Разграничение компетенции РФ и субъектов РФ в сфере административной ответственности
При разработке нового законодательства об ответственности за совершение административных правонарушений чрезвычайно актуален вопрос обеспечения конституционных прав и свобод граждан. Между тем, как показывает анализ Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях*(1), здесь имеется целый ряд проблем.
Одна из основных заключается в отсутствии однозначного подхода к разграничению компетенции Российской Федерации и ее субъектов в области законодательства, устанавливающего административную ответственность*(2).
Учитывая положения ст.72 Конституции РФ, относящей административное законодательство к ведению Российской Федерации и субъектов РФ, большинство авторов полагают, что административная ответственность должна устанавливаться федеральными законами и законами субъектов РФ*(3).
При этом высказываются различные точки зрения на возможные варианты системы законодательства об административных правонарушениях. Д. Н. Бахрах, например, говорит о целесообразности существования на федеральном уровне помимо Кодекса РФ об административных правонарушениях Таможенного и Налогового кодексов, содержащих нормы об административной ответственности за правонарушения в этих сферах, а также - кодексов или кодифицированных законов об административных правонарушениях на уровне субъектов РФ*(4). В. В. Александров полагает, что такой вариант ограничивает права субъектов Федерации и не исключает возможности противоречия некоторых законов субъектов РФ федеральному Кодексу об административных правонарушениях. Наиболее предпочтительной он считает ситуацию, когда будут приняты Основы законодательства Российской Федерации об административных правонарушениях, а в субъектах РФ - соответствующие кодексы*(5). Р. И. Тарнапольский допускает возможность как одного, так и другого вариантов решения проблемы*(6). В любом случае, как указывают данные авторы, к ведению Российской Федерации следует отнести установление административной ответственности по вопросам, имеющим общефедеральное значение*(7), а законодательные акты об административных правонарушениях субъектов РФ должны устанавливать ответственность за нарушение законов этих субъектов, обеспечивая охрану региональных регулятивных норм*(8).
А. Ю. Якимов полагает, что законодательство Российской Федерации об административных правонарушениях должно устанавливать административную ответственность, во-первых, за нарушения федеральных законов и правил, утверждаемых постановлениями Правительства РФ, и, во-вторых, за правонарушения, имеющие повышенную общественную вредность, то есть за такие, которые посягают на здоровье, честь и достоинство личности, собственность, общественный порядок. Установление административной ответственности за прочие проступки, по мнению А. Ю. Якимова, следует отнести к компетенции субъектов Федерации*(9).
Существует мнение, что в процессе реализации законодательства об административных правонарушениях органы местного самоуправления вправе принимать свои нормативные акты, устанавливающие административную ответственность. При этом соответствующие нормы должны детализировать порядок применения административных санкций, установленных федеральными законами и законами субъектов Федерации*(10). К сожалению, сторонники указанных точек зрения не учитывают того обстоятельства, что административная ответственность является одним из видов административного принуждения, о чем однозначно пишут и они сами*(11), и многие другие авторы*(12). Данное обстоятельство является азбучным положением теории административного права и сомнений ни у кого не вызывает. А. П. Шергин, например, также определяя административную ответственность как составную часть административного принуждения*(13), пишет, что она характеризуется, прежде всего, запретом, императивным определением законодателем нежелательных для общества деяний, угрозой применения административного взыскания в случае их совершения*(14).
При этом административное принуждение всегда понимается "как отрицание воли подвластного и внешнее воздействие на его поведение"*(15). Властвующий "воздействует на моральную, имущественную, организационную, физическую сферу подвластного, чтобы преобразовать его волю, добиться подчинения"*(16) (подчеркнуто нами. - Б. Р.). Некоторые виды принуждения могут быть направлены на личность или имущество субъекта*(17). Очевидно, что применение мер административного принуждения вообще и административной ответственности в частности является ограничением прав и свобод субъектов, в отношении которых такие меры применяются. В этой связи мы полностью поддерживаем точку зрения А. П. Шергина, отмечающего, что "административная ответственность всегда связана с ограничением прав и свобод граждан"*(18).
