Соотношение государственного управления и исполнительной власти
Государственная власть всегда едина в своих основных проявлениях: законодательство, исполнительство, правосудие. Теория «разделения властей» исходит из следующих принципиальных позиций. Государственная власть не может принадлежать одному лицу или одному государственному органу, ибо это создает угрозу тоталитарного, антидемократического режима. Не может она также ограничиваться лишь законодательством. Соответственно государственная власть должна строиться на определенной функционально-компетенционной специализации, не нарушающей, однако, ее принципиального единства. Это означает, что именно власть в ее государственно-правовом выражении служит единой основой функционирования субъектов, олицетворяющих ту или иную ее ветвь. Каждой ветви соответствуют субъекты (органы государственной власти), ее выражающие. 1. Исполнительная власть представляет собой относительно самостоятельную ветвь (вид, разновидность) единой государственной власти РФ, тесно взаимодействующую с законодательной и судебной ее ветвями. 2. Исполнительная власть самостоятельна, но только в функционально-компетенционном смысле. Ее функции связаны с практической реализацией законов в общегосударственном масштабе (исполнительство), для чего используется определенная часть государственно-властных полномочий. Другая часть таких полномочий приходится на долю законодательной и судебной властей. Следовательно, исполнительную власть можно характеризовать в качестве подсистемы в рамках системы единой государственной власти или же ее механизма. 3. Исполнительная власть — непременный атрибут государственно-властного механизма, построенного на началах разделения властей. Она всегда существует наряду с законодательной и судебной властями. 4. Исполнительная власть, как и любое другое проявление властных полномочий, есть способность и возможность оказывать определяющее воздействие на деятельность, поведение; право и возможность подчинять других своей воле. 5. Исполнительная власть, являясь ветвью единой государственной власти, не может отождествляться с видом государственной деятельности. Она не тождественна и государственному управлению, которое всегда характеризовалось как определенный вид государственно-властной деятельности.6. Исполнительная власть, выражающаяся в особом виде государственной деятельности, по своей сути правоприменительна. Это — ее принципиальное качество и назначение. Для исполнительной власти характерно в основном правоприменение позитивного характера, т.е. прямое исполнение требований законодательства прежде всего в целях нормальной и эффективной работы всех находящихся под ее воздействием объектов экономики, культуры и т.п. 7. Исполнительная власть имеет определенное субъектное выражение. Это значит, что она олицетворяется в деятельности специальных субъектов, наделенных исполнительной компетенцией. Соответственно исполнительная власть представлена в государственно-властном механизме органами исполнительной власти. 8. Исполнительная власть, имея субъектное выражение, не может пониматься как система органов государственной власти, призванных осуществлять исполнительную деятельность. Она получает свое выражение в их практической деятельности. 9. Исполнительная власть в соответствии с Конституцией РФ организуется и осуществляется на началах федерализма. Это означает, что конституционным или законодательным путем проводится разграничение предметов ведения и полномочий (т.е. компетенции) между федеральными исполнительными органами и аналогичными органами субъектов федерации. 10. Исполнительная власть характерна тем, что в непосредственном распоряжении ее субъектов находятся все наиболее существенные атрибуты государственной власти, как-то: финансы; важнейшие средства коммуникации; армия и иные воинские формирования (например, внутренние, железнодорожные войска), милиция, службы внутренней и внешней безопасности, исправительно-трудовые учреждения и т.п. Изложенные положения дают необходимую основу для решения вопроса о соотношении исполнительной власти и государственного управления. При этом надо учитывать, что исполнительная власть в значительной степени — категория политико-правовая, в то время как государственное управление — организационно-правовая. Государственное управление по своему назначению представляет собой не что иное, как вид государственной деятельности, в рамках которого практически реализуется исполнительная власть. Следует, однако, иметь в виду, что понятие «государственное управление» — более широкое по сравнению с исполнительной властью. Изложенные позиции нуждаются в определенных уточнениях, суть которых состоит в следующем. Государственное управление — синоним государственно-управленческой деятельности в широком смысле и форма практической реализации исполнительной власти в ее собственном смысле. Государственно-управленческая деятельность — это функционирование субъектов исполнительной власти и иных звеньев государственного управления по реализации их задач и функций. Органы государственного управления — субъекты исполнительной власти и иные звенья, осуществляющие в том или ином объеме государственно-управленческую деятельность. Исполнительные органы — собирательный термин, который может быть использован для обозначения всех субъектов государственно-управленческой деятельности, включая субъекты исполнительной власти, а также органы управления, действующие за пределами практической реализации исполнительной власти (например, исполнительные органы системы местного самоуправления, органы управления жизнью предприятий, учреждений, общественных объединений, коммерческих структур). При этом налицо тождественность понятий «субъект исполнительной власти» и «орган испольнительной власти».
