Значение формы управления в административно-публичной сфере
Практическое значение форм управления заключается в том, что посредством использования их в управленческой практике осуществляются полномочия государственных органов и органов местного самоуправления, создается и обеспечивается порядок управления, права и свободы граждан, законность совершения управленческих процедур, гласность и учет общественного мнения.
Органы управления и должностные лица в каждом конкретном случае избирают специальную форму управления. Выбор формы управленческих действий подчинен определенным правилам: она должна соответствовать компетенции данного органа (и соответствующих должностных лиц), назначению, функциям, правовым методам управленческой деятельности, характеру разрешаемых вопросов, целям управляющего воздействия, особенностям конкретного объекта; она может распространяться лишь на те объекты, которые находятся в пределах ведения соответствующего управляющего органа (должностного лица).
Осуществляя свои функции, органы управления используют различные административно-правовые формы деятельности. Формы управленческой деятельности должны соответствовать содержанию управленческой деятельности, т. е. для реализации той или иной функции управления необходимо выбирать наиболее целесообразные формы, обеспечивающие качественное выполнение задач с наименьшей затратой сил, средств и времени. В процессе государственного управления должны использоваться, как правило, только те формы управления, которые установлены в нормативных правовых актах (положениях, уставах, инструкциях и т. д.). Иными словами, процесс управления должен быть насыщен только допустимыми (т. е. определенными в нормативных актах) для решения той или иной задачи управления или выполнения той или иной функции управления формами управления. В противном случае управленческие действия могут быть поставлены под сомнение, а их содержание оспорено в нормативно установленном порядке. Однако это не значит, что субъект публичного управления лишен возможности действовать по своему усмотрению: в каждом конкретном случае он должен творчески подходить к выбору той или иной формы управления для решения специфических управленческих задач.
Поскольку правовые формы управления имеют юридическое установление и содержание, то они влекут соответствующие правовые последствия. Правовая форма управления, как правило, характеризуется следующими признаками: 1) установление в нормативном акте; 2) наличие государственно-властной природы; 3) подзаконность управленческих действий и подзаконный характер полномочий органов управления и их должностных лиц; 4) главное содержание - исполнительно-распорядительная деятельность.
Если форма управленческих действий не определена в нормативном порядке, т. е. не имеет правового содержания и не влечет правовых последствий, то она относится к неправовым формам управления (организационным). При этом использование неправовых форм управления непременно должно основываться на принципе законности.
Во всех правовых формах публичного управления (административно-правовых формах) отчетливо проявляются властные полномочия государственных и муниципальных органов; выраженные в правовой форме действия субъектов управленческой деятельности влекут определенные юридические последствия, а в законодательных и иных нормативных актах предусматривается четкая правовая регламентация правовых форм, устанавливается юридический способ их выражения.
Виды форм управления (управленческих действий)
Правовые формы управления (управленческие действия) разными авторами классифицируются по различным основаниям. Например, А. П. Коренев разделяет формы управления в зависимости от следующих критериев:
1) по содержанию — на правотворческие (правоустановительные) и правоприменительные;
2) по целенаправленности (целям использования) — на внутренние и внешние;
3) по способу выражения — на словесные (письменные и устные) и конклюдентные (т. е. при помощи знаков дорожного движения, жестов сотрудника ГИБДД и т. д.).
Д. Н. Бахрах среди правовых форм осуществления исполнительной власти выделяет принятие правовых актов (решений), заключение договоров и совершение иных юридически значимых действий. К неправовым формам деятельности исполнительной власти он относит организационные действия и материально-технические операции.
На сегодняшний день складывается следующая система форм управленческих действий (форм управления):
1) издание нормативных правовых актов. К их числу, например, относятся: Правила организации системы государственного учета и контроля радиоактивных веществ и радиоактивных отходов, Устав службы пожарной охраны, Боевой устав пожарной охраны; выпуск государственных ценных бумаг (в том числе облигаций, займов) как федеральными органами государственной власти (например, Правительством РФ, Банком России, Министерством финансов РФ), так и исполнительной властью субъектов Федерации, а также и муниципальными образованиями (например, постановление Правительства РФ от 24 января 1997 г. "О выпуске в обращение облигаций государственных сберегательных займов Российской Федерации"; выпуск муниципальных займов (именных жилищных сертификатов));
2) издание ненормативных и индивидуальных правовых актов;
3) заключение договоров (например, административных договоров, международных соглашений);
4) совершение юридически значимых действий или действий юридического характера на основе закона или на основе изданного правового акта управления (составление административных протоколов, проведение государственной регистрации, осуществление властных распорядительных и контрольных мероприятий, выдача официальных документов, разрешающих осуществлять определенный вид деятельности);
5) осуществление организационных действий;
6) выполнение материально-технических действий.
Из этих форм управления первые четыре являются правовыми, а остальные — неправовыми. Кроме того, правовые формы управления могут быть публично-правовыми и частноправовыми. Публично-правовые формы управления устанавливаются публичным правом и обеспечивают реализацию суверенных управленческих полномочий. Частноправовые формы управления в определенной степени регламентируются и нормами гражданского права, однако они используются для достижения целей публичного управления и решения его задач. (Напомним, что публичное управление может осуществляться и в формах частного права: например, администрация области покупает для себя здание; местная администрация заключает договоры с частной фирмой о проведении определенных работ.)
Представляет интерес и классификация административно-правовых форм, предложенная Ю. М. Козловым:
1) по степени юридического выражения: основные (издание правовых актов, заключение административных договоров, выпуск ценных бумаг) и базирующиеся в конечном счете на них, т. е. различные опосредствованные правом действия, влекущие определенные юридические последствия и имеющие юридическую направленность (регистрационные, разрешительные, контрольные, надзорные, лицензионные, пресекательные и пр.). Во всех случаях надлежит учитывать их связь с оформлением юридически значимых документов, влекущих последующее издание правовых актов, заключение административных договоров. Именно поэтому совершение юридически значимых действий (в том числе проведение ревизий, составление протоколов об административных правонарушениях и т. д.) относится к правовым формам деятельности управляющих органов и их должностных лиц, ибо результаты таких организационно-правовых действий и составление юридически значимых документов (акт ревизии, протокол об административном правонарушении) не только предшествуют правовым актам, но и служат юридическим основанием для их издания;
2) по достигаемым результатам: позитивное регулирование либо реакция на негативные явления в сфере государственного управления;
3) по направленности: воздействие на общественные отношения в сфере государственного управления (внешняя направленность) либо на деятельность подчиненного управленческого персонала (внутренняя направленность);
4) по объему: общеобязательные либо адресованные конкретным объектам;
5) по субъектному выражению: односторонне выраженные (правовые акты) либо двух- и многосторонне выраженные (административно-правовые договоры);
6) по инициативе применения: используемые субъектами исполнительной власти и местной администрацией по своей инициативе, либо по инициативе вышестоящих органов, либо по инициативе других участников управленческих отношений (например, по обращениям граждан, сообщениям средств массовой информации, результатам спроса населения);
7) по условиям применения: нормальная обстановка либо чрезвычайные обстоятельства, режим чрезвычайного или военного положения;
8) по отношению к другим субъектам государственной власти: используемые в отношениях с законодательными (представительными) либо судебными органами;
9) по особенностям объекта управляющего воздействия: юридические лица в зависимости от форм собственности, граждане РФ, иностранцы;
10) по юридическому содержанию: дозволительные, запретительные, предписывающие;
11) по характеру и методам решения вопросов компетенции: процедурные (например, подготовка и принятие управленческого решения) и процессуальные (например, в рамках административного производства).