Е. Содействие правительства политическому давлению
Больше всего поражает то, что в США существовало так мало фермерских организаций. Фермеры никогда не были хорошо организованы, за исключением, наверное, последних лег. А те организации, которые все-таки создавались, обычно оказывались нестабильными. Много фермерских организаций "пришло и ушло", но лишь несколько "пришло и осталось".
Не существовало ни одной сколько-нибудь значительной и просуществовавшей долгое время фермерской организации или лобби до окончания Гражданской войны[261], хотя фермеры составляли самую большую группу американского населения. Первая стоящая упоминания организация - Ассоциация фермеров, защитников сельского хозяйства - была основана в 1867 году, и в течение первых лет существования распространилась по всей стране[262]. Очень скоро она приобрела внушительное количество членов и значительную власть. Однако Ассоциация вскоре распалась, почти также быстро, как и создалась. И в 1880 году она уже не оказывала значительного влияния на политику страны[263]. Ассоциация фермеров существует до сих нор (правда в нее входит совсем небольшое число участников), но она никогда уже не возвращала себе власть и славу прежних дней. На самом деле, стремительный развал Ассоциации повлиял "и на ее членов, и на сам дух" организации, и с тех пор она стала избегать противостояния по экономическим и политическим вопросам. Она стала общественной организацией, которая больше не является агрессивной, влиятельной или лоббистской группой, хотя и проводит в небольших масштабах лоббирующую политику[264].
Значительным достижением Ассоциации является уже то, что она вообще возникла в условиях, когда создавалось такое количество разнообразных фермерских организаций. Фермерские альянсы, Движение "Гринбэк", Движение "Фри Сильвер", Сельскохозяйс твенное движение, "Популизм", "Равенство", "Братья свободы" и другие подобные организации умерли через несколько лег после своего рождения[265], что было обычной практикой.
Однако есть и исключения, как, например. Союз фермеров и Фермерский комитет, хотя и эти организации сталкивались с определенными трудностями. Более старый Союз фермеров был основан в 1902 году[266]. В течение первых нескольких лет существования он приобрел значительное количество членов на Юге США. Однако эта организация потеряла большую часть своих участников во время Первой Мировой войны[267]. Она возводилась уже в штатах Великих равнин в межвоенные годы, но сумела приобрести лишь незначительное количество членов. В конце 1930-х - начале 1940-х Союз стал получать поддержку в штате Миссури, откуда он и до сих пор черпает свою силу[268].
Фермерский комитет, являющийся в настоящее время крупнейшей фермерской организацией, единственной, имеющей общенациональный статус, с самого начала отличалось от других фермерских организаций. Прежде всего потому, что он был создан правительством. Актом Смита- Левера 1914 года устанавливалось, что федеральное правительство разделит со штатами издержки, связанные с программами по обеспечению фермеров информацией о развитии методов ведения сельского хозяйства, полученной сельскохозяйственными колледжами и экспериментальными станциями; это была так называемая программа "окружных агентов"[269]. Правительства штатов решили, что округа не получат правительственных денег для своих агентов до тех пор, пока не появятся ассоциации фермеров, что будет свидетельством необходимости получения информации о новых методах в сельском хозяйстве. Такие окружные ассоциации стали называться "Фермерскими комитетами"[270]. Они являются прародителями движения Фермерских комитетов, которое существует и по сей день. На самом деле существовала горстка местных Фермерских комитетов еще до того, как началась государственная программа содействия окружным агентствам[271], однако их было так мало и они были настолько незначительны, что не оказывали сколько-нибудь серьезного влияния; кроме того, они также создавались с целью обеспечения фермеров информацией о развитии сельскохозяйственных методов[272].
Расходы государственных фондов на так называемую "работу по расширению" окружных агентств, значительно возросли во время Первой мировой войны, поэтому число местных Фермерских комитетов возросло pari passu. Они обычно под руководством окружного агента.
который обязан был поддерживать Фермерские комитеты, если он не хотел лишиться работы, в скором времени сформировали Фермерские комитеты штатов; а эти, в свою очередь, в 1919 году сформировали национальную организацию: Американскую федерацию фермерских комитетов65.
