ГЛАВА III. ПОДХОДЫ К ОПРЕДЕЛЕНИЮ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА КАК ОТРАСЛИ ПРАВА И ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
§ 1. ПРЕДМЕТ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА
В любом процессе познания поиск контуров и граней явления облегчается, когда исследователь устанавливает его связи с другими явлениями. Так и административное право в его обновленном виде трудно обнаружить, распознать и охарактеризовать вне общеправовых характеристик. К сожалению, в практике законотворчества и правоприменения, в научных трудах сейчас наметилась «тенденция обыденности», когда текущие заботы по подготовке и принятию актов затмевают общий правовой горизонт Мы против поддержки такой тенденции
Первостепенное значение имеет вопрос о системе административного права и структуре его подотраслей и институтов. Это объясняется тем, что депутатам, всем субъектам законодательной инициативы, разработчикам проектов законов, работникам исполнительных и судебных органов приходится учитывать систему права и систему законодательства, его отраслевое построение, отвечать на вопрос, в какую «нишу» уложить новый закон, как он будет соотноситься с другими отраслевыми законами и иными смежными актами. В процессе правоприменения нужно не только истолковать норму закона правильно, но и умело применять отраслевую норму, если «рядом» действуют близкие нормы других отраслей.
К сожалению, в процессе законотворчества названные проблемы недооцениваются - возможно, потому, что плохо различаются. К тому же критерии отраслевого деления права и законодательства устарели.
• Нужен более широкий современный подход, охватывающий сопоставление классификации отраслей юридической науки, отраслей права и общеправового классификатора отраслей законодательства.
В прежней утвержденной ВАК классификации наук шифр специальности «12.00.00» присвоен юридическим наукам. Двенадцать юридических специальностей являются комплексными, состоящими их двух - пяти отраслей права и сфер правового регулирования. Собственно отраслей права около 15, по научные основы их классификации требуют дальнейших исследований.
Интересующая нас специальность «12.00.02» включает «конституционное право; государственное управление; административное право; муниципальное право». Если первые три отрасли права бесспорны, то становление четвертой лишь только начинается. Государственное управление скорее всего выступает не как отдельная отрасль права, а в качестве объекта совместного правового регулирования по линии конституционного и административного права. Неясно, правда, как оно сочетается с управлением в социальных и экономических системах - шифр «12.00.13».
В действующей классификации в одной рубрике находится административное и финансовое право, которые весьма близки по методам регулирования.
Как уже отмечалось, многолетняя концепция административного права исходит из деления его на общую часть - органы, акты, государственные служащие и т.п. и особенную часть -управление в разных отраслях и сферах государственной жизни. В книгах последних лет ничего не говорится о подотраслях и иных членениях данной отрасли. К тому же весьма сомнительно рассматривать только через призму управления все отрасли и сферы, поскольку теперь в них возрастает удельный вес элементов косвенного регулирования, самоорганизации и саморегулирования.
Острота проблемы станет особенно ощутимой, если обратиться к утвержденному в 1993 г и периодически обновляемому Общеправовому классификатору отраслей законодательства. Классификатор способствует упорядочению законотворчества и соблюдению «отраслевой чистоты», а также учету и систематизации законодательства. К сожалению, классификатор применяется не в полной мере, что ведет к нарушению стройности отраслевых структур. Но и ему присущи недостатки, которые требуют устранения.
В Общеправовом классификаторе выделены 53 раздела, из них 48 посвящены собственно законодательству, а остальные -сферам его возможного воздействия. Классификатор построен на основе разных критериев - по отраслям законодательства, по отраслям хозяйства, управления, по отдельным правовым институтам, по сферам.
Раздел «010.000.000» «Основы конституционного строя» включает в себя 41 внутреннюю рубрику (с подрубриками), которые посвящены различным объектам конституционного регулирования: источники конституционного права; элементы государства; федеральные органы государственной власти (с 9 подрубриками по видам органов) и т.д.
«Не повезло» административному и административно-процессуальному законодательству, хотя эти отрасли отражены в конституционном перечне отраслей законодательства (п. «к» ст. 72 Конституции РФ). Указанные отрасли «рассыпаны» по другим отраслям и сферам государственной жизни. Отдельные институты и пединституты есть в рубрике «Основы конституционного строя» (министерства, органы и организации при Правительстве и т.д., порядок рассмотрения предложений и заявлений граждан в исполнительных органах и т.п.).
Многие акты и институты административного права «встроены» в структуры других отраслей законодательства.
Но и здесь они представлены весьма разнообразно: как часть общих положений (законодательство о финансах и кредите, о строительстве и т.д.), как отдельные административно-правовые массивы в рамках законодательства по общим вопросам хозяйственной деятельности (о госзаказах, госпрограммах, делопроизводстве и т.д.), в виде «общих вопросов организации и управления промышленностью к (в рамках законодательства о промышленности), как «управление сельским хозяйством - система органов, функций» (в рамках законодательства о сельском хозяйстве), как «органы управления жилищным фондом» (в рамках жилищного законодательства), как «органы, управления образованием», как «управление в сфере культуры» (в рамках законодательства о культуре), как «управление в области землепользования», как «управление обороной» (в рамках законодательства об обороне), как «органы управления таможенными делами» (в рамках таможенного законодательства).
