А. Б. Агапов 44 страница
Росимущество и Росрезерв вправе принимать нормативные правовые акты, определяющие статус подразделений, их центральных аппаратов и подведомственных им государственных унитарных предприятий и организаций. Росрезерв осуществляет отдельные межотраслевые полномочия, отнесенные к ведению федеральных служб (в частности, в его компетенцию входит контроль за наличием материальных ценностей государственного резерва).
В сфере инвестиционной политики к ведению Минэкономразвития России отнесены функции изучения спроса на инвестиции, контроля за осуществлением инвестиционных проектов с использованием бюджетных средств.
Методы публичной регламентации инвестиционной деятельности в форме капитальных вложений. Согласно ст. 1 Федерального закона от 25 февраля 1999 г. № 39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» под инвестициями понимаются денежные средства, ценные бумаги и иное имущество, в том числе имущественные права, иные права, имеющие денежную оценку, вкладываемые в объекты предпринимательской и иной деятельности для получения прибыли и (или) достижения иного полезного эффекта.
Инвестиции в форме капитальных вложений предназначены для финансирования строительства, реконструкции промышленных предприятий; материально-технического обеспечения (приобретение оборудования, инвентаря, иных средств производства). Регулирование инвестиционной деятельности в форме капитальных вложений осуществляется органами исполнительной власти (государственное регулирование) и муниципальными органами на основе директивных (прямых) и косвенных (опосредованных) методов воздействия на субъекты инвестирования. Основным директивным методом регулирования инвестиционной деятельности является предоставление на конкурсной основе средств федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ или средств местных бюджетов для финансирования инвестиционных проектов. Порядок предоставления указанных средств определяется (утверждается) соответственно Правительством РФ, органами исполнительной власти субъектов РФ, представительным органом местного самоуправления. На основе директивных методов регулирования обеспечивается непосредственное участие государственных или муниципальных органов в инвестиционной деятельности. Косвенные методы регулирования инвестиционной деятельности осуществляются в форме контроля за целевым и эффективным использованием средств соответствующих бюджетов. Контроль за целевым использованием средств федерального бюджета, направляемых на капитальные вложения, проводится Счетной палатой РФ, уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, а применительно к финансированию средств бюджетов субъектов РФ, средств местных бюджетов — соответственно органами исполнительной власти субъектов РФ, представительными органами местного самоуправления. Таким образом, государственное регулирование инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений, отнесено к ведению органов исполнительной власти (а при применении косвенных методов — к ведению Счетной палаты РФ). Муниципальное регулирование указанной инвестиционной деятельности осуществляется представительными и распорядительными органами местного самоуправления[1004].
В сфере прогнозирования социально-экономического развития министерство анализирует состояние экономического положения Российской Федерации.
Минэкономразвития России принимает непосредственное участие в международном экономическом сотрудничестве, к его ведению отнесено руководство деятельностью торговых представительств Российской Федерации в иностранных государствах (торгпредств). Торгпредства и специалисты Минэкономразвития Росси в постоянных представительствах Российской Федерации при международных организациях составляют загранаппарат министерства.
24.2. Публичная регламентация в сферах государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, кадастровой, геодезической и картографической деятельности
В систему Минэкономразвития России входит Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр). К ведению Росреестра отнесены функции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним[1005], по оказанию государственных услуг в сфере ведения государственного кадастра недвижимости, осуществления государственного кадастрового учета недвижимого имущества, кадастровой деятельности, государственной кадастровой оценки земель, землеустройства, государственного мониторинга земель, геодезии и картографии.
Росреестр является федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в области наименований географических объектов.
В систему Росреестра входят территориальные органы[1006]. К ведению Росреестра отнесены функции лицензирования геодезической и картографической деятельности.
Контрольные и надзорные функции Росреестра включают в себя:
надзор за исполнением саморегулируемыми организациями оценщиков требований Федерального закона «Об оценочной деятельности в Российской Федерации»;
контроль (надзор) за соблюдением саморегулируемыми организациями арбитражных управляющих федеральных законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих деятельность саморегулируемых организаций;
контроль за проведением землеустройства;
государственный мониторинг земель в Российской Федерации (за исключением земель сельскохозяйственного назначения);
государственный земельный контроль;
государственный метрологический надзор в области геодезической и картографической деятельности;
государственный геодезический надзор за геодезической и картографической деятельностью, передачей геодезических и картографических материалов и данных в картографо-геодезические фонды, а также за хранением и использованием этих материалов и данных[1007].