До настоящего времени эта Федерация представляла из себя, во- первых, квази-официальную организацию, возникшую в ответ на правительственное финансовое стимулирование, и, во-вторых, организацию, обеспечивающую индивидуализированные или неколлективные блага для своих членов. Второе особенно важно. Фермер, вошедший в окружной Фермерский комитет, получал техническую помощь и образование; его сразу вносили в список по распространению технической литературы, тогда как фермеру, не вошедшему в комитет, не предоставлялась подобная услуга. Для фермера был создан особый стимул к вступлению в комитет. Взносы, которые ему приходилось платить, оказывались инвестициями (и, возможно, хорошими инвестициями) в сельскохозяйственное образование и развитие методов ведения хозяйства.
Под воздействием стимулов, возникших при увеличении государственных расходов на "расширение" масштабов этой работы, быстро возрастало членство в окружных Фермерских комитетах и Фермерских комитетах штатов, и, соответственно, в Американской федерации фермерских комитетов. К 1921 году в федерации состояло 468 ООО человек66. Однако за следующий год членство значительно снизилось и продолжало снижаться до 1933 года, когда оно составило тольк о 163 ООО человек67.
Спад членства в комитете происходил несмотря на рост предоставляемых фермерам услуг68. Фермерский комитет брал на себя все новые функции. Он помог создать сильный "фермерский блок" и способствовало принятию законодательства, наиболее популярного среди фермеров. В то же время с помощью окружных агентов он способствовал созданию ряда организаций для направления сбережений в сельское хозяйство. Почему же тогда происходил спад членства в комитетах? Ответ заключается в том, что комитеты, взяв на себя эти новые функции, увеличили конкуренцию между политическими и деловыми организациями, уже занимавшимися теми же вопросами. В результате оказалось, что Фермерский комитет стал влиятельной группой и, одновременно, кооперативной деловой организацией, финансируемой из общественных фондов. Ситуация была настолько аномальной, что это вызвало негативную реакцию. И привело к принятию Закона Тру-
65 Ibid., pp. 113-123; Grant McConnell, The Decline of Agrarian Democracy (Berkeley and l.os Angeles: University of California Press. 1953), pp. 44-54.
66 McConnell. p. 185.
67 Ibid., p. 185.
68 Kill', Turin lluri'iiii Movement, pusim.
Ховарда, который ограничил возможность окружного агента работать на Фермерский комитет или на его членов[273]. Окружному агенту больше не разрешалось "создавать фермерские комитеты или подобные организации, проводить кампании по привлечению членов в комитеты, получать взносы, содержать их фонды, издавать литературу фермерского комитета" и т.п.[274] Были также ограничены возможные субсидии правительства, направленные на поддержание Фермерских комитетов, хотя они и не прекратились совсем. Окружные агенты продолжали помогать, однако они делали это все менее регулярно и менее открыто[275].
Видимо, именно это ограничение помощи, которую окружной агент мог оказывать Фермерским комитетам, сказалось на спаде членства. Фермерам, не входящим в Фермерские комитеты, стало легче получать техническую помощь окружного агента, а Фермерским комитетам становилось все труднее добиваться субсидируемых правительством услуг этого окружного агента; поэтому стимулы к вхождению в организацию значительно снизились.
Такой спад членства в Федерации фермерских комитетов несколько приостановился в 1933 году, когда администрация Рузвельта начала широкую программу помощи сельскому хозяйству на основе закона о сельскохозяйственном регулировании. Чтобы обеспечить данной программе быструю реализацию, правительство было вынуждено опираться на единственную административную систему национального масштаба, имевшую некоторый опыт в области сельского хозяйства, - Службу по расширению сельскохозейственных площадей, у которой были свои агенты в каждом округе. Окружные агенты были обязаны реализовывать программы, контролирующие, сколько фермер может посадить, сколько он должен посеять и насколько большие субсидии он получает. Это благоприятно сказалось на Фермерских комитетах и увеличило число их участников[276]. И хотя шутка о теми, что окружной агент посылает фермерам чеки с государственной помощью в тех же конвертах, что и уведомления о необходимости уплаты взносов в Фермерский комитет[277], безусловно лишь шутка, не возникает сомнения, окружной агент являлся каналом, посредством которого фермер получал государственную помощь, сельскохозяйственное образование, и для фермера было весьма целесообразно вступить в организацию окружного агента - Фермерский комитет. Именно в этот период Фермерские комитеты значительно увеличили количество своих членов, хотя им и не
ыз
удалось достигнуть уровня 1921 года74,
В конце 1930-х годов Фермерский комитет потерял этот источник своего влияния. Первые несколько лет он тесно сотрудничал с администрацией Рузвельта и участвовал в сельскохозяйственной программе "Нового курса" в тесной кооперации с министром сельского хозяйства Генри Уоллесом, однако такое сотрудничество с течением времени становилось все более сложным. В скором времени администрация Рузвельта создала независимую административную систему для управления программой регулирования сельского хозяйства. Была создана новая федеральная иерархия, в каждом округе такой федеральной административной структуре помогали избранные фермерами представители. Они помогли реализации программы в округе и часть времени работали за государственную плату. Такая новая административная система не только ослабила позиции окружных агентов (и, соответственно, Фермерских комитетов), но и привела к созданию, при администрации Трумана, новой фермерской организации. Избранные фермерами представители постоянно контактировали с Департаментом сельского хозяйства; в скором времени эти представители вместе со своими друзьями и соседями стали создавать довольно сложные, но относительно влиятельные фермерские организации, часто в противовес Фермерским комитетам75.