Вместе с тем отдельные административно-правовые институты выделены в самостоятельные рубрики, как бы, на уровне отраслей законодательства. Это - законодательство о государственной службе, об административных правонарушениях, хотя это скорее внутренние «•членения» отрасли. Возможно, именно этим, в частности, объясняется отсутствие административно-процессуального кодекса и чрезмерное внимание только к кодексу административных правонарушений.
Чему же, в конечном счете, удивляться, если административное законодательство развивается неритмично, «рывками». В нем немало столь путаных законодательных актов, что исчезает та «отраслевая чистота», которая должна быть присуща каждой отрасли законодательства. Часто теряется грань между законом м подзаконным актом. Трудно выявить и определить предмет собственно законодательного регулирования.
Административное право как важнейшая и наиболее разветвленная отрасль права включает в себя разные источники и среди них правовые акты. Законодательство как основная структурированная система актов и норм выступает в виде материального административного законодательства и в виде административно-процессуального законодательства. В целом механизм административно-правового воздействия на общественные процессы весьма объемен.
При определении предмета и системы административного права целесообразно отказаться от его традиционного деления на общую и особенную части ввиду их слабой нормативной структурированности. Отрасль административного права можно разделить на подотрасли, о которых подробнее будет сказано ниже.
Понять природу современного административного права, впрочем, как и в прошлые десятилетия, можно в контексте различения публичного и частного права. В системе публичного права оно занимает, пожалуй, место своего рода опорной конструкции, несущей основную нагрузку публично-правового регулирования в виде административно -правового регулирования. Именно в административном праве наиболее ярко выражается обеспечиваемый правом публичный интерес, закрепляется статус управленческого аппарата и персонала, проявляются властные начала и реализуются властные полномочия, применяются меры принуждения, запрета и т.д. (См.: подробно: Ю.А. Тихомиров. Публичное право. - М.: БЕК, 1995, с. 25-52, 332-334).
При всей внешней декларативности принципы административного права имеют очень важное значение. Они служат теоретико-познавательным фундаментом отрасли и своего рода ценностным ориентиром для правотворчества и правоприменения в данной сфере. Довольно часто принципы, закрепляемые в законе, ином акте, приобретают строгий нормативно-ориентирующий и системообразующий смысл для всех норм того или иного акта, института и подотрасли.
К принципам административного права относятся: а) иерархичность построения субъектов и их отношений; б) подзаконность деятельности; в) функционально- специализированный характер деятельности; г) участие граждан и их объединений в государственном управлении; д) осуществление властных полномочий профессиональным, постоянно действующим аппаратом и его служащими. Их надо знать и правильно применять. Как и всякая отрасль права административное право оперирует системой понятий.
Для правильного понимания и развития науки административного права важнейшее значение имеет система понятий. Она позволяет избегать «поверхностного» подхода к практике и углубленно познавать многообразные, сложные и противоречивые процессы и явления в сфере государственного управления и регулирования и их адекватное отражение. В чем? В законах и иных правовых актах, в юридических действиях, в поведении граждан и должностных лиц и служащих, более того, в самом правопонимании.
А отсюда следует, что для науки административного права имеют существенное значение различные понятия. Во-первых, это общенаучные понятия философии, социологии, политологии, экономической теории, психологии - как базовые. Без них невозможно обеспечить достоверное и поступательное познание административно-правовой сферы в обществе и государстве.
Во-вторых, это общеправовые понятия, используемые всеми отраслями юридической науки. В теоретико-методологическом плане речь идет прежде всего о понятиях теории права и государства. Например, понятие публичного права, государства, органа государственной власти, правоотношений, юридической ответственности и др. (См.: В.М. Сырых. Логические основания общей теории права. В двух томах. Том 1. Элементный состав. /М.: Юстицин-форм, 2000, с. 308-383)
В теоретико-нормативном смысле к общеправовым понятиям относятся и соответствующие понятия науки конституционного права как базовой отрасли в системе юридических наук. В них совмещаются теоретические, формально-юридические и политико-социальные характеристики явлений (НА. Богданова. Система науки конституционного права. /М.: Юрист, 2001, с. 140-165). Иллюстрацией могут служить понятия конституционного строя, видов органов государственной власти, форм собственности, основных прав, свобод и обязанностей граждан и др. Названные и другие конституционные понятия как бы плавно переходят в сферу науки административного права и используются ею в качестве ^первичных для выработки специальных понятий (Конституционное законодательство России. /М.: Городец, Формула права, 1999, с. 18-41).