Руководитель Росреестра по должности является главным государственным инспектором РФ по использованию и охране земель в Российской Федерации и возглавляет систему подчиненных ему контрольных органов.
В качестве органа административной юрисдикции Росреестр рассматривает дела об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 1 ст. 23.58 КоАП РФ[1008].
Государственные инспекторы по использованию и охране земель системы Росреестра рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных:
ст. 7.1, ч. 1 ст. 7.2, ст. 7.10 КоАП РФ (в части самовольной переуступки права пользования землей), ст. 8.5 КоАП РФ (в части информации о состоянии земель);
ст. 8.6—8.8 КоАП РФ.
Эти должностные лица составляют протоколы об указанных правонарушениях, а также вправе применять меры административного пресечения в виде осмотра помещений (ч. 1 ст. 27.8 КоАП РФ), изъятия вещей и документов (ч. 1 ст. 27.10 КоАП РФ), ареста вещей (ч. 2 ст. 27.14 КоАП РФ).
24.3. Управление в сферах аккумуляции и аналитической обработки социальной и экономической информации
Федеральная служба государственной статистики (Росстат), находящаяся в подчинении Минэкономразвития России, обеспечивает формирование официальной статистической информации о социальном, экономическом, демографическом и экологическом положении в Российской Федерации. Росстат оказывает публичные услуги в сфере государственной контрактации, а также консультационные услуги гражданам и субъектам предпринимательства. В отличие от федеральных служб, осуществляющих функции по контролю и надзору, Росстат наделен ограниченными контрольными полномочиями.
В систему Росстата входят центральный аппарат, территориальные органы, государственные предприятия и учреждения.
24.4. Управление в сфере аккредитации
В непосредственном подчинении Минэкономразвития России находится Федеральная служба по аккредитации (Росаккредитация), к ведению которой отнесены разрешительные полномочия и полномочия по осуществлению контроля. В сфере разрешительной деятельности Росаккредитация обеспечивает процедуру аккредитации публичных и частноправовых организаций, а также органов по сертификации, выполняющих работы по подтверждению соответствия продукции, работ и услуг. Публичная аккредитация предусматривает выдачу разрешительного документа, подтверждающего легитимный статус организации или физического лица — субъектов некоммерческой деятельности[1009]. Росаккредитация в отличие от многих других федеральных служб отвечает своему предназначению публичного органа, к ведению которого отнесены разрешительные и контрольные полномочия[1010].
Вопросы и задания для самоконтроля
1. Приведите примеры конституционных принципов государственной экономической политики.
2. В ведении какого федерального министерства находится управление государственной экономической политикой?
3. Дайте определение инвестиций.
4. Назовите разновидности методов воздействия органов власти на субъекты инвестирования.
5. Какие федеральные органы исполнительной власти находятся в ведении Минэкономразвития России?
6. Назовите полномочия Минэкономразвития России в сфере военно-экономического строительства.
7. Укажите права и обязанности Росимущества.
8. Назовите контрольно-надзорные правомочия федеральных органов в сфере управления государственной экономической политикой.
9. Что входит в компетенцию Росстата?
10. Какие органы входят в систему Росстата?
Глава 25. Управление
промышленностью, торговлей и отраслями топливно-энергетического комплекса
В результате изучения данной главы учащийся должен:
знать организационную систему публичного управления;
уметь анализировать статутные акты о Минпромторге и Минэнерго России;
овладеть практическими навыками аналитического исследования форм и методов государственного управления отраслями промышленной деятельности.
