История административного права в россии
Наука административного права в России возникла и развивалась, по признанию русских ученых-административистов, под непосредственным влиянием западноевропейской литературы. Заметный след в развитии русского административного права оставили Н. Бунге и А. Антонович, которые подошли к рассмотрению вопросов с позиции экономики; они хотели представить науку о государственном благоустройстве как науку точную, использующую эмпирические методы. В 1871 г. вышла книга И. Андреевского «Полицейское право», развивавшая применительно к российским историческим условиям идеи Р. фон Моля.
Как и в странах Западной Европы, наука российского административного права развивалась как наука полицейского права (наука о полиции), и ее зарождение относится к началу XIX в. В развитие российского полицейского права внесли заметный вклад многие исследователи: И.Е. Андреевский, Э. Берендтс, Н.Н. Белявский, П. Гуляев, В. Дерюжинский, В.В. Ивановский, В.Н. Лешков, А.С. Окольский, М.К. Палибин, И.Т. Тарасов, И. Шеймин, М.М. Шпилевский. На становление полицейского права значительное влияние оказало также развитие самой полиции и полицейских учреждений.
Полицейское право как наука изучало полицейское законодательство, т.е. представляло его систематизирование, выявляя обстоятельства и причины, обусловившие появление полицейских законов и положений. Относительно сущности науки полицейского права среди русских и зарубежных полицеистов единства не наблюдалось: одни называли ее наукой полиции (Р. фон Моль); другие именовали ее полицейским правом (Г. фон Берг, И.Е. Андреевский); французские юристы дали ей название административного права; Л. Штейн говорил о науке внутреннего управления. Объект науки полиции также был спорным:
одни включали в него финансовое и военное управление, другие — все внутреннее управление государства, кроме финансового, военного, судебного и дипломатического. Что касается определения науки о полиции, то в литературе начала XX в. насчитывалось более ста формулировок.
Административное право конца XIX — начала XX в., понимаемое в широком смысле, включало в себя учение о всей совокупности юридических норм, определяющих деятельность административных органов (т.е. из предмета исследования исключались нормы о государственном устройстве, судебной деятельности и судоустройстве). Следовательно, в систему этой науки входили: военное управление, международное, финансовое, церковное и внутреннее управление. Однако центральным в системе науки административного права оставался вопрос об организации административных установлений (учреждений) в сфере внутреннего управления (их природа, формы устройства, отношения). Другим важным вопросом являлась деятельность административных учреждений по формальному применению административно-правовых норм (формы управления). И наконец, наука административного права включала в себя административную юстицию как особую форму разрешения коллизий (споров), возникающих в процессе административной деятельности. В совокупности три указанных вопроса составляют Общую часть науки административного права. Материальная, или Особенная, часть науки административного права включает нормы, которые определяют задачи деятельности административных учреждений, а также способы и средства их осуществления. В Особенную часть науки административного права входили учения: 1) о полиции безопасности; 2) о народном здоровье; 3) о духовном развитии; 4) об экономическом благосостоянии.
В краткий обзор истории развития российского административного права необходимо включить и период действия советского административного права; по нашему мнению, не следует отказываться от некоторых его достижений.
В начале советского периода (после 1917 г.) наука административного права стала формироваться по мере возникновения «советского» государственного управления и административного права как отрасли права, регулирующей управленческие отношения. Однако это развитие было противоречивым. В первые годы советской власти административное право преподавали профессора, которые работали в российских университетах еще до революции. Среди них можно назвать
В.Л. Кобалевского, А.Ф. Евтихиева, А.И. Елистратова.
К началу XX столетия наука государственного управления прошла двухвековой путь своего развития. За это время постепенно сложилось само понятие этой науки, определились ее содержание, система, методы исследования, терминология и, наконец, наименование. А.И. Елистратов создал основные контуры Общей части административного права, с которой мы имеем дело и по сей день.
