Сущность и основные признаки государственного управления
ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ И ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ
Тезисы Государственное управление как разновидность управления делами государства и социального управления. Государственное управление — особый вид государственной деятельности. Сущность и основные признаки государственного управления.
Государственное управление и исполнительная власть , их функции и принципы. Соотношение государственного управления и исполнительной власти. Требования, предъявляемые к государственному управлению и исполнительной власти на современном этапе развития общества.
Закончил колледж? Получи диплом в Московском Университете им. С.Ю. Виттедистанционно за 3,5 года
Краткое предисловие Уважаемые студенты! Как правило, учебники по той или иной отрасли права начинаются непосредственно с понятия этой отрасли, предмета, метода, источников и т.п. На наш взгляд, учебный курс административного права можно успешно освоить только в том случае, если Вам удастся разобраться в сущности ключевых понятий «государственное управление» и «исполнительная власть». Вот почему автор данного курса сочла необходимым остановиться на этих понятиях более подробно по сравнению с другими темами курса.
Высшее образование в Московском Университете им. С.Ю. Витте по специальности «Финансы и кредит» дистанционно: 14 900 руб. в семестр
Сущность и основные признаки государственного управления
Раскрывая содержание, цели, функции и другие особенности государственного управления, необходимо, прежде всего, остановиться на самом понятии «управление» и «социальное управление».
Термин «управление» стал универсальным средством характеристики определенного вида деятельности, т.е. совокупности действий, совершаемых ради достижения соответствующих общественно значимых целей.
В самом широком смысле управление означает руководство чем-либо или кем-либо. В подобном понимании оно трактуется и в наши дни. Сущностью управления является достижение результата путем целенаправленного воздействия.
С точки зрения общенаучного понимания «управление общественными процессами выступает как целенаправленное воздействие людей на общественную систему в целом и на ее отдельные звенья на основе познания и использования присущих ей объективных закономерностей в интересах обеспечения ее оптимального функционирования и развития, достижения поставленных целей» . Один из ведущих исследователей в области государственного управления Г.В. Атаманчук определил управление как «целеполагающее, организующее и регулирующее воздействие людей на собственную общественную, коллективную и групповую жизнедеятельность, осуществляемое как непосредственно (в формах самоуправления), так и через специально созданные структуры (государство, общественные объединения, партии, фирмы, кооперативы, предприятия, ассоциации, союзы и т.д.) .
Управление в философском смысле — это целенаправленное воздействие субъекта на объект, содержанием которого является упорядочение системы, обеспечение ее функционирования в соответствии с закономерностями ее существования и развития, реализуемое в связях между субъектом и объектом и осуществляемое субъектом управления.
Исходя из общетеоретических позиций, можно выделить следующие основные признаки управления. Управление:
является функцией любой организованной системы (технической — управление техникой, машинами, технологическими процессами; биологической — управление процессами жизнедеятельности живых организмов; социальной — управление общественными процессами, людьми и организациями), обеспечивающей ее целостность и должный режим деятельности в целях достижения определенных задач;
служит интересам взаимодействия элементов, составляющих ту или иную систему и представляющих единое целое с общими для всех элементов задачами;
является внутренним качеством целостной системы, основными элементами которой являются субъект управления (управляющий элемент) и объект управления (управляемый элемент), постоянно взаимодействующие на началах самоорганизации (самоуправления);
главным связующим звеном между участниками управления выступает информация;
предполагает не только внутрисистемное, но и межсистемное взаимодействие, поскольку существует множество целостных систем различного иерархического уровня; при этом система высшего порядка выступает в роли субъекта управления по отношению к системе низшего порядка, являющейся в рамках взаимодействия между ними объектом управления;
реально тогда, когда налицо подчинение объекта субъекту управления, следовательно, управляющее (упорядочивающее) воздействие — исключительное право субъекта управления.
Перечисленные основные признаки, характеризующие общее понятие управления, приемлемы и для понимания управления в социальной (общественной) сфере. Конечно, при этом учитываются особенности социальной сферы, важнейшей из которых является то, что управленческие связи реализуются через отношения людей. Общество представляет собой целостный организм со сложной структурой, с различного рода индивидуальными проявлениями, равно как и с функциями общего характера. Отсюда потребность в выражении общей связи и единства социальных процессов, каковая находит свое проявление в осуществлении социального управления. Оно является одним из ведущих условий нормального функционирования и развития общества.