25.1. Организационная структура государственного управления промышленностью, торговлей и отраслями топливно-энергетического комплекса
Понятие «экономика» (от греч. oikonomike, букв. — искусство ведения домашнего хозяйства) трактовалось по-разному. Так, в социалистических государствах под экономикой понималась совокупность производственных отношений, определяющих отношения собственности на средства производства. В соответствии с доктриной марксизма каждой общественно-экономической формации свойственна особая форма экономики, различная по целям, формам и методам хозяйствования. ТЭК
Экономика подразделяется на отрасли материального производства — промышленность, сельское хозяйство, строительство, транспорт, торговлю и непроизводственную сферу — культуру, здравоохранение и др. Промышленность (индустрия) представляет собой совокупность предприятий, осуществляющих производственную или добывающую деятельность. Она подразделяется на две отраслевые группы: 1) к отраслям добывающей промышленности относятся предприятия по добыче сырья, руд, нефти, газа, а также объекты гидроэнергетики; 2) к отраслям обрабатывающей промышленности относятся объекты черной и цветной металлургии, машиностроения и др.
Минпромторг России разрабатывает основы государственной промышленной политики и участвует в ее осуществлении. Отдельные отраслевые полномочия в указанной сфере входят в компетенцию отраслевых министерств и ведомств, среди них Минобороны России, к ведению которого отнесено руководство подчиненными федеральными казенными предприятиями. Организационно-правовые формы государственного регулирования промышленным комплексом на протяжении 1996—2008 гг. подвергались многочисленным коррективам.
Подведомственное Правительству РФ Министерство промышленности Российской Федерации (Минпром России) было создано в августе 1996 г. на базе упраздненных Государственных комитетов РФ по промышленной политике, по машиностроению, по металлургии, по химической и нефтехимической промышленности. В марте 1997 г. Минпром России был ликвидирован, а его полномочия переданы Министерству экономики Российской Федерации. Указом Президента РФ от 30 апреля 1998 г. № 483 полномочия по руководству промышленной политикой были переданы Министерству промышленности и торговли Российской Федерации (Минпромторг России). Очередные изменения основ государственной промышленной политики связаны с упразднением Минпромторга России в сентябре 1998 г., а также с передачей отраслевых промышленных полномочий Минэконоразвития России трем созданным в мае 1999 г. федеральным ведомствам. Изменения структуры федеральных органов исполнительной власти в 1998—1999 гг. были обусловлены перманентным правительственным кризисом: сформированные в это время составы Правительства РФ вносили существенные изменения в структуру министерств и ведомств, разработанную предшествующим составом Правительства. В мае 2008 г. функции межотраслевого управления государственной промышленной политикой были отнесены к ведению воссозданного Минпромторга России.
Ныне действующие Минпромторг России и Минэнерго России образованы в соответствии с п. 8 Указа Президента РФ от 12 мая 2008 г. № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти». Минпромторг России осуществляет нормативно-правовое регулирование в сферах промышленного и оборонно-промышленного комплексов, внешней и внутренней торговли. К ведению Минэнерго России отнесено нормативно-правовое регулирование отраслями топливно-энергетического комплекса (ТЭК): нефтедобывающей, нефтеперерабатывающей, газовой, угольной, сланцевой и торфяной промышленности. Минпромторг России является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти по техническому регулированию, в его ведении находится Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии (Ростехрегулирование)[1011].
Минпромторг России и Минэнерго России принимают нормативные правовые акты. Например, приказами Минэнерго России утверждаются нормативы удельного расхода топлива и нормативы создания его запасов, правила учета газа; приказами Минпромторга России утверждаются правила технического регулирования. Приказы, принимаемые в указанных случаях, обязательны для исполнения субъектами публичного или частного права. Такие акты ограничивают имущественные и иные права лица в тех случаях, когда они устанавливают его дополнительные обязанности (например, обязанности по представлению документированной информации) или определяют условия осуществления коммерческой деятельности (например, правила и нормы в сфере технического регулирования). Данные ограничения всегда производны, т.е. они устанавливаются приказом министерства в тех случаях, когда соответствующим федеральным законом предусмотрено нормативно-правовое регулирование, отнесенное к ведению уполномоченного федерального органа исполнительной власти. Решения по кадровым и иным внутриорганизационным вопросам также принимаются в форме приказа, который в этих случаях является индивидуальным правовым актом (приказы, утверждающие положения о департаментах и отделах министерства, относятся к нормативным правовым актам).