Исходные положения административно-правовой науки были изложены А.И. Елистратовым в его труде «Основные начала административного права». В качестве Общей части ученый выделяет систему административного права, которая подразделяется на пять частей:
1) введение (задача, источники административного права, понятие о науке административного права); 2) публично-правовое отношение (его понятие, учение о должностях и органах государства, виды административных учреждений, должностное лицо, административная служба, публичные права и обязанности граждан, объекты публичного права); 3) публично-правовые акты (понятие и виды актов публичного права и административных актов, их подзаконный характер, административное принуждение); 4) система административных учреждений (центральные и местные правительственные учреждения, организация земских учреждений, городское общественное управление, сословные учреждения, административное устройство органа); 5) защита публичного права (способы обеспечения законности, административная юстиция, ответственность должностных лиц).
Что касается Особенной части административного права, то, по мнению А.И. Елистратова, в основу ее системы положено различие между личными, вещными и обязательственными публичными правами. «Административное право, — писал ученый, — задается целью упорядочить отношения между людьми в области государственного управления». По мнению А.И. Елистратова, «наука административного права может быть определена как учение о правоотношениях, которые возникают между людьми в области государственного управления. Означенные правоотношения могут возникать при осуществлении обязательных общественных миссий между служащими и гражданами, между самими служащими и между гражданами». Краеугольным камнем теоретических административно-правовых построений А.И. Елистратова является учение о правоотношении в области государственного управления.
Противопоставляя административное право полицейскому, А.И. Елистратов делает вывод, что предметом административного права в первую очередь является не административная деятельность, а система правоотношений, которые складываются на ее почве между правящей властью и гражданами. Правоотношение, субъектами которого являются должностное лицо и гражданин, по мнению А.И. Елистратова, является доминирующим в административно-правовой сфере. «В изучении связанных с властным характером государства особенностей правовых отношений правящей власти с управляемыми, — писал ученый, — и лежит главное назначение науки административного права».
Властеотношение между правящими и управляемыми, не урегулированное правом, нельзя признать правоотношением. В процессе перехода от системы властеотношений к системе правоотношений, по мнению А.И. Елистратова, и осуществляется превращение полицейского права в административное. В правовом государстве, считает ученый, между должностным лицом и гражданином устанавливается не столько вертикальная, сколько горизонтальная связь: «Одинаковое подчинение закону и суду ставит должностных лиц и граждан на общую юридическую плоскость. Должностное лицо может быть наделено большими правами, нежели гражданин, но перед законом они становятся принципиально равноправными». В правовом государстве индивид становится субъектом публичных прав и обязанностей; он превращается в гражданина, и его личность уже не может рассматриваться в качестве объекта для правительственных мероприятий наряду с животными или со стихийными бедствиями. Гражданин становится на одну плоскость с должностными лицами, осуществляющими публичную службу. Правоотношение «должностное лицо — гражданин» исследуется А.И. Елистратовым во всех его учебниках, изданных в советское время, в том числе в учебнике «Административное право» (1929).
В 1927 г. идейный руководитель советской юриспруденции Е. Пашуканис на страницах журнала «Революция права» в обзоре по административному праву призвал А.И. Елистратова, А.Ф. Евтихиева и В.Л. Кобалевского «перестроить на соответствующий лад инструментарий своих юридических определений и категорий»3. Он замечал, что эти авторы не умеют найти «новую точку зрения, отвечающую нашей революционной эпохе и ее задачам пролетарского государства, которые нельзя втиснуть в старые лозунги...».
В учебнике административного права 1929 г., рассматривая советскую систему управления, А.И. Елистратов ставит вопрос: как эта система охраняет права и свободы гражданина. Его мнение: «Советское административное право использует и приспосабливает правовые формы к текущим потребностям строительства и администрирования, но в фетиш их не возводит. Предрассудок насчет безусловного характера прав и свобод ему чужд».
В начале 30-х гг. разработка проблем пауки административного права практически прекратилась. В те годы была весьма популярной идея отмирания права «в период строительства социализма».
