Принципы местного самоуправления в Российской Федерации
Принципы права – это основополагающие идеи, положения, лежащие либо в основе самого права, либо в основе механизмов его реализации[1]. Основополагающие – значит наиболее общие и общеобязательные, формирующие правовой каркас соответствующих общественных отношений.
Нас интересует правовой каркас местного самоуправления.
Между понятием местного самоуправления и его принципами существует достаточно очевидная взаимосвязь: понятие содержит в себе, по крайней мере, наименование принципов – хотя бы основных, наиболее существенных. Формулируя понятие, законодатель затем раскрывает его содержание, а следовательно и содержание перечисляемых принципов в соответствующих нормах муниципального права.
О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев отмечают: федеральный законодатель не даёт конкретного перечня общих принципов организации местного самоуправления: эта задача по сути невыполнимая, ибо любой законодательно установленный перечень был бы неполным, не отражал бы с исчерпывающей полнотой содержание этих принципов[2].
С этой точкой зрения можно согласиться, но с оговоркой: базовые, наиболее значимые принципы, формирующие правовой каркас муниципальных правоотношений, с достаточной полнотой формулируют Конституция РФ и Федеральный закон 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (131-й закон).
Преамбула Федерального закона 131-ФЗ гласит: настоящий Федеральный закон в соответствии с Конституцией Российской Федерации устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определяет государственные гарантии его осуществления.
О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев на этом основании предлагают выделить четыре группы общих принципов организации местного самоуправления: а) правовые; б) территориальные; в) организационные; г) экономические, отмечая при этом возможность иных подходов. Другие авторы включают в этот перечень государственные гарантии местного самоуправления. Соглашаясь с ними, мы полагаем важным включить в него также информационные принципы организации местного самоуправления в РФ.
Ограничиваясь шестью группами общих принципов (правовые, территориальные, организационные, экономические, информационные и государственные гарантии), составим выборку этих принципов из действующего законодательства.
Общие правовые принципыорганизации местного самоуправленияформулируют Конституция РФ и Федеральный закон 131-ФЗ. В состав этих принципов входят:
- приоритет общепризнанных принципов и норм международного права, международных договоров Российской Федерации;
- соблюдение прав и свобод человека и гражданина;
- законность;
- гласность местного самоуправления;
- разграничение полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления, между органами и должностными лицами местного самоуправления;
- поднадзорность и подконтрольность местного самоуправления;
- ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;
- судебная защита местного самоуправления.
Рассмотрим содержание этих принципов.
1) Приоритет общепризнанных принципов и норм международного права, международных договоров Российской Федерации
Данный принцип устанавливают статья 15 Конституции РФ, статья 4, ч. 1 Федерального закона 131-ФЗ.
Отметим – этот принцип приложим к любой отрасли современного российского права, он имеет неспецифический, общий характер.
В силу своей общности этот принцип лежит и в основе правовых принципов организации местного самоуправления в современной России, отражая её стремление в полном объёме интегрировать отечественное местное самоуправление в европейское и мировое сообщество муниципальных образований.
Ратификация Российской Федерацией Европейской хартии местного самоуправления Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ ввела этот документ в состав российской правовой системы. Установленные Хартией принципы местного самоуправления нашли отражение в Конституции РФ, федеральном и региональном законодательстве, уставах муниципальных образований;
2) Соблюдение прав и свобод человека и гражданина.
Согласно статьям 2 и 18 Конституции РФ человек, его права и свободы являются высшей ценностью; права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл и содержание деятельности не только органов государственной власти, но и местного самоуправления.
Права и свободы человека и гражданина реализуются прежде всего на муниципальном уровне – там, где он живёт, учится, трудится, участвует в политической деятельности.
Осуществление прав и свобод человека и гражданина во многом зависит от деятельности органов местного самоуправления, от того, насколько успешно они решают задачи непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения.
В перечень решаемых местным самоуправлением задач входит образование, здравоохранение, культура, обеспечение надлежащего функционирования систем жизнеобеспечения, бытовое, транспортное и другие виды обслуживания населения, создание условий для массового отдыха граждан, занятий физической культурой и спортом.