В-третьих, особое значение имеют специальные понятия административного права, с помощью которых происходит отражение процессов и явлений в данной -сфере. Эти понятия можно условно сгруппировать ввиду использования их для изучения и совершения однородных действий:
а) понятия, характеризующие субъекты - администрация, исполнительные органы государственной власти, государственная служба (соответственно - должностные лица и служащие), международная администрация, компетенция, административное усмотрение, административные процедуры;
б) понятия, характеризующие акты - административно-правовой акт, подзаконность, административное законодательство, административно-процессуальное законодательство, административный (управленческий) договор (соглашение), положение (устав);
в) понятия, характеризующие правовые способы деятельности - государственное управление, государственное регулирование, государственный контроль и надзор, координация, государственная регистрация, учет, административно-правовые режимы;
г) понятия, характеризующие способы изменения системы и компетенции субъектов - централизация, децентрализация, де-концентрация, делегирование;
д) понятия, характеризующие обеспечение законности - административное правонарушение, административное принуждение, административная ответственность, административная юстиция, административный процесс, административные суды, административное судопроизводство.
Все группы понятий и каждое из них в отдельности должны восприниматься и использоваться с учетом строгих правил. Во-первых, понятия выступают как нормообразующий и юридико-поведенческий фактор. Во-вторых, понятия могут иметь как меняющийся научно-познавательный смысл, так и определенное нормативное значение (в нормах-дефинициях законов и т.п.). В-третьих, понятия существуют, применяются и развиваются не изолировано, а в тесной связи друг с другом.
Усложнение и появление новых публичных задач внутри и вне государства требует динамичных и эффективных административных средств их решения и поиска новых институтов. Объем и содержание «административно-правового материала» постепенно меняются и перемены надо вовремя улавливать.
В общеправовом классификаторе отраслей законодательства административному и административно-процессуальному законодательству нужно выделять в отдельный рубрикатор, учитывая их органическую связь и меру «слитности». Сугубо «отраслевой» разрез должен занять меньшее место, поскольку в Общеправовом классификаторе уже выделены рубрики о 15 отраслях, которые прежде находились как бы в рамках особенной части административного права.
Предложенные решения помогут совершенствованию как общей системы законодательства, так и согласованности с ней структуры административного законодательства. В данной книге именно с ними сообразуется автор при изложении материала.
Среди национальных доктрин административного права своей высокой развитостью и длительной историей существования выделяется французское административное право. Ранее нами уже отмечалось стремление новой республики сформировать и практически воплотить теорию разделения властей. Исполнительная власть во Франции, остававшаяся наиболее устойчивой на протяжении двух столетий, оттачивала свое административное мастерство и совершенствовала механизм государственного управления. Административное право характеризуется сильной централизацией, действием строго в русле закона, административной юстицией, тщательной разработанностью институтов (См.: Административное право зарубежных стран. - М.: Спарк, 1996, с. 73-74). С такой оценкой вполне можно согласиться.
Ее убедительно подтверждают труды французских админист-ративистов Р. Драго, М. Лессажа, Г. Брэбана Последний в книге «Французское административное право» часть первую посвятил об-icmu применения административного права, учреждениям, подчиненным режиму административного права. Характеристика юриди-еского лица в публичном праве сопрозождается анализом свойств го-\jdapcmea как юридического лица, территориальных коллективов, одчиненных режиму публичного права. У нас, как известно, эти во-чросы рассматриваются преимущественно в рамках теории государ-гва и права и конституционного права. Часть вторая книги посвящена основным принципам административного права, и в ней речь идет о полномочиях и праве принятия решений, о правообеспечиваю-щих механизмах, о законности, об ответственности, о порядке возмещения ущерба. В части третьей обстоятельно рассмотрены все вопросы государственной службы, в части четвертой - юрисдикцион-ный контроль за аппаратом управления (См.: Г. Брэбан. Французское административное право. - М.: Прогресс, 1988).
Добавим, что периодически обновляемый и переиздаваемый административный кодекс содержит не только собственно управленческие нормы - организационные, компетенционные, процедурные, но и включает в себя «управленческие» разделы других кодексов, посвященных тематическим сферам (градостроительство, кинопроизводство, благоустройство и др.). Это позволяет обеспечивать как «чистоту», так и «смежность» административно-правовых норм.
Своеобразную концепцию английского административного права можно обнаружить в книге Док. Алдера «Конституционное и административное право», второе издание которой опубликовано в 1994 г. в Лондоне. В разделе об основных принципах (конституционализм, верховенство парламента и др.), относящихся к обеим отраслям, дается краткое пояснение публичного и частного права. Применительно к административному праву в двух абзацах говорится, что оно связано с деятельностью исполнительной власти и подразделяется на отдельные отрасли - общественное здравоохранение, иммиграционный контроль, жилищное строительство, образование, каждое из которых изучается как бы в рамках «собственного права». Поэтому в книге сделан акцент только на то, как администрация их контролирует. Подробно рассказывается об устройстве и функционировании исполнительной власти - монархе и его функциях, министерствах и департаментах, правительственных службах безопасности, органах ad hoc, местном управлении (См.: John Alder. «Constitutional and Administrative Ьаги». Second edition. - London, 1994, p. 12-14, 193-276).