Поскольку, согласно ч.3 ст.55 Конституции РФ, права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены лишь федеральным законом*(19), представляется, что нормы законов субъектов РФ, устанавливающие административную ответственность граждан, не соответствуют положениям Конституции РФ. Между тем новый Кодекс РФ об административных правонарушениях с учетом отмеченных выше положений ст.72 Конституции РФ допускает установление ответственности за совершение административных правонарушений законами субъектов Российской Федерации. Рассматривая это противоречие, прежде всего следует разобраться, об ограничении каких прав и свобод идет речь в ч.3 ст.55 Конституции РФ. Исходя из текста данной части статьи, можно было бы предположить, что ограничение на уровне федерального закона обязательно для основных, конституционных прав и свобод человека и гражданина, указанных в гл.2 Конституции РФ*(20). Однако анализ положений ч.1 ст.55 позволяет сделать вывод, что любые общепризнанные права и свободы также могут быть ограничены лишь федеральным законом*(21). Это вполне естественно, так как, по меткому выражению Е. А. Лукашевой, выделение категории основных прав человека вовсе не означает отнесения иных прав личности к "второсортным", менее значимым, требующим меньших усилий государства для их обеспечения*(22). Что же касается свобод, то по своей юридической природе и системе гарантий они идентичны правам граждан*(23).
Однако в реальной жизни нормативными актами разного уровня гражданам предоставлены многие, самые разнообразные права и свободы, являющиеся производными*(24) от основных их прав и свобод. Ни одна, самая детальная классификация*(25) не способна учесть весь спектр прав и свобод, имеющихся у граждан в различных сферах жизни. В этой связи, несмотря на имеющуюся конституционную норму, дискуссионным остается вопрос, целесообразно и возможно ли предусмотреть в федеральных законах все ограничения прав и свобод граждан, необходимые для защиты в тех или иных конкретных случаях нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц?
Не вдаваясь в рассмотрение данной проблемы (которая, очевидно, может стать предметом самостоятельной работы), отметим лишь, что ограничение прав и свобод граждан, связанное с применением мер административной ответственности, является особым случаем. Подобное ограничение помимо прочего всегда посягает на достоинство личности, а в ряде случаев и на ее неприкосновенность. А это уже предусмотренные ст.21 и 22 Конституции РФ основные права и свободы человека и гражданина*(26), которые могут быть ограничены лишь федеральным законом. Как же соотнести необходимость установления норм об административных правонарушениях в рамках федерального закона с положениями ст.72 Конституции РФ, относящей административное законодательство к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Федерации? Прежде всего, следует указать на известную и поддерживаемую многими учеными точку зрения, что общественные отношения, связанные с реализацией института административной ответственности, не являются административными правоотношениями в их традиционном понимании. Так, например, С.Н. Братусь говорил, что "было бы правильно нормы, определяющие признаки для всех проступков и взысканий, равно как и нормы, определяющие составы различных видов проступков, отделить от норм административного права", которые регулируют отношения в сфере исполнительно-распорядительной деятельности государства*(27). Отношения, которые возникают "по поводу совершения административных правонарушений, - это отношения юридической ответственности, которые без достаточных оснований пытаются относить к управленческим, - пишет А. П. Шергин. - Сам характер этих отношений, содержание, метод реализации, правовые позиции субъектов свидетельствуют о самостоятельной группе деликтных отношений, составляющих в совокупности предмет административно-деликтного права"*(28). Такого же мнения придерживаются и ряд других авторов*(29).
Будучи не столь категоричным и относя административно-деликтные отношения к совокупности административных правоотношений, Ю. Н. Старилов тем не менее проводит четкую грань между организационно-управленческим правом и административно-деликтным правом*(30). Первое, регламентирующее как общие организационно-управленческие отношения, так и отношения в различных отраслях и сферах, безусловно, должно находиться в совместном ведении РФ и ее субъектов, что обусловлено "самой сутью исполнительной власти, логикой ее функционирования на всех уровнях"*(31). Административно-деликтное законодательство, имея специфический, отличный от организационно-управленческого права предмет регулирования, по мнению А. П. Шергина (которое мы поддерживаем в отношении норм об административных правонарушениях граждан), должно аналогично уголовному и гражданскому законодательству находиться в ведении Российской Федерации*(32).
Анализируя данную проблему, А. П. Шергин отмечает, что в соответствующем положении ст.72 Конституции РФ произошла подмена понятий: в административное законодательство было необоснованно включено законодательство об административной ответственности*(33). Однако представляется, что даже в случае традиционного отнесения правоотношений, связанных с реализацией института административной ответственности, к совокупности административно-правовых отношений, с учетом требований ч.3 ст.55 Конституции РФ следует и можно говорить о необходимости установления административной ответственности граждан за совершение административных правонарушений только федеральным законом - Кодексом РФ об административных правонарушениях.
