Понятие и признаки актов управления
Правовые акты управления являются наиболее распространенной юридической формой реализации задач, функций органов исполнительной власти и органов государственного управления. В административной науке есть много различных точек зрения относительно определения понятия правовых актов управления. Важно отметить, что единого определения нет, как, собственно, и нет единого названия таких актов. Довольно часто в юридической науке в качестве синонимов правовых актов управления используют другие названия — «акты государственного управления», «административные акты», «акты государственной администрации».По мнению Ю. М. Козлова «правовой акт управления — основанное на законе одностороннее юридическое властное волеизъявление полномочного субъекта исполнительной власти, которое направлено на установление административно-правовых норм или возникновение, изменение или прекращение административно-правовых отношений с целью реализации исполнительной власти». Р. Ф. Васильев считает, что актом управления является властное волеизъявление государственных органов и других субъектов государственного управления, которые устанавливают, изменяют, отменяют правовые нормы и изменяют сферу их действия1) наличие субъекта принятия правового акта управления; 2) содержание правового акта управления всегда сводится к управленческим вопросам, вопросам деятельности исполнительной власти; 3) подзаконность правовых актов управления; 4) юридические последствия правового акта управления.». 1. Правовой акт управления принимается уполномоченным субъектом государственного управления в пределах его компетенции. Он может приниматься как единолично, так и коллегиально.
2. Правовой акт управления всегда является управленческим решением, поскольку именно такое управленческое решение и составляет содержание правового акта. Он разрабатывается и принимается с соблюдением правил управленческого процесса и направлен на решение конкретной управленческой ситуации или обеспечение выполнения государственно-управленческих задач и функций.
3. Правовой акт управления представляет собой юридическое властное волеизъявление органа государственного управления или его должностного лица. Правовой акт управления всегда имеет государственно-властный характер, поскольку его принятие обусловлено государственными интересами и направлено на регулирование конкретных управленческих отношений; установление общеобязательных правил поведения, которые обеспечиваются государством; решение конкретной управленческой ситуации или административного спора. Государство в лице органов государственного управления не только принимает акты государственного управления, но и обеспечивает их выполнение, включая и меры административно-правового принуждения.
4. Правовой акт управления устанавливает обязательные правила поведения в сфере государственного управления. Другими словами, такой акт является императивным по характеру правовых предписаний. А это означает, что другая сторона — объект управления — должна придерживаться установленных предписаний и обеспечивать их реализацию. Издание правовых актов управления направлено на решение вопросов общего характера (абстрактное правовое регулирование) или конкретного вопроса (индивидуальное правовое регулирование).
5. Правовой акт управления является разновидностью правовых документов, которые используются в деятельности органов государственного управления (справки, акты ревизии, протоколы, докладные записки и т. д.). Однако в отличие от них правовые акты управления характеризуются односторонне властными предписаниями, которые не характерны для других правовых документов.
6. Правовой акт управления всегда является подзаконным актом, поскольку он принимается органом государственного управления, осуществляющим подзаконную деятельность, принимается на основании законов и во исполнение законов. Правовой акт управления не может предусматривать положения, которые противоречат законам.
7. Правовой акт управления имеет специальную форму и порядок его принятия. В подавляющем большинстве случаев правовой акт управления принимается в письменной форме. Немаловажное значение имеет процедура принятия правового акта управления. Нужно отметить, что в настоящее время нет единого законодательного акта, который бы предусматривал единую процедуру принятия правовых актов управления.
41 Виды актов управления. Основной критерий их классификации - юридические свойства актов.В соответствии с ним правовые акты управления подразделяют на нормативные и индивидуальные.
Нормативные акты непосредственно выражают регулятивную функцию административного права. В них содержатся административно-правовые нормы, регулирующие однотипные управленческие общественные отношения путем установления определенных правил должного поведения в сфере государственного управления, рассчитанных на длительное применение (исполнение) и не имеющих конкретного, т.е. персонифицированного, адресата (например, нормы, содержащиеся в правилах дорожного движения, в санитарно-гигиенических правилах и т.п., распространяются на всех, кто так или иначе совершает определенные действия в названных областях).
Нормативные акты управления являются наиболее емким выражением процесса реализации исполнительной власти. Это - юридические акты подзаконного административного нормотворчества или правоустановительные акты. Их подзаконность - свидетельство вторичности такого нормотворчества. Тем не менее роль управленческих нормативных актов существенна, что находит свое выражение в их содержании.
Таким образом, нормативными актами решаются наиболее важные, принципиальные управленческие проблемы. Это их качество, например, ярко выражено в Федеральном конституционном законе "О Правительстве Российской Федерации", который решениям, имеющим нормативный характер или наиболее важное значение, отводит приоритетное значение по сравнению с решениями по оперативным и другим текущим вопросам.
Индивидуальные акты в отличие от нормативных носят ярко выраженный правоисполнительный (правоприменительный) характер. По своему юридическому содержанию это - распорядительные правовые акты. В них всегда получают свое прямое выражение конкретные юридически властные волеизъявления соответствующих субъектов исполнительной власти. Конкретность таких волеизъявлений (предписаний) проявляется в том, что, во-первых, с их помощью решаются индивидуальные административные дела или вопросы, возникающие в сфере государственного управления; во-вторых, они персонифицированы, т.е. являются юридическими фактами, вызывающими возникновение конкретных административно-правовых отношений. В качестве показательного примера индивидуального административно-правового акта может служить приказ о назначении того или иного лица на ту или иную должность в аппарате управления, постановление полномочного органа (должностного лица) о назначении виновному в совершении административного правонарушения административного наказания.
