогообложения, благоприятной регламентирующей политике и т.п., но деловое сообщество в целом отнюдь, не преуспело в своей попытке остановить тенденцию к доминированию политики, направленной на повышение общего благосостояния и введение прогрессивного налогообложения.