Административно-правовой статус федеральных министерств
История министерств в России: взамен петровский коллегий в 1802 г. введены министерства. В 1918 г. заменены наркоматами, а в 1946 – снова министерствами.
Министерства – основное звено системы федеральных органов исполнительной власти.
В советской литературе были исследования, которые были посвящены особенностям административно-правового положения министерств. Министерства принято было характеризовать как отраслевой орган управления, по природе своей единоначальный и предполагалось, что это орган центрального аппарата, т. е. высшего звена государственной власти (или государственного управления в советском государстве), в том смысле, что на уровне ниже союзных республик министерств уже создаваться не должно. Сегодня министерства существуют только на федеральном уровне за исключением республик в составе РФ – в них тоже создаются министерства, во всех остальных субъектах министерств нет.
Министерство отвечает за определенную отрасль - область реализации государственной власти, область государственного управления (все одно). Министерство полностью определяет политику в соответствующей сфере, увязывая ее с общими направлениями государственной политики, и воплощает ее в жизнь с помощью самых основных инструментов, которыми на протяжении многих лет были такие полномочия, как издание нормативных актов и руководство другими органами, которые создаются в соответствующей области.
Указ № 314 предполагал сохранить министерства в качестве главных органов исполнительной власти, но при этом сузить пределы их компетенции. Основные рычаги реализации власти, а именно контрольно-надзорные полномочия и управление имуществом, из полномочий министерств предполагалось изъять – министерствам должны были остаться только полномочия по общему руководству, по выработке политики, по нормотворчеству и этим дело ограничится. Глобально это все должно было привести к реальному ослаблению министерств а общей системе исполнительной власти, потому что лишившись реальных рычагов управления, министерства не смогли бы эффективно воздействовать на соответствующую сферу (возможность определять политику в отсутствие средств ее реализации как минимум ставит под сомнение существование этой самой возможности).
На практике одной из неудач административной реформы стало то, что министерства ослабить фактически не удалось, они во многом остались главными органами исполнительной власти. Если предполагалось, что министерства будут осуществлять только координацию деятельности федеральных служб и агентств, то в реальности (т. е. не de iure, а de facto) они стали руководить ими.
Буквально с самого начала основной принцип Указа № 314 предполагал разделение функций между 3-мя основными звеньями федеральных органов исполнительной власти[S7] и, соответственно, министерства не должны были осуществлять ни управление государственным имуществом, ни оказание государственных услуг, ни контрольно-надзорную и иную правоприменительную деятельность. Но эта идея создания функционально-отраслевой системы федеральных органов исполнительной власти не было в полной мере реализована. Буквально сразу, когда утверждалась Указом № 314 структура федеральных органов исполнительной власти (только потом структура стала определяться отдельным указом - выше) для некоторых отраслей просто не придумали, какие им можно создать службы и агентства. Соответственно, все остальные полномочия по осуществлению функций, предназначавшихся для фед. служб и агентств, в соответствующей отрасли собираются в руках именно министерств. Через некоторое время стало понятно, что в некоторых отраслях службы и агентства просто не нужны, для них нет здесь достаточного предмета их деятельности, первым ликвидировали Федеральное Агентство по сельскому хозяйству и передали его функции министерству, этот процесс в целом продолжился à функциональное разделение во многих сферах по тихому было преодолено и министерства здесь сосредоточили в своих руках все полномочия, касающиеся данной отрасли. à Запрет министерствам осуществлять функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом, контрольно-надзорные и иные правоприменительные функции оказался общим правилом из которого стали устанавливаться многочисленные исключения.
Функции:
– Представляет интересы своей отрасли (сферы)
– нормативно-правовое регулирование в своей сфере деятельности
– Вырабатывает государственную политику в соответствующей сфере
– Координирует в сфере своей деятельности федеральные службы и федеральные агентства, а также государственные внебюджетные фонды
– Участвует в подготовке прогнозов развития отрасли
– Реализует государственную политику в отрасли
– Организует исполнение законов и указов президента, международных договоров
– Участвует в законопроектной деятельности правительства (+в создании проектов его постановлений)
– Сотрудничает с министерствами иностранных государств
Полномочия (в общем виде):
– Издавать нормативно-правовые акты
– Создавать экспертные и консультативные органы
– Получать от других органов информацию и статистические данные
– Заключать соглашения
– Контролировать исполнение органами и учреждениями поручений
– Разрабатывать проекты НПА по поручению правительства