Важное значение в этом перечне имеют вопросы безопасности – общественной, экологической, личной безопасности граждан. Наряду с формированием комфортной среды обитания, созданием условий для трудовой занятости населения и профессиональной самореализации граждан эти вопросы в значительной степени определяют качество жизни в муниципальном образовании.
Приоритет прав и свобод человека и гражданина в сфере местного самоуправления состоит в создании надлежащих условий для реализации всей совокупности этих прав каждым гражданином в каждом муниципальном учреждении;
3) Законность.
Статья 15 Конституции РФ устанавливает: Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации. Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы.
Законность является основой осуществления местного самоуправления и одновременно его гарантией.
Местное самоуправление осуществляется в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями, уставами и законами субъектов Российской Федерации.
Реализация принципа законности предопределяет допустимость изменения общих принципов организации местного самоуправления, установленных Федеральным законом, не иначе как путём внесения изменений и дополнений в этот закон (статья 4, ч. 2; статья 18, ч. 1 Федерального закона 131-ФЗ).
Данный принцип предохраняет местное самоуправление от неоправданного вмешательства в его прерогативы со стороны органов и должностных лиц государства как на федеральном, так и на региональном уровнях;
Осуществление правового регулирования вопросов организации местного самоуправления органами государственной власти субъектов Федерации допускается только в случае и порядке, установленном Федеральным законом (статья 6 Федерального закона 131-ФЗ).
Федеральный закон 131-ФЗ ограничивает возможности правового регулирования вопросов организации местного самоуправления органами государственной власти субъектов Федерации а) сферой отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделяются законами субъектов Федерации, а также б) чрезвычайными обстоятельствами, связанными с объективной невозможностью исполнения органами местного самоуправления своих полномочий. Во всех этих случаях Федеральный закон детально прописывает процедуры вынужденного вмешательства государства в деятельность органов местного самоуправления.
Закон наделяет высшей юридической силой в системе муниципальных правовых актов устав муниципального образования и решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), (статья 43 ч. 2 Федерального закона 131-ФЗ).
Государство гарантирует обязательность исполнения муниципальных правовых актов на всей территории муниципального образования (статья 7 ч. 3 Федерального закона 131-ФЗ). Реализация этого принципа придаёт муниципальным правовым актам надлежащую юридическую силу, обеспечивает легитимность органов местного самоуправления в их деятельности по решению вопросов местного значения.
Действие принципа законности распространяется на все субъекты муниципально-правовых отношений: граждан, руководителей организаций, должностных лиц органов государственной власти и органов местного самоуправления. Неисполнение ими предписаний законов или муниципальных правовых актов влечёт за собой наступление ответственности в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Федерации.
Муниципальные правовые акты в свою очередь не должны противоречить Конституции РФ, федеральным законам и иным нормативно-правовым актам Российской Федерации, конституциям (уставам), законам, иным нормативно-правовым актам субъектов Федерации.
4) Гласность местного самоуправления.
Гласность местного самоуправления – это информационная открытость деятельности его органов и должностных лиц.
Гласность – необходимый элемент демократической системы управления государством, обществом, всей муниципальной деятельностью.
В целях обеспечения гласности Федеральный закон 131-ФЗ требует от должностных лиц местного самоуправления регулярно выступать перед населением муниципального образования с информацией о деятельности органов местного самоуправления, рекомендует для этих же целей создавать официальные сайты в Интернете, учреждать муниципальные средства массовой информации. С помощью этих средств органы местного самоуправления должны доводить до сведения граждан содержание принимаемых ими решений, знакомить с проектами таких решений.
Формами реализации гласности являются:
- отчёты депутатов и выборных должностных лиц перед населением;
- встречи депутатов и выборных должностных лиц с избирателями;
- выступления в средствах массовой информации;
- публичные слушания с целью обсуждения проектов муниципальных правовых актов по наиболее важным вопросам местного значения с участием жителей;
- обязательное официальное опубликование проекта местного бюджета, решения об утверждении местного бюджета, годового отчёта о его исполнении, ежеквартальных сведений о ходе исполнения местного бюджета и о численности муниципальных служащих органов местного самоуправления, работников муниципальных учреждений с указанием фактических затрат на их денежное содержание;
5) Разграничение полномочий.
Закон разграничивает полномочия в области правового регулирования местного самоуправления между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти её субъектов и муниципальными образованиями.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» разграничивает полномочия представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования и местной администрации, тем самым определяя место и функции этих органов в системе местного самоуправления.