В книге «Foundation of Administrative Law», Peter H. Schuck, New York, Foundation Press, 1994, мы видим иную концепцию. Главное в ней это административные процедуры, управленческое поведение, административное усмотрение и контроль за его проявлениями.
Трактовка административного права может быть и преимущественно институциональной. Так, в книге «Введение в греческое право» гл. 3 «Конституционное и административное право» включает характеристику конституции, структуры и разделения властей, основных органов государства, администрации центрального управления в лице правительства и министерств, региональных властей и местного управления. Выявлены основные принципы административной деятельности - законность публичной администрации, дискреционная власть, основания решения, право быть выслушанным, контроль публичной администрации - административной и судебной. Освещены права человека (См.: Introduction to Greek Law. Edited by K.D. Kerameus, P.I/Koziris, Kluwer/Sakkoulas. - Deventer-Boston, 1993, p. 21-50).
В аналогичной книге «Введение во французское право» административное право раскрывается в сфере деятельности правительства и децентрализованных властей по служению публичному интересу и выражению основных нужд, потребностей. Такая социальная ориентация объясняет широкий круг интересов - государство, местная власть, автономные публичные органы, связанные с публичным сектором. Есть и историческая причина - реформа считалась, по мнению автора, важнейшей в лозунгах Французской революции. Акцент на эволюцию от публичной власти к публичной службе весьма показателен. Отсюда большой удельный вес отношений администрации с гражданами, с публичными корпорациями, с частным сектором. Причем кодификацию административного права считают условной, предпринимаемой частными издателями. Государственный совет влияет на разные виды административных правил. Само административное право должно претерпевать серьезные изменения в связи с необходимостью обеспечения публичных интересов и государственной защиты прав граждан и юридических лиц.
Как видно, предмет и система административного права могут меняться, но абсолютизация объема управления и выделение в нем по этому критерию особенной части не оправдано. На все сферы распространяются управленческие, регулятивные и защитные административно-правовые средства.
Современные обобщенные подходы к административному праву можно обнаружить в книге «Administration and You», изданной Советом Европы в 1996 г. Во введении раскрывается назначение администрации и смысл административного права. Для выполнения растущего объема обязательств государство поручает публичной администрации различные обязанности и властные права. Сфера административных функций объективно определяется, во-первых, факторами, приоритетами и ценностями современных демократий и их право-вым оформлением, во-вторых, техническими, людскими и экономическими ресурсами, которые административная власть имеет для своих целей, в-третъих, доверием, которое определяет эффективность административного аппарата.
Границы административных действий обусловлены классическим минимумом функций по защите интересов государства и гражданина, налогообложению, образованию, заботой о здравоохранении, городском планировании, защитой природы и т.д. В ряде стран некоторые публичные функции выполняются частными структурами. Многообразие задач публичной администрации требует баланса между публичным и частным интересом - такова роль административного права как инструмента организации публичного управления и регулирования, применения административных мер и контроля за их исполнением.
Ясные правила и принципы административного права укрепляют, законность в этой сфере, уменьшают возможность споров, обеспечивают применение легальных пределов усмотрения. Фундаментальные решения о содержании и пределах функций публичной администрации имеют политическую природу и заложены в законодательстве. Административные власти ответственны за применение законов. Суды, омбудсмены (заметим) проверяют правильность их действий.
Конвенции Совета Европы признаны государствами-членами как определяющие отношения властей с гражданами, включая администг ративное право. Их принципы, равно как резолюций и рекомендаций, отражают стандарты, необходимые для верховенства права.
Примечательна структура вышеназванной книги. Глава 1 посвящена сфере принципов, основаниям верховенства закона, дефинициям («принцип», «правило», «административный акт» и др.), гл. 2 - основным принципам (законность, равенство перед законом, соответствие статутной цели, пропорциональность, объективность и беспристрастность, защита законного доверия и права, открытость)', гл. 3 -процедурным принципам (право быть выслушанным, представительство и помощь, доступность публичных служб, исполнение административных актов и др.), гл. 4 - сочетанию основных и процессуальных принципов в процессе их применения (отмена административных актов, защита персональных данных, дополнительные гарантии граждан), гл. 5 - контролю за применением этих принципов (суд, омбуд-смен и др.), гл. 6 - публичному обязательству и возмещению (См : Handbook, The Administration and You, Council of Europe Publishing, 1996).
Как видно, допускается соединение административных и процессуальных норм в главном фокусе - обеспечение прав гражданина.