Сфера деятельности Минпромторга России распространяется на отрасли промышленного комплекса, в отношении которых применяются публичные процедуры государственного регулирования[1012].
В сфере разрешительной политики к ведению Минпромторга России отнесено санкционирование экспортно-импортных операций с отдельными видами товаров. Минпромторг выдает разрешения на реэкспорт товаров и иные документы публичного санкционирования. Таким образом, к ведению Минпромторга России наряду с собственно министерской деятельностью отнесены разрешительные полномочия, входящие в компетенцию федеральных служб.
25.2. Понятие торговли и ее социальное предназначение
Понятие торговой деятельности (торговли) определяется в зависимости от целей аналитических исследований в сферах права, экономики, политологии, философии. Торговля как объект социального воздействия регламентируется по преимуществу правовыми методами, посредством законодательных и иных юридических предписаний, устанавливающих права и обязанности участников торговой деятельности и их ответственность. Вместе с тем торговля как один из старейших атрибутов социальной деятельности регулируется не только правом, но и сводом моральных правил, устанавливающих содержание нравственных требований к участникам торговли.
Основной разновидностью квазиправовых средств регламентации торговли является обычай делового оборота — моральные правила, присущие предпринимательской деятельности. Квазиправовые средства, хоть и основаны на нравственных требованиях, коррелируются с юридическими средствами, поскольку содержание таких требований, как и сама возможность их применения к участникам торговой деятельности, наделения их правами и обременение обязанностями, изначально предусмотрена гражданско-правовым законодательством любой национальной правовой системы; применительно к России, цивилистический статус обычаев делового оборота установлен ст. 5 ГК РФ. В отличие от квазиправовых средств сакральные методы регламентации представляют собой свод моральных правил, обязательных для применения адептом религиозной школы. Сакральные средства всегда упорядочены и базируются на системе нравственных норм и правил, включающей в себя не только основной источник нравоучения, но и внутриконфессиональные установления — акты, регулирующие не только внутрицерковные обрядовые отношения, но и правила мирского поведения приверженцев той или иной религиозной школы. Социальные средства регламентации сосуществуют с правом, во всяком случае их зависимость от публичных установлений в отличие от квазиправовых средств всегда менее выражена.
Законодательство демократических государств базируется на системе нравственных ценностей, определенных главенствующей или государственной религией, но сосуществует независимо от нее.
Законодательство таких государств уже инкорпорировало отдельные моральные установления, они давно уже утратили свою сакральную значимость.
В теократических, а также в государствах с республиканской формой правления, где церковь не отделена от государства, в Афганистане, Пакистане, Иране, Судане, сакральные средства доминируют в национальной правовой системе, однако такие примеры немногочисленны.
Таким образом, торговля, как впрочем и всякая иная социальная деятельность, основывается на плюрализме источников государственно-правовой и непубличной регламентации. Применительно к сфере публичной регламентации торговля представляет собой разновидность предпринимательства, связанного с приобретением и продажей товаров[1013], таким образом, право отождествляет торговлю с получением прибыли, соответственно торговая деятельность всегда опосредована возмездным цивилистическим договором. В тех случаях, когда купля-продажа товаров обусловлена обеспечением гуманитарных потребностей и не предназначена для извлечения прибыли, такая деятельность не соответствует правовым критериям торговли.
Правовая регламентация обеспечивается системой нормативных правовых актов, включающей в себя законодательство, подзаконные, в том числе ведомственные, акты, а также нормативные правовые акты муниципальных образований. Таким образом, элементами такой системы наряду с актами государственных органов, с присущей только им иерархической соподчиненностью, являются также и негосударственные (муниципальные) акты.