Нормы законодательства об административных правонарушениях составляют маленькую толику всего административного законодательства. При отнесении административного законодательства в целом к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ вполне допустимо установление норм об административных правонарушениях граждан на уровне федерального законодательства.
Возможность такого решения вопроса предопределена помимо прочего следующим обстоятельством. Ни у кого не вызывает сомнений положение ст.1.3 нового Кодекса об административных правонарушениях о том, что к ведению Российской Федерации относится установление порядка производства по делам об административных правонарушениях. Между тем, согласно ст.72 Конституции РФ, административно-процессуальное законодательство так же, как и административное, находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Федерации. Почему же между Федерацией и субъектами Федерации в пределах их совместного ведения не может быть распределения полномочий, связанных с установлением административной ответственности?
И, наконец, в новом Кодексе РФ об административных правонарушениях получает признание и дальнейшее развитие институт административной ответственности юридических лиц*(34). Кроме того, среди правонарушений физических лиц законодательством предусматривается значительное число составов правонарушений, субъектами которых являются не граждане, а должностные лица органов государственной власти, местного самоуправления, организаций. Поскольку требования ст.55 Конституции РФ о возможности ограничения прав и свобод только федеральным законом касаются лишь прав и свобод граждан, думается, к ведению субъектов РФ могло бы быть отнесено установление административной ответственности юридических и должностных лиц за совершение ими тех правонарушений, ответственность за которые не установлена на федеральном уровне.
Установление законами субъектов РФ административной ответственности лишь юридических и должностных лиц, во-первых, способствовало бы соблюдению требований ст.55 Конституции РФ, а во-вторых, - обеспечению конституционного разграничения предметов ведения и полномочий по предметам совместного ведения между Федерацией и субъектами, в частности, при разработке административного законодательства. Подобный подход объясняется прежде всего тем, что среди проступков юридических лиц и их должностных лиц, предусмотренных законодательством об административных правонарушениях, значительное количество составляют правонарушения в следующих сферах: обеспечения общественной безопасности, охраны природной среды и обеспечения экологической безопасности, природопользования, охраны памятников истории и культуры; а также правонарушения: в промышленности, строительстве и энергетике, сельском хозяйстве, жилищно-коммунальных отношениях; ветеринарии и мелиорации земель, связи и информации, предпринимательской деятельности, финансов, налогов и сборов; ряд других правонарушений, совершаемых юридическими лицами (и их должностными лицами) в процессе осуществления экономической, хозяйственной деятельности этих организаций*(35). Все эти вопросы находятся либо в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Федерации, либо в ведении самих субъектов Федерации. Исходя из положений ст.72 и 73 Конституции РФ, помимо федеральных актов или в дополнение к ним в субъектах РФ принимается большое число своих законов и правовых актов управления, отражающих особенности и специфику различных регионов страны. Как следствие, в дополнение к нормам Кодекса РФ об административных правонарушениях в субъектах Федерации могут издаваться нормы, предусматривающие административную ответственность юридических лиц и должностных лиц за нарушения положений региональных актов. Это, безусловно, должно способствовать эффективному решению субъектами Федерации вопросов, отнесенных к предмету их собственного ведения и их полномочиям по предметам совместного ведения с Российской Федерацией. Думается, что установление законами субъектов Федерации административной ответственности юридических лиц, отражающей особенности, специфику и различия в степени общественной опасности*(36) тех или иных противоправных деяний в отдельных регионах страны, прежде всего обусловливается происходящими в стране экономическими процессами. Дело в том, что необходимые мероприятия по выполнению положений норм и правил зачастую не только выходят за рамки основной деятельности юридических лиц, но и требуют от них существенных материальных, трудовых и иных затрат, противореча экономическим интересам этих организаций. Естественно, такие нарушения нередки в процессе экономической и организационно-хозяйственной деятельности юридических лиц. Применение при совершении подобных правонарушений административных санкций (как правило, превышающих возможные затраты, необходимые для выполнения организациями соответствующих требований) призвано обеспечить соблюдение юридическими лицами вопреки их экономическим интересам норм и правил, установленных в том числе актами субъектов Федерации.
Институт административной ответственности юридических лиц в современных условиях становится важным рычагом государственного регулирования экономики. Особенностью этого института в отличие от административной ответственности физических лиц является не только его правоохранительная, но, главным образом, фискальная направленность.