§ 2. ОПРЕДЕЛЕНИЕ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА
Право всегда регулирует общественные отношения, пользуясь различными методами. Гибкость и устойчивость правового воздействия, а в конечном итоге и его эффективность, зависят от различных условий. Одно из главных связано с правильным определением отношений, составляющих объект правового регулирования Точный выбор «правовой мишени» и попадание в нее «выстрелами правовых норм» определяются и умением вычленить отношения, характерные для той или иной отрасли права, -найти специфические отношения и отграничить их от смежных, на которые воздействуют другие отрасли права.
В первой главе мы намеренно дали подробный анализ управленческих отношений, которые традиционно являлись предметом административного права. Их изменения в конце XX в. налицо. Не менее очевидно появление новых отношений, скорее функционально-регулятивного характера, и видоизменение публично-охранительных отношений.
Подчеркнем: административному праву, как никакой другой отрасли права, присущи субъектно-объектные отношения двух видов. Первую группу составляют т.н. исключительные правовые отношения. Только эти отношения относятся к предмету административного права и полностью, исчерпывающим образом им регулируются. Назовем кратко лишь некоторые из них - порядок подготовки и принятия административных актов, административно-правовые режимы, статус и организация работы органов исполнительной власти, правовое положение служащих аппарата управления и т.д.
Ко второй группе отношений, составляющих предмет административного права, относятся т.н. смежные отношения. Их регулируют чаще всего нормы конституционного, финансового и иных отраслей публичного права. Тут возникает эффект совместного действия, когда совпадающие либо однородные - по объекту регулирования - нормы применяются либо согласованно, одновременно, либо по принципу «правовой цепи», связи общих норм и норм, которые их развивают и детализируют. Отношений второй группы особенно много именно в административном праве ввиду масштабности сфер его применения, «всепроникновения».
Как видно, в наиболее распространенной трактовке административного права на передний план выдвигается его «самодостаточность», т.е. самоорганизация с присущими ей средствами воздействия. Но это именно «управленческая самоорганизация», призванная обеспечить выполнение функций управления специальными органами. Последние называются по-разному: органы государственного управления, органы администрации, исполнительная власть и ее органы.
И еще одно наблюдение - далеко не всегда разграничиваются понятия административного права как науки, как отрасли права, как отрасли законодательства. Смешение субъектов и методов правовой деятельности не способствует «чистоте анализа».
Предложим теперь читателю свое видение административного права в «трех измерениях». Оно не является очередной схоластической догадкой и предопределяется объективной ситуацией конца XX в. Для России, как и многих иностранных государств, государственное управление меняется как по своему объему и сферам применения, так и по содержанию и методам осуществления. В ряде сфер оно явно сужается, в некоторых - расширяется. Нередко прямое управление заменяется опосредованным, стимулирующим, как бы «дистанционным».
Но не только управление теперь сохраняет себя как вечная «любовь» административного права. Его «симпатии» повернулись в настоящее время к регулятивным, сугубо нормативным способам воздействия, создающим рамки деятельности. Административные режимы функционального содержания как бы скрепляют и придают единообразную направленность свободно действующим субъектам ради сохранения публичных интересов. Заметно возрастает удельный вес легализующей деятельности (регистрация, лицензирование и т.п.) отражающей растущую самостоятельность хозяйствующих и иных субъектов права и устойчивые государственные требования к ней. Контроль и надзор по-прежнему нужны. И наконец, возрастает значение правового начала и соответственно юридико-охранительной деятельности как способа обеспечения верховенства закона и укрепления законности.
В современных условиях административное право призвано выполнять не одну, а пять публичных функций - организация и осуществление государственного управления, государственное регулирование, легализация, контроль и защита публичных интересов, самореализация прав граждан в сфере государственного управления.
Все эти задачи возлагаются преимущественно на органы исполнительной власти. Но ведь не ради их существования осуществляются управленческие и иные функции, поскольку они сами создаются и действуют для этих целей. Общественные процессы объективно предопределяют способы воздействия. К тому же эти органы можно считать синонимом понятия «административные органы», но не отождествлять понятие «исполнительная власть» только с ними как более широкое по своему содержанию и не отдавать его на откуп только административному праву. Оно служит объектом регулирования и конституционного права.
В современный период меняются представления об административном праве. Не субъективные взгляды порождают его «образ», а объективные тенденции развития конца XX - начала XXI в. Если в прошлые десятилетия оно как бы концентрировалось «вокруг» органов управления и их актов, то теперь многие его элементы меняются. Для объекта административного права характерно видоизменение объема государственного управления и увеличение объема нормативно-регулирующего воздействия. Для методов регулирования - возрастание удельного веса функциональных и иных режимов, средств стимулирования и поддержка инициативы субъектов права, более широкое применение законов и договоров. Для субъектов - придание административно-правовому статусу гражданина не только «охранительного» смысла, но и знания способа реализации его публичных и личных интересов.
