ГЛАВА IV. СИСТЕМА АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА
§ 1. СОСТАВ И ЦЕЛОСТНОСТЬ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА
Административное право является одной из наиболее развитых и мощных отраслей права и законодательства. Оно охватывает обширный и очень разнообразный нормативный массив, позволяющий «пронизывать» и регулировать разные стороны государственной и общественной жизни. Еще раз подчеркнем: административное право играет в правовой системе системообразующую роль. Во-первых, оно представляет и выражает один из двух главных методов правового регулирования, а именно императивный, повелительный. Другой базовый метод - диспозитив-ный - олицетворяется нормами гражданского права. Поэтому административное право есть фундаментальная базовая отрасль права. Ее своеобразное объединение в треугольник «конституционное право - административное право - гражданское право» формирует фундамент всей системы права.
Во-вторых, административное право служит своего рода «материнской отраслью» прежде всего для отраслей публичного права, «пропитывая» и поддерживая их своими подотраслями, институтами и нормами. Например, финансовое право со своими подотраслями бюджетного и налогового права впитывает нормы административного права о компетенции соответствующих органов исполнительной власти, об их взаимоотношениях с физическими и юридическими лицами, административно-правовых санкциях и др. Отрасли социального права, в частности экологическое право, насыщаются нормами административного права применительно к той сфере регулирования, где именно императивность дает наибольший эффект.
Все это предъявляет повышенные требования к построению системы административного права. Приходится руководствоваться при этом достижением таких целей, как обеспечение устойчивой системы органов исполнительной власти, эффективного регулирования общественных отношений с помощью функциональных режимов, гарантирование реализации прав и свобод граждан при одновременной охране публичных интересов и общественного порядка. Достижение указанных целей способствует в конечном итоге эффективному административно-правовому воздействию на общественные процессы и стабильности государственных институтов. Общественная практика и здесь служит критерием социальной эффективности отрасли права, и нечему удивляться, если неудачно построенная и хаотично развивающаяся отрасль административного права не оказывает на реальную жизнь того влияния, к которому оно предназначено.
Отсюда еще одно требование к системе административного права, а именно необходимость ее строгой внутренней упорядоченности и согласованности. Системная целостность отрасли придает ей устойчивость и одновременно способствует целеустремленному и гармоничному развитию. Диспропорция и внутренние юридические противоречия не только ослабляют потенциал административного права как такового, но и ведут к его дисбалансу с другими отраслями права.
Традиционное построение системы административного права оказалось столь несокрушимым, что сохраняется во всех последних учебниках, книгах и статьях по административному праву, опубликованных в 1993-2001 гг. Оправдано ли это? По нашему мнению, устойчивость общей части административного права можно объяснить преемственностью его основных элементов и средств воздействия. Хотя и в ней желательны модификации, отражающие скорее настоящее и будущее время, нежели прошедшее. Выделение и существование особенной части едва ли оправдано в современный период по двум причинам.
Как уже отмечалось, изменилось содержание административного права, которое ныне регулирует не только собственно управленческие отношения. Развитие отраслей и сфер нельзя рассматривать и оценивать только через призму управления, поскольку в них сильнее развиваются гражданско-правовые средства регулирования и начала саморегуляции. Да и сами отрасли, сферы начинают приобретать права гражданства и постепенно превращаться сначала в самостоятельные отрасли законодательства, а затем и права. Ведь социальное право в широком смысле становится в один ряд с публичным и частным правом.
Можно было заметить и еще одно обстоятельство. Административное право фактически не делилось на подотрасли. В общей части таковых, по сути дела, не было, а в особенной части их заменяли институты, построенные сообразно отраслевому делению не по правовому критерию, а по экономико-управленческому (в основу бралась классификация отраслей и сфер народного хозяйства). Отрасль права в итоге оказывалась нечетко структурированной и плохо системно упорядоченной.
При определении предмета и системы административного права целесообразно отказаться прежде всего от его традиционного деления на общую и особенную части ввиду их слабой нормативной структурированности.
