Прокурорский надзор в государственном управлении
Надзор за исполнением законов и законностью правовых актов называется общим надзором и призван содействовать обеспечению законности в сфере государственного управления.
Надзор за исполнением законов является одним из ведущих направлений в деятельности прокуратуры РФ. Данная отрасль прокурорского надзора непосредственно связана не только с укреплением законности в деятельности федеральных органов исполнительной власти, представительных (законодательных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, но и с утверждением действенной вертикали власти. Она в конечной степени выражается в реальной защите и обеспечении прав и свобод человека и гражданина. В надзоре за исполнением законов реализуется значительная часть профилактического потенциала прокурорской системы, поскольку именно с помощью надзора достигается не только надлежащее исполнение законов, но и выявление правонарушений на ранних стадиях их формирования.
Предмет надзора определен ст. 21 Закона о прокуратуре:
1) соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;
2) соответствие законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами.
Предметом надзора за исполнением законов являются:
1) соблюдение Конституции РФ — прокурор должен осуществлять надзор за точным соблюдением требований Конституции РФ;
2) исполнение законов — исполнение всех законов, действующих на территории Российской Федерации. На территории Российской Федерации действуют федеральные конституционные законы, федеральные законы, законы субъектов РФ;
3) законность правовых актов — под правовыми актами следует понимать акты, которые порождают, изменяют или прекращают определенные правоотношения. Правовые акты могут быть изданы в форме приказов, распоряжений, инструкций и др. Они должны издаваться на основании Конституции РФ и других законов РФ и не противоречить им.
Определяя относимость к предмету надзора подзаконных актов, необходимо руководствоваться следующими положениями:
1) подзаконные нормативные акты должны исходить от высших органов государственной власти. Согласно ст. 80,110 Конституции РФ Президент РФ является гарантом Конституции, главой государства; Правительство РФ — высшей исполнительной властью, ответственной за деятельность отраслевых министерств, государственных комитетов, названных в числе объектов прокурорского надзора в ст. 21 Закона о прокуратуре;
2) среди многочисленных подзаконных актов, издаваемых Президентом РФ и Правительством РФ, в предмет надзора входят только нормативные правовые акты, адресованные неопределенному кругу лиц, рассчитанные на длительное применение;
3) акты должны быть изданы по специальному полномочию;
4) в указах Президента РФ и постановлениях Правительства
должен быть зафиксирован механизм реализации закона.
Нередко в самом тексте закона содержится прямое указание на направление подзаконного регулирования. Без знания подзаконных актов подчас нельзя однозначно ответить на вопросы, имеет ли место нарушение закона и кто за него ответствен.
Деятельность прокуроров в сфере данного надзора многогранна. Но при всем многообразии поднадзорных объектов и проблем по соблюдению законности прокуроры должны избирать те из них, которые существенным образом отражаются на режиме законности в государстве.
Конкретными направлениями в осуществлении прокурорами надзора являются:
1) надзор за исполнением законов об охране собственности от преступных на нее посягательств; причем прежде всего и, федеральную собственность субъектов РФ;
2)надзор за исполнением законов в сфере экономики, а именно законов о земле, приватизации, предпринимательской деятельности, налогового, банковского, таможенного законодательства;
3) надзор за исполнением законов об охране природы и рациональном использовании ее ресурсов, использование мер прокурорского воздействия в отношении должностных лиц допускающих хищническое отношение к земле, ее недрам, растительному и животному миру;
4) надзор за исполнением законов в социальной сфере, здравоохранении, социальном обеспечении, торговле, бытовой обслуживании;
5) надзор за исполнением законов об охране трудовых, жилищных, имущественных и иных прав и законных интересов граждан, о порядке рассмотрения жалоб, заявлений и предложений граждан;
6) надзор за исполнением законов, направленных на борьбу с пьянством, алкоголизмом, наркоманией, иными антиобщественными проявлениями.
В целях совершенствования прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека» гражданина был издан приказ Генерального прокурора РФ от 22 мая 1996 г. № 30 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина».
83. организация управления в условиях специальных админ-правовых режимов (ЧП, военное положение,режим стихийного бедствия).
Чрезвычайные ситуации и необходимость их ликвидации
Особыми условиями, влекущими корректировку в организации управления, являются:
- чрезвычайные ситуации природного и технологического характе ра:
- чрезвычайное положение; — военное положение;
- иные обстоятельства, вызывающие нарушение нормальных усло вий жизни и необходимость формирования управления, приспо собленного для их устранения.
Особенности управления в чрезвычайных ситуациях природного и технологического характера, предусмотренные Федеральным законом от 11 ноября 1994 года "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природною и технологического характера".
Для предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций была сформирована единая государственная система, объединяющая органы исполнительной власти и местного самоуправления, а также организаций, в полномочия которых входит решение вопросов по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 5 ноября 1995 года № 1113 утверждено специальное Положение о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций. Им определяются принципы построения, состав сил. средств, порядок выполнения задач и порядок взаимодействия основных структур, а также регулируются основные вопросы функционирования единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.
Основная их направленность - предупреждение таких ситуаций. Непосредственное государственное управление в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций возложено на федеральные органы исполнительной власти. Обязанности этих органов по предупреждению чрезвычайных ситуаций являются органической часгыо их компетенции. По отношению к подведомственным организациям они разрабатываю! и осуществляют организационные и инженерно-технические мероприятия но повышению устойчивости функционирования отрасли в чрезвычайных ситуациях; утверждаю! отраслевые нормы и правила безопасности производства, технологических процессов, продукции, а также правила зашиты работника организации от чрезвычайных ситуации и т.д.
Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России) является специальным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государетвенное управление и координацию федеральных органов исполнительной власти в области зашиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. Оно образует подведомственные ему территориальные органы соответствующего профиля.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 24 июля 1995 года № 738 утвержден Порядок подготовки населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций. Им определены основные задачи, формы и методы подготовки населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также группы населения, которые проходят подготовку к действиям в чрезвычайных ситуациях.
Методическое руководство, координация и контроль за подготовкой населения возложены на МЧС России.
Особенности управления вызываются именно чрезвычайными ситуациями и необходимостью их ликвидации. Так. при чрезвычайных ситуациях Президент Российской Федерации при обстоятельствах и в порядке, предусмотренном федеральным законом, может ввести на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение. Он может принимать решение о привлечении к ликвидации чрезвычайных ситуаций Вооруженные силы Российской Федерации, другие войска и воинские формирования.
МЧС России в тгих условиях осуществляет разнообразные задачи и функции, в том числе руководство работами по ликвидации последствий крупных аварий, катастроф и других чрезвычайных ситуаций; координацию деятельности органов исполнительной власти и местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций по преодолению последствий радиационных аварий и катастроф; контроль за осуществлением мероприятий в этой области; организует формирование и доставку гуманитарной помощи населению, пострадавшему в результате чрезвычайных ситуаций.
Таким образом, полномочия органов государственной власти, в том числе Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, нодведомс!венных ему региональных органов, можно подразделить на
две группы:
Те. которые осуществляются в нормальных условиях и направлены на предупреждение чрезвычайных ситуаций.
Те, которые реализуются в чрезвычайных ситуациях и при ликви дации их последствий. Взятые в своем комплексе, они ориентированы на выполнение важнейшей государственной задачи по защите интересов граж дан и общества.
Чрезвычайное положение
Чрезвычайное положение в соответствии с действующим законодательством представляет собой режим, хотя и пересекающийся с чрезвычайными ситуациями, но имеющий не полностью совпадающие основания. Чрезвычайное положение в соответствии с Законом РСФСР от 17 мая 1991 года "О чрезвычайном положении" вводится лишь в условиях, когда обстоятельства, служащие основанием для введения чрезвычайного положения, представляют собой реальную, чрезвычайную и неизбежную уфозу безопасности граждан или конституционному строю республики, устранение которой невозможно без применения чрезвычайных мер. Основания для его введения шире, чем при чрезвычайных ситуациях (ст. 4 Закона РСФСР о чрсзвычайном положении).
На территории, где введено чрезвычайное положение, могут создаваться особые формы управления. В соответствии с этим законом особые формы управления предполагают:
возможность прямого подчинения органов исполнительной власти территории, на которой введено чрезвычайное положение. Прези денту Российской Федерации или назначаемому им органу;
образование специальных временных органов для координации работ по ликвидации обстоятельств, вызвавших введение чрезвы чайного положения, а также в случае ненадлежащего выполнения своих функций органами государственной власти на территориях, где введено чрезвычайное положение. Специальным временным органам могут быть переданы полностью или частично полномо чия органов представительной и исполнительной власти террито рий.
Государственные органы, осуществляющие управление в условиях чрезвычайного положения, могут наделяться чрезвычайными полномочиями для принятия мер но нормализации обстановки, восстановлению правопорядка и законности и ликвидации угрозы безопасности граждан.
Исполнительные органы власти и временные органы вправе издавать обязательные к исполнению на соответствующей территории приказы и распоряжения по вопросам обеспечения режима чрезвычайного положения.
Возможно отстранение от работы на период чрезвычайного положения руководителей государственных предприятий, учреждений, организаций при ненадлежащем исполнении ими своих обязанностей, назначение временно исполняющими обязанности указанных руководителей других лиц.
Военное положение
Чрезвычайное положение нельзя смешивать с военным положением. Возможность его введения предусмотрена также Конституцией Российской Федерации и отнесена к компетенции Президента Российской Федерации. Режим военного положения должен определяться федеральным конституционным законом. Специфика режима военного положения 'заключается в усилении роли и расширении полномочий военных органов в управлении на территории, где введено военное положение. В местностях, объявленных на военном положении, полномочия представительных и исполнительных органов государственной власти в области обороны, охраны государственной и общественной безопасности сосредотачиваются в руках органов военного управления.
Органы представительной и исполнительной власти местности, объявленной на военном положении, обязаны оказывать содействие органам военного управления, военному командованию в использовании всех возможностей для обеспечения государственной и общественной безопасности.
Режим военного положения предполагает введение определенных ограничений прав и свобод граждан, а также возложение на них обязанностей, которые не могут на них возлагаться в нормальных условиях (военно-квартирная обязанность для расквартирования воинских частей и учреждений, введение трудовой повинности для военных целей и т.д.).
В условиях военного положения может изменяться организация управления различными объектами, не имеющими военного назначения; мобилизуются силы и средства для обороны страны, для охраны государственной безопасности и общественного порядка под руководством военного командования, у которого сосредотачиваются в этой области функции органов государственной власти.
Вопросы для самоконтроля
Назовите основные задачи и функции МЧС России.
Расскажите о порядке введения чрезвычайного положения, военно го положения.
Определите, в чем заключается особый порядок управления в усло виях чрезвычайного положения, военного положения.