Укрепляется базовое положение административного права в системе права ввиду «питания» других отраслей его институтами и императивными нормами. Расширяется сравнительно-правовой аспект отрасли в силу большего влияния на нее международного публичного права.
Административное право есть базовая отрасль в системе права с мощным императивно-регулирующим потенциалом, обеспечивающим функционирование исполнительной власти и соблюдение публичных интересов юридическими и физическими лицами, охрану и реализацию прав граждан.
Итак, попытаемся дать свое определение административного права. Административное право как отрасль российского права есть система правовых теорий и норм, издаваемых органами исполнительной власти и другими органами для организации и функционирования государственного управления, регулирования функционально-юридических режимов, обеспечения юрисдикци-онно-охранительной деятельности и участия граждан в управлении государственными делами.
Административное законодательство представляет собой систему взаимосвязанных законодательных актов, регулирующих данную сферу. А наука административного права является теорией и методологией изучения, анализа и разработки концепций и рекомендаций по вопросам регулирования административно-правовой сферы.
Даже соглашаясь с таким содержанием, большинство адми-нистративистов посчитали бы упущенным в нем столь важный элемент, как общественные отношения. Да, такой упрек отчасти был бы оправдан, поскольку право всегда регулирует общественные отношения с помощью идей, принципов и норм. В данном случае и административно-правовые отношения как бы презю-мируются, предполагаются в качестве объекта регулирования.
Они весьма разнообразны и поэтому можно вести речь об отношениях между: а) органами исполнительной власти; б) органами исполнительной власти и другими органами государственной власти; в) органами исполнительной власти и органами местного самоуправления; г) органами исполнительной власти и гражданами; д) органами исполнительной власти и общественными объединениями (партиями и др.); е) органами исполнительной власти и предприятиями, учреждениями и организациями разных форм собственности и различной подчиненности; ж) органами исполнительной власти и их служащими; з) служащими; и) органами исполнительной власти России и органами международных организаций, международных объединений.
Указанные отношения характеризуются постоянным (хотя действуют и другие субъекты) наличием одной стороны - преимущественно органа исполнительной власти, который вправе осуществлять управленческие, регулятивные и охранительные функции с применением властных полномочий. Императивность служит преобладающей правовой оболочкой для всех административно-правовых отношений, многообразных, динамичных и очень гибких. Причем исполнительный орган выступает правооб-разующей стороной, которая правомочна вступить в отношения, отказаться от них, изменить или прекратить отношения. Набор имеющихся у него властных полномочий для этих целей достаточен.
Но нельзя вторую сторону административно-правовых отношений представлять только как зависимую и подавляемую волей и усмотрением первой стороны. Ее реакции можно типизировать, во-первых, как директивные, предписывающие и поручающие (в отношениях между органами в системе исполнительной власти), во-вторых, как обращения к другим государственным органам, в-третьих, как инициативу, предложения, просьбы граждан, хозяйствующих субъектов и др., в-четвертых, как требования, запреты, вытекающие из норм закона.
Административно-правовые отношения могут конкурировать только с гражданско-правовыми отношениями по разнообразию и непрерывности возникновения, развития и изменения. Многообразие жизненных явлений и поведения граждан, деятельность юридических лиц служат первопричиной административно-правовых отношений. В юридическом смысле они опосредуются строгими основаниями, к их числу можно отнести реализацию полномочий в рамках компетенции, рассмотрение или решение вопроса (или вопросов), предусмотренного законом, подзаконным актом, использование процедур, рассмотрение юридических коллизий и разрешение споров, применение мер административной и иной ответственности за нарушение законности.
§ 3. ПУБЛИЧНЫЙ ИНТЕРЕС И АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ ПОВЕЛЕНИЕ
В каждом обществе постоянно происходит поиск меры сочетания различных социальных интересов. Право фокусирует в своих нормах общественно-значимый интерес как общеобязательное мерило, с которым соизмеряют другие виды интересов. Главная же линия водораздела проходит между публичным и частным интересом, поскольку именно на этих полюсах сосредоточены два главных действующих лица - государство и граждане. Мы уже писали подробно о публичном интересе как признанном государством и обеспеченном правом интересе социальной общности, удовлетворение которого служит условием и гарантией ее существования и развития. Давались пояснения того, как отражается публичный интерес в разных отраслях права {См.: Ю.А. Тихомиров. Публичное право. - М.: БЕК, 1995, с. 53-SO).
В настоящей работе нас интересует в большей степени, как административное право выражает публичный интерес. Ведь данное понятие служит еще одним фактором формирования его как самостоятельной отрасли права, поскольку выделение предмета должно сопровождаться четким обозначением «угла зрения» на него. Многие предметы, как известно, являются объектом изучения и регулирования одновременно различных отраслей права.