Отрасль административного права возможно разделить на следующие подотрасли: а) нормативно-структурная (предмет административного права, сферы регулирования, принципы, нормы); б) органы исполнительной власти; в) государственная служба; г) административно-правовые режимы; д) административный процесс, законность в управлении; е) организация государственного управления в сферах и отраслях.
Еще раз подчеркнем: необходимо различать систему административного права и систему административно-процессуального законодательства. Естественно, в основном и главном они совпадают - по целевой ориентации, по принципам построения, по структурно-нормативным подразделениям. Все же система административного права, будучи отражением науки административного права, идет как бы впереди и служит концептуально-нормативной ориентацией для системы законодательства. Последнее представляет собой структурно упорядоченный массив действующих административно-правовых актов.
Теоретическая модель, нередко окрашенная субъективными тонами ученых, исследователей, как бы порождает этот массив, но между ними всегда были, есть и будут несоответствия и отклонения. Не всегда научная теория, ориентированная на правовое познание, верно отражает потребность административно-правовой практики. Довольно часто политики и государственные органы принимают акты преимущественно по соображениям политических и иных интересов, практических задач. Законодательство и весь административно-правовой массив нередко строятся и развиваются ситуационно, а научные теории лишь позднее их либо корректируют, либо объясняют, либо критикуют. Есть совпадения, но имеются и различия между структурами административного права и административного законодательства, их подотраслями и институтами.
К подотраслям административного законодательства можно отнести:
а) «Органы исполнительной власти» с выделением институтов «Федеральные органы исполнительной власти (общие вопросы)», «Федеральные министерства», «Иные федеральные органы государственной власти», «Органы исполнительной власти субъектов РФ (общие вопросы)», «Виды исполнительных органов субъектов РФ». Заметим, что в соответствующих классификаторах республик, областей и др. возможны более дробные классификации их органов;
б) «Государственная служба (общие вопросы)» с выделением институтов «Государственная служба в федеральных государственных органах», «Государственная служба в государственных органах субъектов РФ», «Государственная служба в государственных учреждениях и предприятиях»;
в) «Административно-правовые режимы» с институтами «Чрезвычайное положение», «Военное положение», «Таможенный режим», «Функциональные режимы»;
г) «Регистрационно-легализующая деятельность» институтами «Государственная регистрация», «Лицензирование», «Стандартизация» и т.п.
д) «Государственное управление в сферах государственной жизни» с институтами «Разграничение функций между органами РФ и органами ее субъектов», «Компетенция органов исполнительной власти», «Принятие решений» и т.п. Институты данной подотрасли воспроизводятся специфическим образом в рубриках классификатора, посвященного другим отраслям законодательства (в области экономики, охраны природы, образования, культуры, обороны и т.д.);
е) «Контрольно-надзорная деятельность» с институтами «Учет», «Контроль», «Надзор».
Целый ряд институтов административного права и законодательства может подразделяться на пединституты. Но и это деление для них не всегда совпадает. Либо научная концепция обгоняет практику развития законодательства, либо наоборот.
В рамках административного права выделяемое админитра-тивно-процессуальное законодательство также делится на «Административные процедуры», «Процедуры обеспечения прав граждан в управлении», «Административное правонарушение и административная ответственность», «Производство по административным делам», «Административная юстиция» и иные соответствующие институты. Подробнее об этом будет рассказано в разд. V. Пока же, кроме Кодекса об административных правонарушениях, почти нет продвижения вперед в данной сфере.
Особо подчеркнем необходимость строго системного построения административного права в теоретическом и практическом планах. Членение отрасли на подотрасли, институты, пединституты, акты, нормы отражает не просто их связь, но также и связь субординированную. Намеченное соотношение частей отрасли должно служить основой для ее пропорционального и гармоничного развития. Диспропорции и нарушения естественных связей порождают юридические коллизии и дисбаланс.
Например, недооценка принципов административно-правового регулирования привела в первой половине 90-х гг. к явному умалению роли механизмов государственного управления федеральной собственностью и значения нормативной регуляции экономико-рыночных отношений физических и юридических лиц. Правовая поддержка и защита предпринимателей подменяется произволом и коррупцией чиновников.