3. Понятие административного права как отрасли права. Административное право — отрасль права, регулирующая общественные отношения, возникающие в процессе организации и исполнительно-распорядительной деятельности органов гос. управления, а также в сфере негос. управления при осуществлении органами местного самоуправления делегированных им функций органов исполнительной власти. Административное право имеет свой предмет - тот круг общественных отношений, который регламентирован нормами данной отрасли. Традиционным в определении предмета административного права как отрасли является то, что оно как совокупность правовых норм регулирует общественные отношения в сфере исполнительной власти (государственного управления). Говоря о предмете административного права как отрасли, выделим следующие группы общественных отношений, регулируемых нормами данной отрасли:1. отношения в системе "государство - общество - человек". Для этих отношений в большинстве случаев характерно обязательное участие государства в лице его органов, прежде всего исполнительной власти, и должностных лиц. Во многих случаях эти отношения возникают по инициативе государства, например при привлечении лица к административной ответственности; 2. отношения в системе не только государственной власти, прежде всего исполнительной, но и законодательной и судебной ветвей единой государственной власти; 3. наконец, особую группу отношений, урегулированных административным правом, составляют отношения, условно говоря, благочиния, обеспечения соблюдения общественного порядка и безопасности. Эти отношения имеют специфику, и, на наш взгляд, было бы некорректно "растворять" их в системе общих отношений в сфере исполнительной власти.
Предмет административного права определяет сферу правового регулирования данной отрасли, круг общественных отношений, которые упорядочиваются посредством административно-правовых норм. Метод же административного права характеризует способ воздействия отрасли на общественные отношения. Иными словами, предмет административного права отвечает на вопрос, что именно регулирует эта отрасль, в то время как метод объясняет, посредством каких приемов, способов, механизмов. Административное же право характеризуется методом "властеподчинения", когда одна сторона регулируемых административным правом отношений, например орган исполнительной власти или должностное лицо, обладает властными, распорядительными полномочиями в отношении другого участника этих отношений, например гражданина или юридического лица. а административное - использует все традиционные методы правового регулирования: 1) предписание - закрепление (возложение, установление) прямой юридической обязанности совершить те или иные действия в рамках, предусмотренных правовой нормой. Крайней формой данного метода является принуждение, характеризующееся использованием возможностей государственного механизма для силового обеспечения выполнения требований, предписываемых правовыми нормами. 2) запрет - определение прямой юридической обязанности не совершать те или иные действия. При этом запрет может быть сформулирован как предельно императивно ("запрещается", "не допускается" и т.п.), так и в относительно мягких формах, тем не менее не меняющих сути запрета ("рекомендуется воздерживаться" и т.п.); 3) дозволение - юридическое разрешение совершать те или иные действия в условиях, предусмотренных правовой нормой, или воздержаться от их совершения по своему усмотрению. Административное право является одной из основных отраслей системы права наряду с конституционным, гражданским и уголовным правом. Административное право представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих административно-правовые отношения (которые составляют предмет административного права). Для административного права характерен императивный метод правового регулирования. Для данного метода характерны иерархичность и подчинённость, государственно-властные отношения, императивный характер норм и предписаний. Субъектами административного права и административно-правовых отношений являются граждане, юридические лица, государственные органы, должностные лица.
4. Система административного права.Система любой отрасли права, и административное не является исключением, представляет собой совокупность взаимосвязанных правовых институтов, норм, которые регулируют однородные общественные отношения, входящие в предмет отрасли права. Группировка однородных норм позволяет обеспечивать целостность системы отрасли права, обеспечивать практическую реализацию его норм. Общей части относятся группы норм, закрепляющие: основные принципы государственного управления; правовое положение субъектов административного права; основы государственной службы; формы и методы государственно-управленческой деятельности и реализации исполнительной власти; способы и порядок обеспечения законности в государственном управлении. К Особенной части относятся три большие группы норм, осуществляющие: государственное управление в сфере хозяйственной деятельности; государственное управление в социально-культурной сфере (образование, культура, наука, здравоохранение, социальное обеспечение и т. д.); государственное управление в сфере административно-политического строительства (оборона, иностранные дела, государственная безопасность и т. д.). Итак, по сложившейся в течение десятилетий традиции в рамках общей части административного права выделяются нормы и институты, определяющие:- предмет и метод правового регулирования отрасли;- характеристику административно-правовых норм;- особенности административно-правовых отношений;- иерархию источников административного права;- статус участников административно-правовых отношений;- основу организации и деятельности органов исполнительной власти;- формы и методы реализации исполнительной власти, в том числе правовые акты управления; - механизм обеспечения законности в сфере исполнительной власти, в том числе порядок обжалования неправомерных действий;- вопросы административной ответственности и административного принуждения. Что же касается содержания особенной части административного права, то ее структура обусловлена отдельными сферами государственного управления. В частности, выделяют: управление экономической сферой, которая, в свою очередь, подразделяется на управление государственным имуществом; общие вопросы управления предпринимательской деятельностью; управление антимонопольной деятельностью; управление промышленностью; управление сельским хозяйством; управление транспортом; управление связью; управление жилищно-коммунальным хозяйством и т.п.; управление социально-культурной сферой, в рамках которой выделяют управление образованием; управление в области науки; управление в области культуры; управление в области здравоохранения и социального обеспечения и т.п.; управление административно-политической сферой, подразделяемое на управление в области обороны; управление в области безопасности; управление внутренними делами; управление иностранными делами; управление в области юстиции.