F. Фермерские кооперативы и лобби[278]
I Р.
Существует, по крайней мере, один штат, в котором Фермерский комитет разработал новые организационные принципы и добился наивысшего прогресса. Эти принципы, стали широко использоваться позднее, однако к сожалению, не анализировались и не объяснялись ни в одной из опубликованных работ; в результате, проблемы фермерских организации в целом и Фермерских комитетов конкретно, часто трактовались неверно. В 30-е и 40-е годы Фермерский комитет штата Иллинойс набирал все больше и больше участников по сравнению с другими сельскохозяйственными штатами. В 1925 году Фермерский комитет Иллинойса (который, строго говоря, следует называть "Сельскохозяйственная ассоциация штата Иллинойс") насчитывал на 10% меньше членов, чем Фермерский комитет Айовы, однако уже в 1933 году - в 2 раза больше, и еще больше - в 1938[279].
Прогресс Фермерского комитета штата Иллинойс явился следствием широкой системы кооперативных бизнес организаций, которые он создал по всему штату. Однако это были не так называемые кооперативы "Рочдэйла", наиболее часто встречавшиеся по всей стране, а новые кооперативы "Киркпатрика", названные так в честь первого создателя - Дональда Киркпатрика, главного консультанта Сельскохозяйственной ассоциации Иллинойса[280]. Кооперативы "Киркпатрика" в первую очередь отличались тем, что они находились под контролем юридически отдельной организации, а не своих непосредственных руководителей. Держателями всех акций кооператива, имеющих право голоса, а также акций совместных страховых компаний, связанных с Сельскохозяйственной ассоциацией Иллинойса, являются не ее руководители, а сама ассоциация - то есть политическая, лоббистская организация[281]. Поэтому кооперативные маркетинговые, страховые и продовольственные компании, объединенные с Иллинойсским Фермерским комитетом, управляются организацией, юридически полностью независимой и преследующей законодательные и лоббирующие, а не деловые или экономические цели, которые обычно присущи страховым компаниям и кооперативам. Эта система была построена таким образом, что коммерческие цели чисто экономических элементов системы всегда были подчиннены политической части системы. В официальном памфлете по истории страховых компаний Фермерского комитета Иллинойса говорится, что "предусмотрительные люди создали такую систему контроля, которая навеки подчинила страховые компании родительской организации"[282].
