Требования к нормативным актам и последствия их несоблюдения
В советской литературе обсуждались требования к актам органов исполнительной власти – там фигурировали такие категории как обоснованность, целесообразность. Это все сегодня стало неактуальным, потому что те требования, которые лежат за пределами законности, они не могут быть основанием для предъявления юридических претензий к нормативному акту и, следовательно, юридического значения не имеют à
Если говорить, о реально правовых требованиях, то они сводятся к требованию законности, законности по
1) Форме
2) Процедуре (соблюдена ли процедура издания акта)
3) Содержанию (соответствие формально букве закона и соответствие тем целям, задачам и принципам, которые определены законом)
Все эти требования могут быть использованы при аргументации в случае оспаривания акта. Для целей оспаривания нормативных актов есть некая тенденция оценивать содержание нормативных актов по правилам, которые представляют собой явную аналогию с ситуациями оспаривания сделок ввиду нарушений требований, которые к сделкам предъявляются. В гражданском праве сделки делятся на оспоримые и ничтожные, соответственно есть общая тенденция применять аналогичные критерии к административным актам. Но на практике дело не ограничивается констатацией того, что акт оспорим или ничтожен. Граница между ничтожными и оспоримыми актами весьма расплывчата. Соответственно, мы можем говорить о трех степенях порочности нормативного акта (идем по усилению дефектов. Критерий классификации -то насколько существенный характер носит допущенное нарушение с точки зрения материально-правовых последствий, т. е. с точки зрения того, чем грозит допущенное при издании акта нарушение)
– несущественность недостатков (при несущественных нарушениях – допущенные нарушения не приводят к нарушению прав тех лиц, для которых акт обязателен. Несущественные нарушения касаются процедуры издания. Может ли орган, который установил особую процедуру издания нормативного акта, издавать акт с нарушением установленной им же процедуры? Ответ – несоблюдение процедуры, установленной для внутреннего механизма согласования нормативных актов не влечет недействительности этого акта в любом случае, потому что оно не может рассматриваться как посягающее на чью-то компетенцию, требовать, чтобы такой акт был признан недействующим невозможно. Когда речь идет о согласовании между одноуровневыми органами исполнительной власти и такое согласование не осуществляется, то здесь уже могут возникнуть претензии чисто правового характера, если этот акт в итоге вторгся в компетенцию органа, с которым требовалось согласование и нарушил сферу его полномочий)
– оспоримость (означает, что в случае оспаривания нормативный акт он может быть недействующим – опровергнут в судебном порядке или в порядке административной отмены вышестоящим органом исполнительной власти в случае, если при его издании были допущены нарушения, неуказанные в нормативных актах, в качестве оснований для безусловной ничтожности – т. е. с одной стороны нарушение достаточно существенные, но ничтожности нет, потому что ничтожность требует именно формального указания на то, что конкретный порок (дефект) нормативного акта. В этом отношении оспоримость существует как общее правило, характеризующее акты, которые изданы с нарушением установленных правил. Оспоримость предполагает, что суд (вышестоящий орган исполнительной власти) оценивает, насколько изданный нормативный акт соответствует требованиям действующего законодательства и актам органов исполнительной власти более высокой юридической силы. Оспоримость предполагает, что любое лицо, затронутое действием оспоримого акта, может потребовать признания его недействующим. Оспоримость при этом сопровождается презумпцией законности, причем в отношении механизма судебного обжалования она в действующем ГПК весьма сомнительная – гражданин, оспаривающий нормативный акт должен доказать, что актом затронуты его права и свободы, а орган, издавший акт, должен доказать, что акт он издал на основании закона. Возложение бремени доказывания законности нормативного акта на орган его издавший опровергает презумпцию законности и именно в судебном процессе такой презумпции фактически нет. Но что касается досудебного механизма, механизма применения в административных отношениях, то там как раз действует такая презумпция – любой нормативный акт считается действующим до тех пор, пока он не будет отменен судом или вышестоящим органом исполнительной власти кроме ситуаций ничтожности)
– ничтожность (позволяет не исполнять предписания нормативного акта в связи с тем, что он недействителен априори, с момента его опубликования. Это ситуация, когда гражданин может отказываться выполнять требования органа исполнительной власти и ему ничего за это не будет. Поскольку такая ситуация не способствует стабильности функционирования государственной власти и может привести к полной дезорганизации в деятельности исполнительной власти, она рассматривается как ситуация исключительная – ничтожность может возникнуть только если у нормативного акта есть настолько существенный порок, что его ни при каких обстоятельствах нельзя считать действующим. Единственная ситуация, когда мы можем говорить о практической применимости категории ничтожности нормативного акта, это ситуации, когда нормативный акт издан с тем нарушением, которое прямо указано в нормативных актах в качестве основания для его ничтожности. Например, постановление правительства № 1009 и указ президента №763 устанавливают, что если акт не опубликован для всеобщего сведения, то он является ничтожным – в этом случае можно говорить о том, что есть порок,1) достаточно серьезный, т.к он нарушает права граждан, 2) при этом этот порок не требует никакой оценки 3) и этот порок прямо указан в качестве основания для признания акта ничтожным. При наличии этих трех условий можно отказываться исполнять акт органа исполнительной власти. При этом в практике достаточно часто может возникнуть ситуация, когда такой нормативный акт сложно будет оспорить – прокурор обращается в суд с требованием признать нормативный акт недействующим в связи с тем, что он не опубликован, иными словами “применить к нему последствия ничтожности” - в судебном порядке установить, что акт не опубликовании не подлежит применению. Суды в ответ пишут – мы не можем считать этот акт юридически действительным, он ничтожен и не порождает никаких последствий, юридически не существует оспаривать тут просто нечего. Отсутствие законодательного регулирования последствий признания акта ничтожным оставляет довольно много неопределенности и заставляет говорить о том, что применение ничтожности затруднено с точки зрения использования средств принудительной отмены такого акта и может заключаться только в фактическом неисполнении. Прибавило бы юридической определенности, если бы был механизм признания акта недействующим в связи с ничтожностью)