5. Источники административного права РФ.Источники АП - юридические акты различных государственных органов, содержащие административно-правовые нормы. К числу источников АП относятся: - международные акты (регулирующие, напр., вопросы таможенного контроля); - нормы Конституции РФ, регулирующие деятельность органов исполнительной власти (ОИВ), разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами исполнительной власти (ФОИВ) и ОИВ субъектов, закрепляющие права и свободы граждан в сфере государственного управления, а также Конституции РФ и уставы субъектов Федерации; - законодательные акты, принимаемые на федеральном уровне и представительными органами субъектов Федерации (ФКЗ «О Правительстве РФ», ФЗ «Об основах государственной службы», «О системе государственной службы» и т. д.); - нормативные указы Президента РФ (ст. 90 Конституции РФ) (напр., Указ президента РФ «О структуре федеральных органов исполнительной власти»), утверждаемые его указами положения. Силу источника также имеют акты высших должностных лиц субъектов Федерации (президентов, губернаторов, мэров и т. д.); - нормативные постановления Правительства РФ (ст. 115 Конституции РФ), утвержденные ими положения, правила, а также постановления высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации; - в межотраслевом и отраслевом масштабе - нормативные акты иных ФОИВ (министерств, федеральных комиссий и др.) и ОИВ субъектов Федерации; - нормативные акты органов местного самоуправления - в случае наделения их соответствующими полномочиями. Ограниченным по сфере действия источником АП являются нормативные акты руководителей государственных предприятий, учреждений.
Иерархия источников административного права: 1. Конституция РФ. 2. Международные договоры в сфере АП ( о двойном гражданстве). 3. Федеральные конституционные законы (ФКЗ). 4. ФКЗ о чрезвычайном положении, военном положении, закон о референдуме.5. Кодекс об административном праве. КоАП. 6. Земельный кодекс. 7. Воздушный кодекс. 8. Законы субъектов РФ, указы президента РФ и глав субъектов РФ. 9. Постановления и распоряжения правительства РФ. 10. Постановления правительств субъектов РФ. 11. Ведомственные нормативные акты (приказы министров, председателей государственных комитетов, инструкции, наставления, уставы и т.д. 12. Ведомственные акты глав субъектов РФ и ведомственные акты местного самоуправления.
7. Соотношение административного права с другими отраслями права.Сущность административного права: 1.является публичным правом, призванным обеспечить публичный интерес, регулируя отношения, связанные с управлением общественными процессами;.2.нормы административного права обеспечивают интересы общества, государства, коллективов, права и интересы граждан и т. д.; 3.составляет основу правового регулирования разнообразных общественных отношений. Взаимодействие с конституционным правом: конституционное право устанавливает исходные положения для всех отраслей права, в том числе административного. На основании норм конституционного права административное право своими нормами обеспечивает реализацию конституционных принципов в сфере государственно-управленческой деятельности, определяет компетенцию органов исполнительной власти, конкретизирует механизм реализации прав и свобод граждан и т. д. Взаимодействие с финансовым правом: финансовое право регулирует общественные отношения, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся в процессе финансовой деятельности государства. Административное право, в свою очередь, определяет порядок и правовой статус органов, осуществляющих данную деятельность. Взаимодействие с трудовым правом: целый ряд трудовых отношений возникает на основании односторонних административных актов, которым предшествуют соглашения (контракты) об условиях работы. Административный акт требуется при прекращении трудовых отношений, оформлении отпуска, больничного и т. д. Взаимодействие с гражданским правом: в ряде случаев регулируют сходные имущественные отношения, но путем применения различных методов правового регулирования. В основе гражданского права лежит метод равенства сторон, в административном праве – метод одностороннего предписания.Отличие от других отраслей права: по предмету, методам и функциям;частное право основано на принципе равенства участвующих в отношении субъектов. Административное право – это всегда отношения двух субъектов, один из которых обладает властными полномочиями. Многие отрасли права, в настоящее время признаваемые самостоятельными, ранее выделялись лишь в качестве подотраслей административного права; после того как их предмет был полностью сформирован, произошло выделение подотраслей административного права в самостоятельные отрасли российской системы права: земельное, аграрное, экологическое и т. д.Воздействие административного права на общественные отношения: 1.регулирует отношения во всех сферах общественных отношений – в экономике, административно-политической, социально-культурной и т. д.; 2.определяет систему и структуру органов, задействованных в общественных отношениях; 3.устанавливает правила поведения граждан, должностных лиц, организаций и других субъектов(правила в сфере торговли, дорожного движения, строительства и т. д.); 4.за нарушение установленных правил нормами административного права предусматривается ответственность, закрепляется порядок привлечения к ответственности, порядок обжалования решений и т. д.