Вопрос 6. Система местного самоуправления

Общие принципы формирования системы местного самоуправления в масштабах Российской Федерации устанавливают Конституция РФ и Федеральный закон 131-ФЗ. Эти принципы мы достаточно подробно проанализировали при обсуждении первого вопроса настоящей темы.

В состав организационных форм местного самоуправления входят:

1) формы непосредственной демократии - осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления;

2) формы представительной демократии - представительный орган, иные выборные органы муниципального образования;

3) глава муниципального образования;

4) глава местной администрации;

5) местная администрация;

6) территориальное общественное самоуправление;

7) органы межмуниципального сотрудничества.

Все эти формы достаточно подробно прописаны в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления а Российской Федерации». Роль «ведущей скрипки» при формировании структуры и системы органов местного самоуправления закон отводит населению муниципального образования, затем представительному, исполнительно-распорядительному органам, их должностным лицам.

Единство системы местного самоуправления Российской Федерации определяется тем, что эта система:

а) установлена Конституцией РФ, входит в состав конституционных основ государственного устройства страны;

б) действует на всей территории Российской Федерации;

в) в её основе лежат правовые нормы и принципы, закреплённые в Конституции РФ и федеральных законах;

г) система автономна и защищена от вмешательства органов государственного управления – за исключением случаев, специально оговариваемых федеральными законами;

д) её функционирование обеспечено системой государственных гарантий.

Это не значит, что система местного самоуправления Российской Федерации представляет собой жёсткую, неизменную конструкцию. Эта система совершенствуется с учётом опыта и меняющихся общественных потребностей, меняющихся экономических и иных условий. Система допускает при её построении учёт местных, исторических, культурных особенностей, которые находят отражение как в федеральном, так и в региональном законодательстве по вопросам местного самоуправления[17].

С учётом этого в рамках отдельного муниципального образования выстраивается своя система местного самоуправления. Однако, как уже отмечалось, обязательные элементы системы местного самоуправления должны создаваться в каждом муниципальном образовании. Это а) представительный орган муниципального образования (за исключением поселений с численностью граждан, обладающих избирательным правом, менее 100 человек, где функции представительного органа выполняет сход граждан), б) глава муниципального образования и в) местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования).

Система местного самоуправления отдельного муниципального образования, воспроизводя установленные законодательством обязательные элементы этой системы, облекает их в приемлемые организационные формы. Речь в данном случае идёт не о какой-то единой и жёсткой системе местного самоуправления, а о системе, приспособленной, адаптированной к местным условиям, традициям и особенностям.

Действительно, нет нужды в пределах относительно небольшого сельского поселения воспроизводить в деталях достаточно громоздкую для него систему местного самоуправления муниципального района или городского округа. И наоборот, система местного самоуправления сельского поселения окажется слишком «тесной» для городского округа, муниципального района. Именно поэтому Конституция РФ (статья 131, ч. 1) наделяет население правом самостоятельного определения структуры органов местного самоуправления.

Единство системы местного самоуправления любого муниципального образования определяется:

а) общими и специфическими задачами развития территории муниципального образования в интересах его населения;

б) единством подходов к формированию системы местного самоуправления данного муниципального образования и решению вопросов местного значения;

в) разграничением предметов ведения, функций и полномочий между органами и должностными лицами местного самоуправления;

г) взаимодействием, комплементарностью (взаимным дополнением) и взаимной зависимостью элементов системы при решении совокупности вопросов местного значения, находящихся в ведении данного муниципального образования.

Имея общие черты с другими муниципальными образованиями, каждая такая система имеет свои отличия. Эти отличия отражают и учитывают исторические, культурные и иные местные традиции и особенности потребности населения, конкретные цели и задачи функционирования местного самоуправления данного муниципального образования.

Сложившаяся в масштабах страны система местного самоуправления приобретает существенные отличия от системы государственной власти в Российской Федерации. Если органы государственной власти Российской Федерации и её субъектов образуют единую систему государственной власти в стране, структурированную по вертикали, то органы местного самоуправления таковой не образуют даже несмотря на имеющиеся межмуниципальные объединения и союзы. Если в системе государственных органов действует достаточно жёсткая «вертикаль власти», подчинение вышестоящим органам государственного управления нижестоящих, подобное положение для местного самоуправления в принципе невозможно. Органы местного самоуправления не только не входят в систему органов государственной власти, но закон специально оговаривает: подчинённость органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления одного муниципального образования органу местного самоуправления или должностному лицу местного самоуправления другого муниципального образования не допускается (131-й закон, статья 17, ч. 3).

Вместе с тем следует понимать роль и значение местного самоуправления как системы в системе публичной власти Российской Федерации.

Местное самоуправление в современной России стало одним из уровней (третьим уровнем) единой публичной власти в государстве, наряду с федеральной и региональной государственной властью.

В системе местного самоуправления осуществляется разделение полномочий между представительным и исполнительно-распорядительным органами, реализуется известный принцип сдержек и противовесов, препятствующий концентрации власти в одной из её ветвей.

Но главное – народовластие, реализуемое через государственные органы на уровне Российской Федерации и её субъектов, благодаря местному самоуправлению приобретаем иной масштаб, становится повседневным достоянием всех граждан.

Укреплению системы местного самоуправления в стране, её политических и экономических основ должны способствовать инициативы Президента РФ Д.А. Медведева, направленные на перераспределение полномочий между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления[18].