С принятием в 1936 г. Конституции СССР начался новый этап развития науки административного права. Основной Закон установил систему органов управления как особую группу органов Советского государства, закрепил подзаконный характер исполнительно-распорядительной деятельности этих органов, их систему.
Одним из важнейших событий в истории развития науки права стало Совещание по вопросам науки Советского государства и права (июль 1938 г.), на котором понятие права было определено как обладающая определенными признаками система норм. На совещании было решено восстановить науку административного права. Отмечалось, что роль административного права возрастает в силу большой значимости государственного управления и необходимости разработки следующих вопросов: определение предмета и содержания науки советского административного права, а также полномочий органов государственного управления, анализ методов руководства хозяйством, социально-культурным строительством и т.д.
С 1938 г. в университетах было восстановлено преподавание административного права.
В юридических журналах вновь появились статьи, посвященные проблемам этой отрасли. В конце 30-х гг. на страницах научной печати обсуждался вопрос о предмете административного права, его сущности и системе, природе государственного управления, принципах права и т.д. В 1940 г. Г.И. Петров писал о том, что «советское социалистическое административное право есть система правовых норм, регулирующих общественные отношения, складывающиеся в процессе государственного управления, т.е. исполнительно-распорядительной деятельности социалистического государства».
В 1940 г. был опубликован первый учебник административного права после восстановления этого учебного курса в системе учебных юридических дисциплин. Его авторы подчеркивали социалистическую сущность советского государственного управления. Предмет науки административного права определялся через понятие исполнительно-распорядительной деятельности; были сформулированы принципы советского государственного управления, перечень которых сохранялся до конца 80-х гг.; установлена система административного права, состоящая из Общей и Особенной частей.
В течение 1950—1980 гг. было издано множество монографий и научных статей, посвященных таким важнейшим вопросам и институтам административного нрава, как: теория административного права; предмет административного права и его особенности; субъекты административного права; методы и формы управленческой деятельности; административная юрисдикция; законность в сфере государственного управления.
Советские ученые считали, что задачей административного права является регулирование исполнительной и распорядительной деятельности государственных органов. Понятие «управление» объединяло три сферы отношений: 1) издание правовых норм; 2) деятельность по исполнению и применению законов, положений и т.д.; 3) применение.
В этой связи следовало бы напомнить о необходимости разработки нового подхода к определению современной системы административного нрава, В настоящее время оно также должно состоять из двух частей: Общей и Особенной. Однако составляющие элементы должны быть иными административного принуждения. На первом месте управленческой деятельности стояла организационно-экономическая работа, так как государство являлось собственником всех предприятий и средств производства. Основными принципами административного права служили: 1) руководящая роль КПСС; 2) социалистическая законность; 3) принцип плановости; 4) демократический централизм. Советское административное право не знало и административного судопроизводства (судебного контроля за действиями государственных (управленческих) органов). Существовала лишь возможность направления жалобы в так называемом административном порядке, в порядке подчиненности, т.е. вышестоящему руководителю. В советский период наблюдалась тенденция увеличения центральных органов государственного управления. Например, с 1936 по 1947 г. число комиссариатов по экономическим вопросам было увеличено с 12 до 50 (а в области культуры — с одного до трех).
В середине 80 — начале 90-х гг. ученые делают заметные шаги в развитии и анализе таких важнейших теоретических вопросов науки административного права, как сущность и предмет административного права; систематизация и кодификация административного права; применение его норм; содержание государственного управления и его формы и методы; система и правовое положение органов государственного управления; государственная служба; административный процесс; административная юрисдикция; обеспечение законности в государственном управлении. Особое внимание уделяется роли человечек. Кроме советских ученых-административистов так считали и зарубежные исследователи советской правовой системы вообще и административного права в частности такого фактора в повышении эффективности деятельности органов управления, ответственности в управлении.