Конституционная регламентация торговли в зависимости от ее предпосылок обеспечивается различными правовыми средствами. Базисные (директивные) конституционные предписания устанавливают наличие объективных прав субъектов предпринимательства на торговую деятельность. Таким предписаниям присуща внутренняя архитектоника и системность. Конституция РФ в ч. 1 ст. 8 презюмирует наличие федерального экономического пространства, торговая деятельность опосредует единую экономическую сферу, содействуя свободному перемещению товаров, выраженных в объективированной форме конкретной вещи, имеющей коммерческую ценность, либо нематериализованных объектов торговли — прежде всего публичных и частноправовых услуг. Деятельность по оказанию услуг доминирует в экономической деятельности любого демократического государства и составляет от 70 до 80% валового внутреннего продукта, превосходя по своей значимости промышленную деятельность. Оказание качественных образовательных, медицинских, информационных услуг предопределяет социальное предназначение государства в целом и публичной власти в частности.
Принцип социального государства презюмируется конституциями всех демократических государств, однако его воплощение возможно только в условиях действенного оказания услуг, в этих случаях законодательством должны быть урегулированы все процедуры, обусловленные возмездным оказанием услуг на всей территории государства. Услуги как один из объектов купли-продажи должны предоставляться лицу, заинтересованному в их оказании, любое социальное государство должно обладать надлежащей транспортной и информационной инфраструктурой, обеспечивающей оказание качественных услуг всем потребителям. Обеспечение публичных потребностей государства в сферах национальной и экономической политики, таможенного регулирования не может создавать препятствий для свободного перемещения товаров и услуг на всей территории. Применительно к отечественному конституционному законодательству это означает системную основу восприятия предписаний ч. 1 ст. 34 и ч. 1, 2 ст. 74 Конституции, т.е. применение указанных конституционных норм возможно только в их логической взаимосвязи. Ограничения свободного перемещения товаров и услуг, в том числе и торговые ограничения, могут быть введены в соответствии с ч. 2 ст. 74 Конституции РФ только федеральным законом в целях обеспечения общественных потребностей в сферах обеспечения обороны и безопасности. Ограничения в сферах внутренней и внешней торговли устанавливаются при введении особых публичных режимов — таможенного, режима чрезвычайного положения, режима проведения контртеррористической операции, режима ЗАТО и иных.
Системность восприятия директивных предписаний означает наличие соподчиненных правовых норм. В этом контексте ч. 2 ст. 74 Конституции РФ, предусматривающая введение ограничений в сфере торговли, базируется на общих предписаниях ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, устанавливающей саму возможность ограничения прав и свобод не только в области торговли и сопряженных с ней сферах экономической деятельности, но и при введении ограничений политических прав.
25.3. Соглашения о разделе продукции
Имущественные отношения, возникающие в процессе заключения, исполнения и прекращения соглашений о разделе продукции, также регламентируются аминистративным законодательством. Соглашение о разделе продукции (соглашение) представляет собой договор, в соответствии с которым Российская Федерация предоставляет коммерческой организации (инвестору) исключительные права в сфере недропользования. Административно-правовые отношения в данной сфере обусловлены особыми методами регламентации имущественных отношений. Публичными участниками административных отношений являются Правительство РФ и орган исполнительной власти субъекта РФ, на территории которого расположен предоставляемый в пользование участок недр, или уполномоченные ими органы исполнительной власти. К частноправовым участникам относятся инвесторы — коммерческие организации, осуществляющие финансирование работ по пользованию недрами.
Полномочия инвестора в его отношениях с органами исполнительной власти устанавливаются федеральными законами, а также непосредственно соглашением, т.е. правовым актом федерального министерства, ведомства либо законом субъекта РФ инвестору не могут быть предоставлены дополнительные права и на него не могут быть возложены дополнительные обязанности[1014].
Органы исполнительной власти участвуют во всех стадиях правовой регламентации, их представители входят в состав комиссии, создаваемой Правительством РФ в случае разработки соглашения, а также в процессе исполнения соглашения и контроля за соблюдением его условий. Прибыль, полученная в результате исполнения соглашения, подлежит разделу между государством и инвестором, при этом на инвестора возлагаются дополнительные имущественные обязанности, связанные с компенсацией вреда, причиненного недропользованием, а также с внесением разовых и регулярных платежей[1015]. Имущество или его денежный эквивалент, полученный государством, подлежит зачислению в федеральную собственность или собственность субъекта РФ в соответствии с договорами, заключенными между федеральными и региональными органами исполнительной власти. Таким образом, заключение соглашения, представляющего собой частноправовую сделку, влечет за собой и заключение публичного договора между органами исполнительной власти. При регламентации установленных договором имущественных отношений доминируют публичные интересы, в соответствии с которыми сторонами заранее определяются имущественные гарантии удовлетворения общегосударственных потребностей и прав инвестора на получение части прибыли.