Индивидуальные акты распространены в практике государственно-управленческой деятельности, так как они в наибольшей степени отвечают ее исполнительному назначению и являются важнейшим средством оперативного решения текущих вопросов управления. Кроме того, именно индивидуальные акты обеспечивают реализацию юрисдикционной (правоохранительной) функции административного права и исполнительной власти.
Индивидуальные акты всегда являются актами применения административно-правовых норм. Но этим их служебная роль не исчерпывается. Они используются также и для реализации норм ряда других отраслей права (например, финансового, земельного, трудового). Тем не менее главным требованием, предъявляемым к их изданию, является их соответствие нормативным административно-правовым актам. В противном случае они не могут быть признаны действительными. Например, индивидуальные акты, издаваемые по конкретным вопросам государственно-служебных отношений, должны основываться на нормах, содержащихся в Федеральном законе "О системе государственной службы Российской Федерации".
3. Общие акты либо содержат общие кратковременные предписания (о
переносе выходного дня, об очередном призыве на военную службу и т. д.), либо содержат общие требования (повысить требовательность, усилить внимание к определенным категориям дел, бережнее относиться, экономить ресурсы, больше внимания уделять многодетным семьям и т. д.), либо разъясняют что-то.
4. В смешанных актах одновременно содержатся нормы права и
правоприменительные решения либо даже еще и общие требования.
В настоящее время используются следующие официальные наименования правовых актов управления:
1) указы и распоряжения Президента РФ (ст. 90 Конституции РФ);
2) постановления и распоряжения Правительства РФ (ст. 115 Конституции РФ);
3) постановления, приказы, распоряжения, инструкции, правила, положения, уставы, издающиеся федеральными органами исполнительной власти;
4) указы (постановления) и распоряжения высшего должностного лица субъекта РФ.
Как правило, указы, постановления, приказы, инструкции, правила и положения являются нормативными актами управления. Издание правовых актов нормативного характера в виде писем и телеграмм не допускается
42) Порядок издания актов управления. 1. Подготовка проекта правового акта управления. На этой стадии определяется срок подготовки проекта правового акта управления и ведется разработка проекта одним из органов исполнительной власти (или несколькими органами по согласованию). Подготовка акта управления производится тем органом, в компетенцию которого входит его издание, или по его поручению одним или несколькими подчиненными ему органами, организациями или должностными лицами. Инициаторами проекта административного акта могут быть различные организации, структурные подразделения, должностные лица, государственные и муниципальные служащие, которые, основываясь на знании практики, пытаются совершенствовать ту или иную сферу своей управленческой деятельности. В порядке инициативы проекты актов управления могут быть подготовлены любыми заинтересованными органами, организациями и лицами.
2.Определение структуры проекта правового акта управления, которая должна обеспечивать логическое развитие темы правового регулирования, и его обсуждение. Важное значение уделяется собственно управленческим вопросам принятия акта управления, т. е. здесь речь идет об анализе конкретной ситуации в том или ином вопросе. Чтобы получить важнейшие данные для принятия решения, иногда приходится запрашивать мнение многих организаций, специалистов экспертов, общественных объединений, граждан. В некоторых случаях прорабатываются несколько вариантов будущего административного акта с тем, чтобы наиболее полным образом отразить интересы как публичного управления, так и других субъектов, общества в целом, отдельных граждан.
3. Согласование акта управления с заинтересованными ведомствами и должностными лицами; согласование может являться обязательной стадией разработки акта управления, если это устанавливается в специальном нормативном акте (например, обязательность согласования постановления федеральных органов исполнительной власти, в котором затрагиваются финансово-экономические вопросы, с министерством финансов и министерством экономики). Все проекты нормативных актов органов исполнительной власти, а также проекты иных актов управления, имеющих общее юридическое значение, должны быть согласованы с юридической службой соответствующего органа публичного управления. Проекты некоторых правовых актов подлежат обязательной экспертизе в соответствующих органах и учреждениях. Например, проекты правовых актов РФ нормативного и ненормативного характера, реализация которых может привести к негативным воздействиям на окружающую природную среду, подлежат обязательной государственной экологической экспертизе, проводимой на федеральном уровне
4. Подготовка предложений об изменении и дополнении или признании утратившими силу соответствующих ранее изданных актов или их частей в связи с изданием нового административного акта.
5. Издание (подписание, утверждение) правового акта управления. Издание актов управления — это стадия, на которой подготовленный проект приобретает юридическую силу, становится официальным документом. В коллегиальных органах публичного управления моментом издания (принятия) акта является голосование по предложенному проекту и принятие членами данного коллегиального органа решения большинством голосов; в единона-чальных органах моментом принятия акта является момент его подписания (утверждения) руководителем соответствующего органа публичного управления. В принятое коллегиальным органом решение (правовой акт управления) до его официальной публикации нельзя вносить какие-либо изменения или дополнения. Это становится возможным только после нового голосования по данному проекту решения.
6. Доведение принятого административного акта до сведения лиц, которые будут его исполнять или соблюдать его требования и положения, является необходимой стадией принятия акта управления. Процедура ознакомления с принятым актом управления сложилась на практике давно и, как правило, проявляется в следующих формах: устное ознакомление; ознакомление "под расписку"; направление по почте соответстующим ведомствам и должностным лицам; опубликование в периодических изданиях; комментирование в средствах массовой информации, по радио и по телевидению; издание специальных сборников как на уровне федеральных органов исполнительной власти, так и в субъектах РФ, а также в муниципальных образованиях.
7. Направление принятого (утвержденного) правового акта управления в Министерство юстиции РФ для его государственной регистрации (если в силу действия специальных нормативных актов это является обязательным).
8. . Официальное опубликование правового акта управления и вступление его в силу