Потеря стратегии государственного развития и противоборство политических сил в ее определении привели к разновременному принятию законов об органах исполнительной власти на уровне Федерации и ее субъектов. Подчас «частные акты» об информации обгоняли «базисные акты». Нередко выборы губернаторов проходили без уставов областей, без законов об их статусе. Эти уроки нужно учитывать и в настоящем, и в будущем.
Сделаем акцент на развитие административного и административно-процессуального законодательства. Через призму их конституционного основания в п. «к» ст. 72 Конституции РФ обе отрасли законодательства отнесены к совместному ведению Федерации и ее субъектов. Вопрос в том, каковы их система, источники, связи между собой и с другими отраслями, каковы ближайшие и отдаленные перспективы принятия соответствующих законов.
Еще один вопрос связан с одобренным Указом Президента РФ от 15 марта 2000 г. классификатором правовых актов. По нашему мнению, в предложенном проекте отражены разные основания классификации правовых актов. Выделение наряду с предметно-функциональным основанием только отрасли гражданского права и неясной по объему рубрик «Конституционный строй» и «Основы государственного управления» привело к умалению роли административного права. Между тем именно «дуэт» гражданского и административного права позволяет дать комплексную характеристику форм и объемов правового регулирования. В связи с этим рекомендовано строить систему классификации на основе базовых административно-правовых и гражданско-правовых регуляторов. Перенесение их из упомянутого классификатора отраслей законодательства во все рубрики классификации актов дает прочную научную основу.
Предстоит более точно урегулировать сочетание общих административно-правовых и гражданско-правовых регуляторов и их отражение в каждой из предметно-функциональных сфер. Применительно к первой группе можно выделить акты: а) об исполнительных органах государственной власти; б) о государственной службе; в) об административных режимах; г) об административных правонарушениях и административной ответственности; д) об обеспечении участия граждан в государственном управлении (жалобы, информация, обращения и т.п.).
§ 2. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВАЯ ПРЕЕМСТВЕННОСТЬ
С правом всегда связывают упорядоченность и стабильность общественных отношений. Но оно же выступает и динамичным фактором, отражающим происходящие изменения в обществе и государстве и формирующим новые отношения. Сохранение, «удержание» привычной устойчивости свойств и механизмов правового регулирования является важной задачей. Не менее существенно, не нарушая «право устойчивости», изменить правовое регулирование или даже ввести новые правовые принципы. Поиск меры «старого» и «нового» в праве был и остается актуальной задачей. В новейшей истории и в современный период она обострилась ввиду происходящих в каждом обществе революционных или эволюционных преобразований.
Влияние перемен на право весьма ощутимо. Особенно это касается административного права как наиболее универсального по охвату регулируемых отношений и подвижного. Прерывность и непрерывность административно-правового развития служат его важнейшими индикаторами, проявляясь как применительно к административно-правовой системе в целом, так и к отдельным ее элементам. Общественная практика богата как удачными, так и неудачными решениями данной проблемы.
Правопреемственность есть сохранение прежнего правового состояния в изменившихся условиях. Оно выражает тот «момент покоя», который присущ любому общественному процессу. Административно-правовая преемственность означает сохранение действующих ранее административно-правовых регуляторов и норм и признание их роли в новой общественной ситуации. Правовые нормы живут нередко дольше государств, в рамках которых они появились, и подчас надолго переживают органы, которые их создали. Ими прежде всего заполняется вакуум, возникающий в переходные периоды. Вместе с тем прежние нормы и институты могут обеспечивать решение новых задач, но при одном условии: если они соответствуют новой политике и вводимым новой властью декларациям и конституциям. Таковы главные критерии административной правопреемственности.
Истории были известны примеры бережного отношения к системе административного права в целом или ее основным элементам. Во Франции за последние два столетия, несмотря на многократные изменения государственного строя, сохранились черты наполеоновской администрации на местах, административной юрисдикции. Их можно без труда обнаружить и в сегодняшней Франции. Германия также удерживала привычные административные структуры и учреждения, процедуры их деятельности на протяжении XX в.