Под социальным управлением принято понимать управление общественными процессами, воздействие на все или отдельные сферы общественной жизни. Оно выражается в обозначенных общих признаках управления, но отражает и особенности организации общественной жизни, а именно:
осуществляется там, где есть совместная деятельность людей;
главным назначением является упорядочивающее воздействие на участников этой деятельности, регулирование их поведения для достижения поставленных целей;
носит властно-волевой характер;
нуждается в особом механизме воздействия, который предполагает наличие следующих элементов: специальных субъектов управления, объектов управления и существование между ними прямой (дача команд, распоряжений) и обратной (информация о выполнении или невыполнении команд) связи.
Социальное управление подразделяется на несколько видов:
государственное управление (управление в области организации и функционирования государства, государственной исполнительной власти);
местное управление (муниципальное управление, местное самоуправление, коммунальное управление);
общественное управление (управление в общественных объединениях и некоммерческих организациях);
коммерческое управление (управление в коммерческих организациях, созданных с целью извлечения прибыли и распределяющих полученную прибыль между их участниками) .
В научной и учебной литературе можно встретить и другие классификации видов социального управления. Например, профессор А.А. Демин выделяет государственное и общественное управление ; рассматривают также государственное и негосударственное управление и т.п.
Существуют и иные точки зрения на классификацию видов управления. Ряд авторов управление подразделяет на государственное управление (субъект управляющих воздействий — государство), общественное управление (субъект управляющих воздействий — общество и его структуры) и менеджмент (субъект
управляющих воздействий — предприниматель, собственник) . Примерно такой же точки зрения придерживается профессор Ю.А. Тихомиров , который суммирует виды управления следующим образом:
управление в кибернетическом смысле — взаимодействие субъектов и объектов путем механизма прямых и обратных связей;
управление обществом (социальное управление) — воздействие на все, многие или отдельные сферы общественной жизни, управление общественными процессами;
управление государством, государственными делами — целенаправленное организованное воздействие государства и его институтов на сферы государственной жизни для изменения их в соответствии с целями государственной политики .
Другой видный ученый-административист, профессор Б.М. Лазарев , делает вывод, что «государственное управление является разновидностью управления государственными делами, а оно — разновидностью управления делами общества».
Среди всех видов управления государственное управление занимает особое место, что обусловлено наличием мощной государственной власти, распространяющейся на все общество, устанавливающей правовые нормы и использующей механизмы принуждения для обеспечения соблюдения всеми объектами управления установленных правил поведения.
Государственное управление рассматривается в научной литературе в разных аспектах. Преимущественно в юридической науке управление характеризуется через термин «деятельность», означающий, что управление состоит из специфических видов человеческого труда, фиксируемого в адекватных формах .
Государственное управление — это исполнительная деятельность по непосредственной практической организации общественных процессов в обществе. Исполнительной деятельностью управление является потому, что направлено на исполнение, претворение в жизнь законов и других нормативных актов. В процессе осуществления управления его субъекты используют предоставленные распорядительные полномочия, права по принятию односторонних властных актов, которые обязательны к исполнению и охраняются мерами государственного принуждения. В связи с этим указанная деятельность в литературе именуется исполнительно-распорядительной.
Ряд ученых-административистов формулирует собственные авторские определения государственного управления. К примеру, в коллективном труде под редакцией профессора И.Л. Бачило высказано мнение, что «государственное управление можно охарактеризовать как целенаправленное организующее воздействие органов государственной власти на развитие различных сфер общественной жизни с учетом экономических, политических и социальных характеристик государства на определенных этапах его исторического развития» . Профессор Б.Н. Габричидзе определяет государственное управление как «осуществление от имени, по поручению и уполномочию государства управления, то есть исполнительной и распорядительной деятельности в сферах и областях (отраслях) экономического и социального развития гражданского общества, охраны прав и свобод человека и гражданина, укрепления демократического и правового государства» .
Государственное управление как вид социального управления характеризуется рядом особенностей. Если рассматривать государственное управление в широком смысле слова (буквально как управление делами государства), то его осуществляют все органы государства. Это управление реализуется в следующих формах (видах) деятельности: законодательная деятельность, осуществляемая представительными органами государственной власти; исполнительная деятельность, осуществляемая органами исполнительной власти; правосудие, осуществляемое системой судебной власти. Все эти формы деятельности направлены на осуществление единых целей и задач государства. Ст. 10 Конституции Российской Федерации устанавливает, что государственная власть в России осуществляется на основе разделения ее на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. Ст. 11 Конституции Российской Федерации гласит, что:
1) государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации;
2) государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти .
В узком смысле слова государственное управление — это деятельность государства исполнительно-распорядительного характера или административная деятельность, осуществляемая главным образом органами исполнительной власти как на уровне Российской Федерации, так и ее субъектов. Такое понимание государственного управления принято в административном праве и основано на ст. 10, 77, 78, 110—117 Конституции Российской Федерации и других
законодательных актах.
Из вышесказанного видно, что государственное управление, исполнительная деятельность в узком смысле слова является одной из форм деятельности государства. Это управление характеризуется рядом признаков .
В процессе осуществления государственного управления реализуются функции государства в межотраслевых сферах (финансы, налоги, статистика и др.), в социально-политической сфере (оборона, внутренние дела, государственная безопасность, иностранные дела и др.), в социально-культурной сфере (образование, наука, здравоохранение, культура и др.) и в сфере хозяйственной деятельности (промышленность, транспорт, связь, торговля и др.).
Государственное управление носит государственно-властный характер.
Государственное управление осуществляется специально уполномоченными на то субъектами управления.
Государственное управление является организующей деятельностью.
Как уже было отмечено, управленческая деятельность реализуется посредством применения различных организационных форм, совокупность которых и обеспечивает целенаправленное функционирование всего управленческого механизма. В зависимости от того, насколько совершенно государственное управление, настолько и деятельность государственного аппарата соответствует условиям функционирования государства на том или ином этапе исторического развития. Государственное управление практически реализуется через такие формы организационной деятельности, как подбор и расстановка кадров, прогнозирование, разработка целевых программ развития той или иной отрасли (сферы) управления, работа с информацией, координация, контроль, учет и статистика, делопроизводство и др.
Сегодняшний этап исторического развития Российской Федерации — это провозглашение в нашей стране наличия правового государства и создание зрелого гражданского общества.
Одной из главных целей, которая должна быть поставлена перед нынешним этапом административной реформы в России, является определение подобающей роли и места гражданина в обществе и государстве. Гражданину должны быть предоставлены возможности реализовывать свои права и отстаивать нарушенные права в сфере государственного управления при условии соблюдения со стороны всех участников административных правоотношений принципа законности.
Государственное управление становится правомерным или, что тождественно, подзаконным по мере того, как в государстве реально используется механизм разделения властей, и в первую очередь, от органов управления должны быть обособлены органы законодательства.
Определение целей и основных задач, решаемых в процессе управления, обусловливает динамичность этой формы государственной деятельности. Каждый этап развития нашего государства, как правило, сопровождается соответствующими изменениями в управленческой структуре, направленными на улучшение деятельности аппарата исполнительной власти. Динамичность управленческой деятельности обеспечивает оптимальное решение задач общества.
Государственное управление призвано служить в первую очередь интересам личности, общества и государства (именно в такой последовательности, если государство вправе называться демократическим). Оно осуществляется на основе и во исполнение федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и иных актов представительной власти России, т.е. государственное управление носит подзаконный характер.
Субъектами государственного управления являются государственные органы, органы местного самоуправления (муниципальные органы), а также общественные и иные негосударственные формирования, наделенные соответствующими полномочиями.
Исходя из вышеизложенного, государственное управление (исполнительная деятельность) может быть определено как одна из форм деятельности уполномоченных на то субъектов, состоящая в практической организации осуществления его задач и функций, в непосредственном повседневном руководстве социально-политическими, социально-культурными отраслями, хозяйственной и межотраслевыми сферами деятельности на основе и во исполнение законов.
Современный этап развития нашего общества требует совершенствования и повышения уровня государственного управления. В законах и иных актах государственных органов представительной и исполнительной власти определены конкретные пути улучшения государственного управления . К ним относятся:
совершенствование системы и структуры органов исполнительной власти;
четкое распределение компетенции между представительной и исполнительной властью;
упрочение правовой основы управления общественными процессами;
внедрение в управление новейших достижений науки и техники, повышение роли науки в управлении;
улучшение дела подбора, расстановки и воспитания кадров управленческого аппарата;
повышение профессионального уровня государственных служащих;
совершенствование форм и методов работы аппарата управления;
повышение уровня дисциплинированности и организованности в аппарате управления;
всемерное укрепление законности, борьба с коррупцией и взяточничеством в сфере управления;
оптимальное распределение полномочий между органами федеральной исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов федерации, между последними и органами местного самоуправления, администрацией муниципальных органов.