Установленное законом разграничение полномочий между органами местного самоуправления обеспечивает надлежащие сдержки и противовесы, необходимые для самостоятельного функционирования и взаимного контроля представительной и исполнительно-распорядительной ветвей муниципальной власти;
6) Поднадзорность и подконтрольность местного самоуправления.
Федеральный закон 131-ФЗ выстраивает систему надзора и контроля в сфере местного самоуправления. Эта система складывается из двух составляющих – внешнего надзора и контроля со стороны государства и внутреннего контроля и надзора в системе местного самоуправления.
Государство, признавая и гарантируя местное самоуправление, обеспечивает соблюдение законности в системе местного самоуправления. В соответствии с Федеральным законом[3] Прокуратура Российской Федерации осуществляет надзор за исполнением федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и уставов муниципальных образований органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления.
Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Федерации осуществляют контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также за использованием предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств в соответствии со статьёй 21 Федерального закона 131-ФЗ.
Согласно Федеральному закону 131-ФЗ представительный орган муниципального образования подконтролен населению, исполнительно-распорядительный орган – населению и представительному органу муниципального образования.
Статья 77 (ч. 3) Федерального закона 131-ФЗ устанавливает: органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления, наделённые в соответствии с уставом муниципального образования контрольными функциями, осуществляют контроль за соответствием деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления уставу муниципального образования и принятым в соответствии с ним нормативным правовым актам представительного органа муниципального образования.
Более подробно вопросы надзора и контроля в сфере местного самоуправления будут рассмотрены позднее.
7) Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.
Федеральный закон 131-ФЗ предусматривает ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами. Основания и меры ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления устанавливаются федеральными законами.
Более подробно этот вопрос будет рассмотрен в последующих разделах курса.
8) Судебная защита местного самоуправления.
Судебная защита прав местного самоуправления выступает в качестве его правовой гарантии в соответствии со статьёй 133 Конституции РФ.
Более подробно особенности судебной защиты прав местного самоуправления будут рассмотрены в последующих разделах курса.
Общие территориальные принципыорганизации местного самоуправления основываются на том, что местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации (статья 10, ч. 1 Федерального закона 131-ФЗ).
Указанные принципы определяют:
- порядок создания и преобразования муниципальных образований;
- порядок установления и изменения границ муниципальных образований;
- состав территории муниципальных образований.
Территориальные основы местного самоуправления составляют самостоятельный раздел данной лекции (см. ниже).
Общие организационные принципы местного самоуправления.
В основе общих организационных принципов местного самоуправления также лежат положения Конституции РФ и Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Указанные принципы устанавливают:
1) разграничение местного самоуправления и государственной власти как самостоятельных ветвей публичной власти в Российской Федерации;
2) структуру органов местного самоуправления;
3) порядок формирования органов местного самоуправления;
4) полномочия органов местного самоуправления.
Устанавливая: в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, статья 12 Конституции РФ включает местное самоуправление в состав основ конституционного строя, позиционирует его в качестве самостоятельной ветви публичной власти (в соответствии с Европейской хартией местного самоуправления – наиболее приближенной к населению). Эта же статья подчёркивает: местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
Федеральный закон уточняет: участие органов государственной власти и их должностных лиц в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных частями 5 и 11 статьи 37 и статьёй 74.1 настоящего Федерального закона.
В соответствии со статьёй 2 Федерального закона 131-ФЗ органы местного самоуправления избираются непосредственно населением и (или) образуются представительным органом муниципального образования. Структура органов местного самоуправления определяется муниципальными образованиями самостоятельно с учётом требований Федерального закона об обязательном наличии в ней представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования и местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования), за исключением случаев, предусмотренных Федеральным законом (статья 34 Федерального закона 131-ФЗ).
В соответствии с Федеральным законом органы местного самоуправления наделяются собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (статья 2 ФЗ-131) и могут наделяться отдельными государственными полномочиями в порядке, установленном Федеральным законом (статья 132 Конституции РФ, глава 4 Федерального закона 131-ФЗ).
Иные организационные принципы местного самоуправления в соответствии с Федеральным законом устанавливаются органами местного самоуправления самостоятельно и закрепляются в уставе муниципального образования.