Установление административной ответственности юридических лиц законами субъектов Федерации в дополнение к нормам, содержащимся в федеральном Кодексе, направлено на совершенствование такого регулирования.
Если включение норм об административной ответственности граждан в законы субъектов Федерации противоречит ст.55 Конституции РФ и обусловливает, по словам А. П. Шергина, "различия в правовом статусе граждан в зависимости от места проживания, ведет к ущемлению их конституционных прав и свобод"*(37), то установление актами субъектов административной ответственности юридических лиц (как и должностных лиц), наоборот, отражает реально существующие различия в их правовом положении. Подобные различия, безусловно, определяются и факторами регионального характера.
Анализ нормативных актов субъектов Федерации об административных правонарушениях свидетельствует, что исключение из них норм, устанавливающих ответственность граждан, и сосредоточение их в федеральном Кодексе не представляет большой проблемы.
Так, проведенное сотрудниками ВНИИ МВД РФ изучение актов 65 субъектов Федерации, содержащих нормы, определяющие административную ответственность граждан, свидетельствует, что большинство из них дублируют соответствующие нормы действующего Кодекса РСФСР об административных правонарушениях. Как правило, в нормативных актах субъектов предусматриваются лишь повышенные, по сравнению с федеральным Кодексом, размеры административных взысканий*(38). В определенной степени аналогичная ситуация сохранится и в случае вступления в силу нового Кодекса РФ об административных правонарушениях. Поскольку в соответствии со ст.1.1 нового Кодекса законы субъектов Федерации не могут ему противоречить, а при наличии противоречия должны действовать положения Кодекса РФ, после вступления его в силу из законов субъектов Федерации должны быть исключены многие нормы, устанавливающие ответственность граждан (естественно, при включении этих норм в федеральный Кодекс).
В качестве конкретного примера можно привести упомянутый выше Кодекс Свердловской области об административной ответственности.
Ответственность граждан за совершение административных правонарушений предусмотрена 44 статьями из 114, составляющих Особенную часть этого кодекса (38 процентов статей)*(39). Борьба практически со всеми этими правонарушениями имеет общефедеральное значение, что никак не соответствует установлению ответственности за совершение подобных правонарушений на уровне законов субъектов Федерации, направленных на охрану региональных интересов.
Такие правонарушения граждан, включенные в Кодекс Свердловской области, как, например: "Уклонение лиц, больных туберкулезом, ВИЧ-инфекцией или венерическими заболеваниями, от лечебно-профилактических мероприятий" (ст.58), "Повреждение предупреждающих знаков и указателей в лесах" (ст.66), "Нарушение порядка и сроков регистрации иностранных граждан и лиц без гражданства" (ст. 135), "Нарушение тишины и покоя граждан" (ст.144), и многие другие должны быть включены (или уже включены) в федеральный Кодекс. Поскольку, согласно ст.3 Кодекса Свердловской области, его положения применяются до принятия федерального закона, устанавливающего ответственность за совершение соответствующего правонарушения, многие нормы, определяющие ответственность граждан, после вступления в силу нового Кодекса РФ об административных правонарушениях из областного Кодекса должны быть исключены (в случае включения этих правонарушений в федеральный Кодекс).
В этой связи представляется, что со временем сосредоточение всех норм, предусматривающих административную ответственность граждан, в федеральном Кодексе неизбежно. Мы согласны с точкой зрения А. Ю. Якимова о том, что высокая законотворческая активность субъектов Федерации по установлению административной ответственности является ярким свидетельством несовершенства современной федеральной административно-наказательной политики*(40).
Думается, совершенствование этой политики (в частности, уточнение компетенции Российской Федерации и субъектов Федерации в области установления административной ответственности) является насущной потребностью общества, которая обусловлена, в том числе, необходимостью обеспечения конституционных прав и свобод граждан. Кодекс РФ об административных правонарушениях должен стать единственным актом, устанавливающим административную ответственность граждан, что в полной мере будет соответствовать положениям Конституции РФ относительно возможности ограничения прав и свобод граждан только федеральным законом.
Законами (кодексами) субъектов Федерации должна устанавливаться лишь ответственность юридических лиц и должностных лиц за совершение тех административных правонарушений, которые имеют определенные особенности в отдельных регионах страны и не рассматриваются в федеральном Кодексе.