Административное право отражает не все публичные интересы, а преимущественно те из них, которые выявляются в рамках предмета его регулирования. Доля регулируемых им публичных интересов, естественно, изменчива в силу перехода ее как в сферы других отраслей публичного права, так и в сферы отраслей частного права. В административном праве публичные интересы закрепляются, обеспечиваются и реализуются с помощью разных правовых средств. Назовем их: а) нормативное фиксирование публичного интереса и его признаков; б) закрепление видов публичных интересов; в) признание приоритета публичных интересов; г) установление порядка и гарантий обеспечения публичных интересов; д) определение способов защиты публичных интересов и мер административной ответственности за их нарушение.
Тем самым публичные интересы, обеспеченные административным правом, приобретают значение нормативных ориентиров деятельности и критерия принятия правовых актов и иных документов. Они способствуют формированию социально значимого правосознания граждан и мотивации их поведения, предотвращают отступления от общих правил и гипертрофирование^ частных, личных интересов. А именно эта тенденция российской действительности весьма болезненно отражается в разных сферах государственной и общественной жизни, ею порождается масса правонарушений и преступлений.
Административному праву приходится «улавливать» и регулировать общественные интересы в разных сферах. Подробнее об этом мы расскажем ниже, а сейчас кратко назовем виды административного регулирования публичных интересов. Это обеспечение: а) интересов государства; б) интересов органов исполнительной власти РФ и ее субъектов; в) прав и законных интересов граждан; г) охраны общественного порядка; д) защиты порядка управления; е) реализации публичных интересов в различных сферах экономической, социальной, экологической и иной деятельности; ж) интересов охраны государственных границ; з) интересов соблюдения таможенного режима; и) интересов государственной безопасности.
Административное право использует различные источники для закрепления публичных интересов и их гарантирования и защиты. Наиболее убедительным примером служат Кодекс об административных правонарушениях и законы об административных правонарушениях ряда республик и областей России. В них содержится система мер ответственности за игнорирование и нарушение различных видов публичных интересов.
Применительно к экономической сфере интересен ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд». В нем, во-первых, дано нормативное определение государственных нужд. Государственные нужды - это потребность РФ в продукции, необходимой для решения обшенационалъных проблем, реализации социально-экономических, оборонных, научно-технических, природоохранных и других целевых программ, а также иных задач. Государственные нужды обеспечиваются за счет бюджетных средств и внебюджетных источников, привлекаемых для решения этих задач.
Во-вторых, поставки продукции для государственных нужд осуществляются в целях обеспечения федеральных целевых программ (включая комплексные программы федерального значения), в т.ч. межгосударственных целевых программ, в которых участвует РФ; экспортных поставок продукции для выполнения международных экономических, в т.ч. валютно-кредитных, обязательств РФ; поставок, необходимых для создания и поддержания государственных материальных резервов РФ; поддержания необходимого уровня обороноспособности и государственной безопасности.
В-третьих, в законе установлены основные принципы разработки и реализации целевых программ. При разработке целевых программ необходимо обеспечивать: приоритет в регаении социально-экономических, оборонных, научно-технических, природоохранных и других важнейших задач; достижение конкретного конечного результата и получение необходимого экономического эффекта в период от одного до пяти лет; увязку финансовых, материальных и трудовых ресурсов; согласованность и комплексность решения отраслевых и региональных задач. Разработка федеральных и межгосударственных целевых программ (в которых участвует РФ) организуется органами РФ, а региональных целевых программ - органами государственного управления ее субъектов.
В целях организации работы по выполнению федеральных и межгосударственных целевых программ Правительство РФ определяет государственных заказчиков, обеспечивающих реализацию указанных программ. При утверждении федеральных и межгосударственных целевых программ, а также перечня других государственных нужд, государственным заказчикам выделяются необходимые финансовые средства, включая валютные, и они являются ответственными за их выполнение.
Предмет регулирования и публичные интересы как два выделенных признака, характеризующих положение и место административного права в системе права, дополняются третьим признаком. В качестве такового выступает метод повеления, выражающий публичные интересы во властно-обязательных формах. Его нередко называют императивным, предписывающим. Как бы то ни было, главным является право субъекта административного права издавать нормы-повеления, побуждающие и принуждающие к определенному виду действий или видам правомерного поведения. Нормам-повелениям всегда корреспондируют обязанности юридических и физических лиц, и в этом выражается их яркая особенность.
Поясним природу повеления ка'к метода административного правового регулирования. Отметим прежде всего использование властеотношений, когда правовые акты и нормы, иные решения, включая и устные, принимаются и реализуются по принципу «команда - исполнение». Субъект принятия обязательных решений не связан согласием стороны, которой они адресованы. «Од-ноканальность» акта не означает, однако, отсутствия у адресата возможности влиять на принятие публичного акта. Для этих целей используются инициативные предложения, учет мнения будущего адресата, участие его в обсуждении проекта решения. Добавим и непременное обобщение материалов общественного мнения, которое всегда расширяет социальную базу административных решений.