В течение нескольких лет (конец 70 — начало 80-х гг.) видными учеными-адмннистративистами Ю.М. Козловым, Б.М. Лазаревым, А.Е. Луневым и М.И. Пискотиным был подготовлен и издан шеститомный курс «Советское административное право: Методы и формы государственного управления (1977); Государственное управление и административное право (1978); Управление в области административно-политической деятельности (1979); Управление социально-культурным строительством (1980); Основы управления народным хозяйством (1981); Управление отраслями народного хозяйства» (1982).
Не остались без внимания и политические процессы, происходившие в то время в стране. Ученые анализировали следующие актуальные проблемы:
демократизация аппарата государственного управления;
правовое обеспечение процесса демократизации аппарата государственного управления;
совершенствование организационной структуры управления в условиях демократизации государственного аппарата;
развитие самоуправленческих начал и государственное управление;
повышение требований к государственным служащим;
сочетание самоуправления, коллегиальности и единоначалия;
демократизация процесса выработки и принятия управленческих решений;
институт юридической ответственности в условиях демократизации аппарата управления;
контроль за деятельностью управленческого аппарата.
В 1995—2001 гг. было издано много научной и учебной административно-правовой литературы. Профессора А.Б. Агапов, А.П. Алехин, венного управления. М., 1987; Ла:шрев Б.М. Государственное управление на этане перестройки. М., 1987; Манохин В.М. Конституционные основы советского административного нрава. Саратов, 1983; Оболонский А. В. Человек и государственное у правление. М., 1987; ЦабрияДД. Система у правления: К новому облику (Государственно-правовые аспекты). М., 1990; Юсупов В.А. Теория административного нрава. М.. 1985; Он же. Актуальные Проблемы административного нрава // СГП. 1991. № 11. С. 35-41, Д.Н. Бахрах, Б.Н. Габричидзе, А.А. Кармолнцкий, Ю.М. Козлов, А.П. Коренев, В.М. Манохин, Д.М. Овсянко, Б.В. Российский, Ю.А. Тихомиров и другие ученые опубликовали свои учебники по административному праву. Вышла в свет работа «Административное право зарубежных стран» (под ред. профессора А.Н. Козырина. М., 1996). В то же время обосновывается целесообразность выделения из структуры административного права такой подотрасли, как служебное право. Весьма интересной и полезной является книга о государственной службе А.Ф. Ноздрачева.
Возрос интерес ученых и к проблеме административного договора, административно-деликтного и полицейского права, к административной деятельности органов внутренних дел. Дальнейшее развитие получили также проблемы адмииистративно-юрисдикционного процесса, производства по делам об административных правонарушениях.
После принятия в 1993 г. новой российской Конституции, новых федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации перед наукой административного права встали важнейшие задачи развития многих сфер управления и административного права. Среди приоритетных направлений административно-правового исследования можно назвать следующие: сущность и современные задачи, функции и принципы государственного управления и местного самоуправления; становление системы местного самоуправления и анализ ее важнейших элементов; проблемы финансирования исполнительной власти в России; принципы и функции современного административного права; создание нового административного законодательства и его дальнейшая систематизация и кодификация; административно-применительная деятельность; административный процесс; административная юстиция (административно-судебная деятельность); новая структура административного права; выделение новых подотраслей административного права; проблемы государственной службы (публичной службы); укрепление законности и дисциплины в сфере государственного управления.
В ближайшие годы ученым-административистам предстоит нелегкая и длительная работа по созданию современной теории административного права, по определению его понятий и институтов, по выделению подотраслей административного права и уточнению его системы и структуры. Такой труд посилен только большому коллективу ученых, активно занимающихся разработкой проблем современного административного права.
В настоящей книге авторами рассматриваются в большей мере вопросы, характеризующие сущностные черты и элементы современной административно-правовой материн. Особое внимание уделяется таким вопросам, как природа, объем, цели, модели и принципы административного права; его соотношение с частным правом; характерные черты административной системы; природа административных действий; административные акты; административные процедуры и административная юстиция (административные суды); административный и судебный надзор.