В России, как уже отмечалось выше, после революции произошел полный отказ от прежней системы права. Но, как ни парадоксально, в системе социалистического права административное право заняло свое место со многими прежними элементами. Видимо, устойчивость административно-правового «обслуживания» и привычность к нему населения преодолевала радикализм новых правовых принципов. Вообще, исторически административно-правовые традиции оказались очень сильными во многих странах, позволяя удерживать управление государственными делами на уровне естественно необходимого стандарта для жизнедеятельности граждан, государства и общества. Правопреемственность как бы объективно пробивала себе дорогу в жизнь.
Послевоенный период и особенно конец XX в. богаты событиями «прерывности» и «непрерывности» административного управления и регулирования. Вспомним два события. Одно из них связано с областью Саар, которая после войны переходила от Франции к Германии. 27 октября 1956 г. был подписан «Договор о Сааре», установивший трехлетний переходный период. В течение этого срока Саар оставался в таможенном и валютном союзе с Францией, в определенных областях действовало французское право. Была договоренность о шахтах на Сааре и о порядке использования добываемого там угля, о каналах на реке Мозель до рейнского устья. В итоге такой согласованной правопреемственности вопрос о статусе Саара был решен спокойно для обоих государств.
В известной мере сходным был режим преобразования Чехословакии в два независимых государства - Чехию и Словакию. Показательно, что новый статус Гонконга, бывшей британской колонии, а теперь зоны Китая с особым административным статусом, предусматривает сохранение действия законодательства (до 2047 г.), прежних административных структур, финансово-торговых отношений.
Острые конфликты были в связи с распадом Социалистической Федеративной Республики Югославия. Распад Союза ССР сопровождался серьезным «развалом» административно-правовых отношений.
Напомним, что на рубеже 1988-1991 гг. возникла острая необходимость четко определить понятие и режим переходных периодов с учетом изменений в отношениях Союза ССР с республиками и круп-ны.х преобразований государственных структур, в экономике, социальной и иных сферах, в правовой системе. Отсутствие общепризнанного понимания такого режима либо поспешно вводимые переходные периоды вели к разрушению сложившихся, экономических и иных связей, к обострению противоречий Затруднялся поиск согласованных решений и постепенное и согласованное введение новых структур, норм и т.п.
В качестве примера можно сослаться на Постановление Верховного Совета Эстонской ССР от 30 марта 1990 г. «О государственном статусе Эстонии», в котором территория Эстонии признавалась оккупированной. Утверждалось, что не прервано существование Эстонской республики de jure. Государственная власть Союза ССР в Эстонии была признана незаконной, и провозглашено начало восстановления Эстонской республики, объявлен переходный период, который завершится формированием конституционных органов власти Эстонской республики.
В Законе «Об основах временного порядка управления Эстонией» от 16 мая 1990 г. было предусмотрено прекращение подчиненности органов власти, управления, суда и прокуратуры Эстонской ССР соответствующим органам Союза ССР. Все. нормативные акты действуют на территории Эстонии, если они не противоречат настоящему закону и последующим актам Эстонской республики. Их обязаны исполнять все государственные органы, предприятия, организации и частные лица. Такими решениями был создан очередной конституционный конфликт, которого можно было бы избежать. Для этого целесообразно было исходить из признания такого режима переходного периода, который характеризовался бы следующими признаками.
Во-первых, Конституция СССР и законы СССР отражают компетенцию Федерации, установленную по воле всех ее членов. А это не допускает ее изменения произвольно, отдельной республикой, до подписания нового Союзного Договора. Есть презумпция «правовой связанности» и преемственности субъектов Федерации.
Во-вторых, режим переходного периода должен устанавливаться как обоюдный, для всех его участников. Союз ССР также стремился к обновлению своей структуры, что требовало времени. Не случайно в Законе СССР «О порядке решения вопросов, связанных с выходом союзной республики из СССР» был установлен переходный период (до 5 лет) для решения всех вопросов, возникающих в связи с выходом республики и последствиями для других членов Союза, а также процедуры их разрешения и признан согласительный, а не ультимативный способ рассмотрения споров, претензий и т.п.