Доказательство тому, что "политический элемент" в работе Фермерского комитета имеет важное значение, даже при рассмотрении управленческой или деловой стороны этого движения, можно обнаружить в том, что некоторым предприятиям не разрешено продавать свою продукцию тем, кто в данный момент не является (и не станет в будущем) членом данной политической организации. Это верно, в первую очередь, для совместных страховых компаний. Маркетинговые и продовольственные кооперативы, контролируемые Фермерским комитетом Иллинойса, будут заключать сделки с кем угодно, однако они никогда не будут платить "патронажный дивиденд" тем, кто не является членом Иллинойской сельскохозяйственной ассоциации. Это значит, что многие фермеры посчитают, что если они не присоединяются к Фермерским комитетам, они потеряют возможность получить "патронажные дивиденды" либо другие выгоды, значительно превышающие членские взносы в Фермерский комитет; поэтому желание остаться за рамками Фермерского комитета будет стоить им денег, а иногда - больших денег. Таким образом, взносы часто косвенным образом шли из дохода предприятий Фермерского комитета. Требование, чтобы прибыль от контроля за предприятиями Фермерского комитета должна доставаться только членам Фермерского комитета, поддерживается в интересах политической организации. Публикации о Фермерском комитете служат тому доказательством: "Выяснилась иная точка зрения на цели, которые преследовала ассоциация штата, предоставляя коммерческие услуги; основной целью было увеличение количества членов... Поэтому, говоря о возможности создания коммерческих услуг ассоциацией штата, можно предположить, что эти услуги будут предложены только членам Фермерского комитета"[283].
Кооператив "Киркпатрика" отличается от других кооперативов, во- первых, тем, что он находится под контролем лоббистской организации, и, во-вторых, тем, что выгоды от сделок с ними получают только участники этой лоббистской организации. Этот план Киркпатрика очень хорошо сработал в Иллинойсе. В последующие годы в число участников Иллинойской сельскохозяйственной ассоциации входил почти каждый фермер этого штата (также как и значительное число бизнесменов, не являющихся фермерами, но имеющих дело с фермерскими организациями). Иногда говорят (хотя, бесспорно, это сильное преувеличение), что в Иллинойсе невозможно быть фермером без опеки какого-нибудь агента Фермерского комитета, и не став для этого его членом. Деловые предприятия Фермерского комитета в Иллинойсе имеют очень широкую сферу деятельности[284]. К 1951 году Иллинойсткая фермерская' продовольственная компания, будучи лишь одной из многих предприятий комитета, выплатила более 41.5 миллионов долларов "патронажных дивидендов"[285]. Другая компания Фермерского комитета Иллинойса - Окружная компания по взаимному страхованию от несчастных случаев - гарантировала страховые выплаты по 337000 полисам. Поскольку в штате просто не существовало столько фермеров,[286] то некоторые должны были иметь больше, чем один полис, держателями полисов являлись также и бизнесмены, не занимающиеся фермерством. Именно эти полисы привлекли в ассоциацию значительную часть фермеров штата. Поэтому членство в Иллинойской сельскохозяйственной ассоциации росло pari passu с ростом ее деловых дочерних компаний.
Успех деловых предприятий киркпагриковского типа в Иллинойсе вызвал волну подражаний со стороны Фермерских комитетов[287]. Сейчас деловые организации Фермерских комитетов в том или ином виде действуют почти в каждом штате. Эти предприятия в целом (хотя не во всем) построены по шаблону подобных организаций Иллинойса. Они контролируются Фермерскими комитетами штатов, а выгоды от их деятельности получают только участники Фермерского комитета. Обычно они достаточно прибыльны, во многом благодаря льготному нало! ообложению кооперативов, однако это не единственная причина. Фермерский комитет создал огромное число компаний но страхованию автомобилей; эти компании, возможно, оказывались прибыльными потому, что большая часть их клиентуры состояла из сельских жителей, что уменьшало вероятность несчастных случаев, поскольку они реже использовали опасные дороги с интенсивным движением. Интересно отметить, что две самые большие компании по страхованию автомобилей, Государственная фермерская и Национальная, начали свою деятельность по продаже страховых полисов фермерам как дочернин компании Фермерского комитета[288].
' В то время, когда киркпатриковский тип организаций использовался Фермерскими комитетами штатов по всей стране, членство в Фермерском комитете выросло во много раз. Американская федерация фермерских комитетов в 1933 году насчитывала 163 ООО участников, в 1940 - 444 ООО, в 1944 - 828 ООО, в 1947 - 1 275 ООО, а с 1953 года - более полутора миллионов[289]. Такой рост членства последовал за расширением масштабов деятельности деловых организаций, предоставляющих свои услуги участникам Фермерских комитетов. Американская федерация фермерских комитетов в настоящее время обладает тем, что никогда не имела ни одна фермерская организация - значительным, стабильным, членством национального масштаба.