Административным законодательством регламентируются имущественные отношения, возникающие при наделении инвестора правом собственности в полном объеме либо отдельными правомочиями собственника. При этом инвестор имеет исключительное право безвозмездного пользования публичным имуществом, в том числе и информационными ресурсами[1016]. В отличие от указанных имущественных объектов право пользования средствами транспортной инфраструктуры, в том числе объектами трубопроводного транспорта, предоставляется инвестору на возмездной основе в соответствии с условиями, определенными непосредственно соглашением о разделе продукции либо установленными соответствующим договором[1017]. Имущественные отношения возникают по инициативе инвестора, условия предоставления инвестору права пользования публичным имуществом, если это предусмотрено непосредственно соглашением, определяются Правительством РФ, в других случаях — уполномоченным им федеральным органом исполнительной власти[1018].
Имущественные правомочия в полном объеме предоставляются инвестору после раздела продукции, т.е. после передачи ему долей продукции. Инвестор всегда получает в собственность большую часть произведенной продукции, в некоторых случаях до 90% ее общего объема[1019].
Таким образом, Правительство РФ, являясь стороной соглашения, устанавливает директивные (т.е. прямые, непосредственные) методы регламентации имущественных отношений. Однако во многих случаях возникновение таких отношений может быть обусловлено обязательствами инвестора, заранее устанавливаемыми на стадии разработки соглашения. Это обязательства по привлечению отечественных юридических лиц на выполнение работ, например в качестве подрядчиков, поставщиков; преимущественному привлечению граждан Российской Федерации соответствующих квалификаций (на начальном этапе работ их доля должна составлять не менее 80%) и другие обязательства, заранее установленные Правительством РФ в публичных целях. Регламентация обязательств инвестора в указанных случаях влечет за собой и установление его имущественных правомочий. В частности, инвестор должен заключить соответствующие договоры с российскими юридическими лицами и специалистами, произвести компенсационные выплаты и т.д.[1020]
Контроль за соблюдением требований и условий, установленных соглашением, осуществляется должностными лицами соответствующих федеральных служб. Должностные лица, к ведению которых отнесены полномочия общего контроля, осуществляют фитосанитарный, экологический, финансовый и другие виды контроля. Наряду с общими контрольными полномочиями проводятся и специальные проверки, обусловленные обязанностями инвестора, установленными соглашением, например проверки соблюдения лицензиатами правил и условий лицензий на недропользование; некоторые виды финансового контроля (например, проверки осуществления инвестором разовых выплат и регулярных платежей). Публичный контроль за исполнением инвестором обязательств соглашения, а также общий контроль и надзор, осуществленные в отношении любой коммерческой организации, предусматривают обязанности инвестора, установленные правилами п. 2 ст. 17, п. 2 ст. 18 Федерального закона «О соглашениях о разделе продукции» либо другими федеральными законами (например, валютным законодательством применительно к валютному контролю).
Таким образом, соглашение о разделе продукции представляет собой особую разновидность публичной сделки и устанавливает в основном односторонние обязанности инвестора, при этом к последнему применяются также и административные имущественные санкции[1021].
25.4. Управление в сферах регионального развития и строительства
Министерство регионального развития Российской Федерации (Минрегион России) является уполномоченным органом исполнительной власти по осуществлению государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сферах:
социально-экономического развития субъектов РФ и муниципальных образований[1022];
административно-территориального устройства;
разграничения полномочий по предметам совместного ведения между федеральными министерствами, ведомствами, органами исполнительной власти субъектов РФ и муниципальными органами;
государственной национальной политики.
Таким образом, региональное развитие представляет собой комплекс отраслей публичной регламентации в указанных политико-правовых сферах. К ведению Минрегиона России отнесено также нормативно-правовое регулирование в сферах строительства, архитектуры, градостроительства и жилищно-коммунального хозяйства.