Система исполнительной власти РФ
Самостоятельность как законодательной, так и исполнительной властей в Российской Федерации имеет формальную конституционную гарантированность. Принцип разделения властей предполагает, как уже отмечалось, не только самостоятельность и независимость отдельных отраслей государственной власти ("властей"), но и их скоординированность, согласованность во взаимодействии, взаимосдерживание и взаимоконтроль. Такую систему, основанную на принципе разделения властей, представляют исполнительная и законодательная власти РФ.
В Российской Федерации существует три уровня в системе органов исполнительной власти, каждый из которых характеризуется самостоятельностью и независимостью друг от друга, собственной сферой компетенции, а именно:
1. Федеральные органы исполнительной власти. Установление системы органов исполнительной власти этого уровня, порядка и организации их деятельности находится, согласно п. "г" ст. 71 Конституции РФ, в ведении Российской Федерации. К компетенции органов исполнительной власти федерального уровня относятся задачи, возложенные на них Конституцией РФ (ст.ст. 71, 72). Вне пределов ведения федеральных органов исполнительной власти и их компетенции органы исполнительной власти субъектов федерации по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов имеют собственную компетенцию;
2. Органы исполнительной власти субъектов федерации - республик, краев, областей, городов федерального значения (Москва, Санкт-Петербург), автономной области, автономных округов - устанавливаются субъектами федерации самостоятельно, но в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и с общими принципами организации исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом (ч. 1 ст. 77 Конституции РФ).
Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ, в пределах ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (ч. 2 ст. 77 Конституции РФ);
3. Органы исполнительной власти в системе местного самоуправления. Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству (ч. 2 ст. 132 Конституции РФ).
Уже отмечалось, что в ныне существующей российской конституционной системе организации и разделения властей исполнительная власть в Российской Федерации не обладает в достаточной мере признаками власти самостоятельной и независимой и что ее скорее можно охарактеризовать как относительно обособленную, со специфическими чертами, форму президентской власти. И тем не менее взаимодействие, координация и другие свойственные принципу разделения властей отношения между исполнительной и законодательной властью имеют свои проблемы и вполне обосно-ванно могут стать предметом научного рассмотрения.
Исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации (ст. 110 Конституции РФ). Сразу же обращают на себя внима-ние в конституционных формулировках два момента:
во-первых, в отличие от гл. 7 "Судебная власть" гл. 6 Конституции РФ носит наименование не "исполнительная власть", а "Правительство Российской Федерации", равно как и гл. 5 Конституции РФ именуется "Федеральное Собрание", не упоминая в этом случае вообще о законодательной власти;
во-вторых, формулировка п. 1 ст. 110 носит исчерпывающий характер, создавая впечатление, что осуществление всей исполнительной власти Российской Федерации входит в исключительную прерогативу Правительства РФ.
Представляется, что авторы проекта Конституции РФ 1993 г. намеренно ушли от наименования гл. 6 "Исполнительная власть", потому что не могли игнорировать того обстоятельства, что значительнейшие функции исполнительной власти находятся в руках Президента РФ, который в отличие от предшествующей Конституции формально не возглавляет уже исполнительную власть. Правда, в явное противоречие с этим обстоятельством входит исчерпывающая формулировка ч.1 ст. 110, которую в свете сказанного следует признать явно неточной.
Система органов исполнительной власти в Российской Федерации. Система органов исполнительной власти - это юридически упорядоченная внутренне согласованная совокупность различных по своей организационно-правовой форме органов, соподчиненных на основе разделения компетенции между ними и образующих интегрированное единство в процессе реализации исполнительной власти на всей территории Российской Федерации. Эта система выступает как комплексное образование, имеющее свою вертикальную иерархическую структуру и горизонтальные уровни и организующее на правовой основе в соответствии с государственной политикой повседневное оперативное управление общественными процессами. Система органов исполнительной власти в РФ образуется и функционирует в соответствии с принципами федерализма, сочетания централизации и децентрализации, законности, гласности, сочетания отраслевых, межотраслевых и территориальных начал в государственном управлении.
Понятие "система органов исполнительной власти" характеризует организационное построение исполнительной власти в Российской Федерации. Она строится в соответствии с конституционным разграничением полномочий в этой сфере между РФ и субъектами Федерации. Согласно Конституции (ст.ст. 71-73) деятельность органов исполнительной власти осуществляется в пределах ведения РФ, в пределах совместного ведения РФ и субъектов Федерации и в пределах самостоятельного ведения субъектов РФ. К ведению РФ отнесено установление системы федеральных оранов исполнительной власти, порядка их организации и деятельности, формиование федеральных органов исполнительной власти. В совместное ведение РФ и субъектов Федерации входит установление общих принципов организации системы органов государственной власти.
Единая система исполнительной власти в России образуется только в пределах ведения РФ и полномочий Федерации по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов (ст. 77 Конституции) 2. В этих пределах правительства, министерства и ведомства субъектов РФ находятся в отношениях иерархической подчиненности с Правительством РФ и соответствующими федеральными министерствами и ведомствами. В субъектах Федерации федеральные органы могут создавать свои территориальные органы.
В свою очередь, органы исполнительной власти субъектов Федерации по вопросам исключительных полномочий, отнесенных к их ведению, действуют самостоятельно, независимо от федеральных органов исполнительной власти и неподотчетны им. Субъекты РФ самостоятельно устанавливают систему органов исполнительной власти на своей территории в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами государственного строительства, установленными федеральными законами. Конституцией РФ предусмотрено взаимное делегирование полномочий между органами исполнительной власти Федерации и субъектов РФ, осуществляемое на практике на основе соответствующих соглашений между ними.
В рамках федеральных органов исполнительной власти можно выделить два уровня, которые включают:
руководящие органы (Президент РФ, Правительство РФ);
органы государственной администрации (министерства и иные ведомства).
Государственная администрация представляет собой административный аппарат, непосредственно реализующий государственную политику, цели и приоритеты, определяемые в решениях руководящих органов исполнительной власти в соответствии с Конституцией РФ и действующим законодательством.