Размер и относительная стабильность Американской ассоциации фермерских комитетов стали результатом действия двух факторов. Во- первых, она долгое время была традиционным каналом, через который фермеры могли получить техническую помощь и образование от правительства; во-вторых, ассоциация контролирует значительное число деловых организаций, которые обычно предоставляют особые выгоды членам Фермерского комитета. Фермерский комитет является также лоббистской организацией - одной из самых больших в стране. Однако далеко не очевидно, что его лоббирующая деятельность принесла хоть какое-нибудь увеличение членства. Колебания количества участников Фермерского комитета нельзя объяснять какими-либо изменениями его политики в сфере законодательства или популярностью этой политики. Наоборот, оказывается, что Фермерский комитет рос наиболее быстрыми темпами в те периоды, когда, если верить результатам выборов, его политика была наименее популярной. Теория латентных групп предполагает, что лоббистская деятельность такой большой организации как Фермерский комитет не сможет обеспечить достаточного стимула для вступления рациональных индивидов в эту организацию, даже если они полностью согласны с проводимой ею политикой! Сила больших влиятельных групп - это побочный продукт их не политической деятельности. Лоббистская сила Фермерского комитета может рассматриваться как побочный продукт деятельности окружных агентов, с одной стороны, и деловых организаций Фермерского комитета, с другой.
Однако фермерский комитет не единственная фермерская организация, чье политическое влияние является побочным продуктом ее не политической деятельности. Фермерский союз, который до конца 30-х испытывая серьезные проблемы, теперь имеет большое число постоянных членов на Великих равнинах; он завоевал эту стабильность благодаря связанным с ним фермерским кооперативам и страховым компаниям. Фермерский союз спонсировал несколько компаний взаимного страхования, которые, как и страховые компании Фермерского комитета, имеют дело только с теми, кто является или собирался стать
крупные фермеры, которые вероятнее всего принадлежат к какой-либо фермерской организации) обладают особыми потребностями, связанными с сельскохозяйственным бизнесом, которые могут удовлетворить сельскохозяйственные кооперативы. Фермеру необходимы маркетинговые службы для продвижения его продукции, широкий набор сельскохозяйственного оборудования и материалов; что же касается промышленных рабочих, у них нет подобного специфического спроса. Другим фактором, который может объяснить указанное выше различие, является опыт фермеров по управлению своим хозяйством, который позволяет им руководить кос юративами более эффективно, чем это смогли бы. сделать рабочие. Важно отметить, что профсоюзы, имеющие успешно функционируюие деловые предприятия, обычно представляли относительно высококвалифицированных работников.
участником политического движения союза. Также он имеет соглашения с большим числом сельскохозяйственных кооперативов, что еще больше увеличивает его влияние. Эти связанные с союзом кооперативы обычно предполагают членство типа "check off', то есть они просто вычитают членские взносы в Фермерский союз из патронажных дивидендов, которые получает фермер от участия в деятельности кооператива. Также эти кооперативы обычно отчисляют 5% от своих доходов в "Образовательный Фонд", созданный Фермерским союзом для лоббирования, организационной работы и т. п.87
Благодаря социальным выгодам, которые "Грэйндж" (Ассоциация фермеров. - [Прим. переводчика]) обеспечивал своим членам, и благодаря ограниченному характеру его лоббирующей деятельности, "Грэйндж" возможно меньше нуждается в деловых предприятиях, чем Фермерский комитет или Фермерский союз. Хотя "Грэйндж" также имеет целым ряд деловых организаций, и многие из них также обеспечивают стимулы для вступления в "Грэйндж"[290].
Существует лишь одна организация, которая попыталась не использовать деловые организации или правительственные агентства для привлечения участников. Это новая и небольшая организация - Национальная фермерская организация (НФО). Ее реклама гласит: "НФО страхует ваш доход вместо того, чтобы страховать вашу машину",[291]и поэтому подвергает скрытой критике деловую активность Фермерского комитета. Однако она столкнулась с целым рядом проблем, привлекая новых членов, и такая политика может быть изменена. Важно отметить, что НФО не сумела успешно провести "акции сдерживания" по ограничению поставок сельскохозяйственной продукции на рынок. Провал этих забастовок полностью согласуется с выводами теории латентных групп. Если бы действия НФО по увеличению цен на фермерскую продукцию путем изъятия части этой продукции из рыночного предложения оказались успешными без использования принуждения или избирательной мотивации, то пришлось бы отказаться от теории латентных групп.