Бесспорна строгая «связанность» субъектов административного права законами, когда сфера их деятельности очерчена правовыми рамками. Получая своего рода «мандат закона» на выполнение властных, управленческих и иных функций, субъекты административного права действуют по своему усмотрению в пределах предоставленных полномочий.
Особо подчеркнем в данной связи неприменимость к ним метода «дозволено все, что не запрещено законом», свойственного субъектам частного права. Здесь используется другой правовой принцип - четкого определения перечня полномочий, которые позволяют субъектам публичного права совершать юридически значимые действия. Закрытый, а не открытый перечень полномочий означает правовую связанность, которая коррелирует социальной весомости их властных полномочий. Стремление же пользоваться в законах и других актах формулой «осуществляют иные полномочия», «решают другие вопросы» чревато нарушениями компетенции и злоупотреблениями властью и служебным положением.
Весьма существенно в данной связи различать и умело применять точные формулы полномочий субъектов административного права. Имеются в виду не столько словесные формулировки, фразеологические обороты, сколько формулы юридических действий. Для пояснения приведем их набор в соответствии со ст. 72 Конституции РФ о совместном ведении Федерации и ее субъектов: а) «обеспечение соответствия», б) «защита», в) «общие вопросы!', г) «разграничение», д) «координация», е) «установление», ж) «осуществление мер».
Как видно, для государства и государственных образований свойственны полномочия высокой степени обобщенности. Для их институтов и органов - более конкретные. Вот формулы полномочий Правительства РФ согласно ст.ст. 112-115 Конституции РФ: а) «представляет предложения», б) «разрабатывает и представляет», в) «обеспечивает исполнение», г) «принимает постановления и распоряжения», д) «осуществляет управление», с) «осуществляет меры».
Для правового регулирования в административной сфере характерно выделяемое в юридической литературе позитивное связывание. Речь идет о возложении на государственные органы, должностных лиц, организации, предприятия и т.д. обязанности действовать в определенном направлении для достижения тех или иных целей. Связывание может носить характер общенормативной ориентации, когда утверждается положение об органе, устанавливаются или меняются его задачи, функции и полномочия и т.д. В иных же случаях оно приобретает смысл конкретного предписания, поручения совершить то или иное юридически значимое действие (выделить средства, принять решение, назначить или снять с должности руководителя и т.п.).
Повеление как способ административного правового регулирования нередко выражается в запрещении каких-либо действий. Нормы-запреты - в общем или конкретном виде - как бы очерчивают зону возможного неправомерного поведения и тем самым предостерегают субъектов права от вхождения в эту зону. И пусть не покажется безапелляционным такой способ воздействия, поскольку он вызывается к жизни необходимостью обеспечить публичные интересы, т.е. интересы людей, государства и общества
Такое, например, п. 5 ст. 13 Конституции РФ, в котором содержится запрещение создания и деятельности общественных объединений, цели и действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности РФ, подрыв безопасности государства. Подобный запретительный смысл можно обнаружить в ряде конституционных норм о правах и свободах человека и гражданина (ст. 17, 21, 29, 30, 34, 35, 40, 47, 50, 51, 54 Конституции РФ)
Запреты связаны с санкциями, принуждением, которое рассчитано на восстановление нарушенных юридических статусов и состояний, на наказание виновных лиц. Принуждение бывает про.вовым, основанным на законе, и внеправовым.
В административном праве обеспечивается сочетание убеждения и принуждения. Поскольку данная проблема полностью освещена в литературе по теории права, административному праву, привлечем внимание лишь к одному аспекту. Специалисты выделяют методы управления прямого и косвенного воздействия, что позволяет гибко влиять на происходящие общественные процессы и поведение людей (См.: подробно: Д.Н. Бахрах. Административное право. - М.: БЕК, 1993, с. 179-182). Первая группа Методов отличается прямым воздействием на волю людей, которым адресованы предписания, директивностью указаний, однозначностью команд, не оставляющих исполнителям возможностей Широкого выбора вариантов решений и действий. Названные методы прочно обеспечены проверочными и контрольными аппаратами.
Все это способствует чаще всего быстрому достижению поставленных целей, хотя и сопровождается подчас социальными издержками и жесткостью в отношении людей. Поэтому не менее полезны методы косвенного воздействия, позволяющие содействовать формированию благоприятной для субъектов права ситуации; управомочивать адресатов свободно совершать широкий круг действий; стимулировать активную деятельность и выбор оптимальных вариантов. Нетрудно представить, насколько эффективнее эти методы с точки зрения использования человеческого фактора, поскольку они способствуют осознанному включению населения, партий, общественных организаций и движений в процессы властвования и управления. Формируется самоуправленческий механизм.
Считаем нужным дополнительно пояснить, что метод повеления нельзя понимать упрощенно, как единственно применяемый метод административно-правового регулирования. В нем - своего рода, укрупненном, методе - проявляются различные способы правового воздействия и административно-правовые нормы. Об этом - речь пойдет ниже.