Общие экономические принципы организации местного самоуправления. В состав указанных принципов входят:
- признание и защита муниципальной собственности наряду с другими формами собственности (статья 8, ч. 2 Конституции РФ; статья 49, ч. 2 Федерального закона 131-ФЗ);
- самостоятельность местного самоуправления в управлении муниципальной собственностью (статья 51, ч. 1 Федерального закона 131-ФЗ), установлении и исполнении местного бюджета (статья 132, ч. 1 Конституции РФ, статья 52, ч. 3 Федерального закона 131-ФЗ);
- наличие у каждого муниципального образования собственного (местного) бюджета (статья 52, ч. 3 Федерального закона 131-ФЗ);
- нахождение в собственности муниципальных образований имущества, предназначенного исключительно для решения вопросов, установленных Федеральным законом (статья 52, ч. 1 Федерального закона 131-ФЗ);
- недопустимость определения федеральными законами, законами субъектов Федерации объёмов расходов за счёт средств местных бюджетов (статья 18, ч. 3 Федерального закона 131-ФЗ);
- иные общие экономические принципы организации местного самоуправления.
Экономическая основа местного самоуправления выделена в самостоятельную главу 8 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и составляет предмет отдельного рассмотрения в курсе муниципального права.
Общие информационные принципы организации местного самоуправления не выделяются законодательством о местном самоуправлении специальным образом. В то же время эти принципы играют важную роль в обеспечении гласности деятельности органов местного самоуправления, информированности граждан, защиты их прав и законных интересов в сфере местного самоуправления, защиты интересов самого местного самоуправления как субъекта муниципально-правовых отношений.
Указанные принципы включают в себя:
1) обязательное ведение регистров муниципальных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов.
Статья 43.1 Федерального закона 131-ФЗ обязывает органы государственной власти субъекта Российской Федерации в порядке, установленном законом субъекта РФ, аккумулировать в регистр муниципальных нормативных правовых актов субъекта РФ муниципальные нормативные правовые акты, в том числе оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан).
Регистры муниципальных нормативных правовых актов субъектов РФ формируют Федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов.
Создание таких регистров, во-первых, решило задачу государственного надзора за соответствием принимаемых муниципальных нормативных правовых актов Конституции и федеральным законам, законам субъектов РФ и уставам муниципальных образований. Во-вторых, указанные регистры формируют бесценную базу опыта муниципального правотворчества и управления местными делами.
2) Статья 47 Федерального закона 131-ФЗ устанавливает обязательность официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, обеспечение возможности ознакомления граждан с муниципальными правовыми актами. Исключение составляют муниципальные правовые акты или их отдельные положения, содержащие сведения, распространение которых ограничено федеральным законом.
3) Статья 52 Федерального закона 131-ФЗ устанавливает принцип информационной открытости для населения бюджетных отношений муниципального образования. Согласно этой статье проект местного бюджета, решение об утверждении местного бюджета, годовой отчёт о его исполнении, ежеквартальные сведения о ходе исполнения местного бюджета и о численности муниципальных служащих органов местного самоуправления, работников муниципальных учреждений с указанием фактических затрат на их денежное содержание подлежат официальному опубликованию.
Часть установленных законом принципов касается правовых особенностей организации муниципальной службы, прав и обязанностей муниципальных служащих. В их числе:
- право муниципального служащего на получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей (статья 11 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации»);
- обязательность предоставления муниципальными служащими сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера (статья 15 этого же закона);
- конфиденциальность персональных данных о муниципальных служащих (статья 11 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации», статья 7 Федерального закона «О персональных данных»).
В своей совокупности общие информационные принципы организации местного самоуправления обеспечивают надлежащее информационное обеспечение местного самоуправления, включая его защиту от несанкционированного использования закрытой информации.
Конституционные гарантии местного самоуправления.
Статья 12 Конституции РФ устанавливает: в Российской Федерации признаётся и гарантируется местное самоуправление. Факт размещения в первой главе Конституции этой статьи, иных положений, касающихся местного самоуправления, превращает местное самоуправление в одну из основ конституционного строя страны. Другие статьи, глава 8 Конституции, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» развивают и конкретизируют это положение Конституции.
Более подробное рассмотрение этого вопроса составляет тему отдельной лекции.