В-третъих, нет оснований в одностороннем порядке прекращать действие одних институтов и норм и заменять их другими. Более оправдано существование смешанных институтов, норм и их постепенное изменение либо исчезновение и замена новыми. Показательно, например, что в принятой в сентябре 1990 г. Декларации о государственном суверенитете Татарии устанавливается, что на ее территории в переходный период (к статусу республики) продолжается действие федеративного и союзного законодательства.
В условиях формирования новых политических и экономических отношений, создания новых структур складывается неизвестное ранее соотношение закона и договора. Здесь есть два интересных аспекта. Один связан с соотношением международного договора и законодательного акта, который можно проиллюстрировать на примере Эстонии и Грузии. Путь к государственной независимости Эстонии, провозглашенной Верховным Советом республики, пролегает через признание мирного договора между Россией и Эстонией от 2 февраля 1920 г. действующим, а Декларации Государственной Думы и Закона СССР 1940 г. о принятии Эстонии в состав СССР недействительными и не имеющими юридической силы.
Верховный Совет Грузинской ССР в постановлениях от 9 марта и 20 июня 1990 г. признал несправедливо нарушенным договор между Грузией и Россией от 7 мая 1920 г. и счел необходимым восстановить институты Демократической Республики Грузии. Объявление незаконными Союзного рабоче-крестьянского Договора между ГССР и РСФСР от 21 мая 1921 г. и союзного договора об образовании Закавказской федерации от 12 марта 1922 г-, Договора об образовании СССР от 30 декабря 1922 г. влекло -по этой логике - отмену Конституций Грузинской республики 1937 и 1978 гг. и всех законов.
В обоих случаях дается ссылка на приоритет норм международного права и соответствующих договоров перед национальным законодательством. Так ли это? Приведем ряд аргументов. До второй мировой войны приоритет международно-правовых документов не был универсально признан. Пожалуй, лишь после принятия Устава ООН и других крупных международно-правовых актов официально утверждается приоритет общечеловеческих ценностей и международного права. Поэтому нельзя категориями сегодняшнего дня давать оценки документам прошлых десятилетий.
Заключение договоров с Россией теряло силу по трем соображениям. Первое - договор с Эстонией был мирным, подводящим черту под окончанием войны, а не учредительным, и поэтому утратил свое значение. Второе. По Конституциям СССР 1924 и 1936 гг. ведение внешних дел и вступление в международные отношения было отнесено республиками к ведению Союза ССР. Произошла смена субъектов международно-правовых отношений.
Третье. Вполне легальной была процедура включения республик в состав СССР на основе либо добровольных соглашений, либо деклараций законодательной власти Эстонии и упомянутого Закона СССР, который изменил статус республики и тем самым изменил и прекратил ее прямые международно-правовые обязательства. Акт вхождения в любом случае имеет между народно-правовой характер. С 1944 г. союзные республики на основе закона получили право вступать во внешние сношения, что и было закреплено в конституциях.
Нельзя в одностороннем порядке изменять юридическое состояние субъектов права, если закон предусматривает иные процедуры. Законно учрежденная власть не может аннулировать себя, не отменив законные основания своего существования, а оно порождено не только республиканскими, но и федеральной конституцией и законами.
Эти соображения хотелось бы высказать в связи с происходящим поиском новых государственно-правовых форм межнациональных отношений. Применительно ко второму, внутреннему аспекту соотношения закона и договора нужно откровенно отметить явное забвение в прошлом договорных отношений. Но их приоритет в России конца 90-х гг. - иная крайность.
Если рассмотреть более подробно некоторые конкретные вопросы административной правопреемственности, то можно отметить следующее. С изменением, отменой прежней и принятием новой конституции может определяться срок и период действия прежних органов исполнительной власти. Устанавливается принцип, согласно которому прежние акты признаются действующими, если они не противоречат новой конституции и учредительным договорам. Так было с оформлением распада СССР в 1991 г. и в связи с подписанием соглашения о создании СНГ. И до сего дня немало законодательных и подзаконных актов бывшего Союза ССР действуют вплоть до принятия соответствующего закона, постановления, положения или неопределенное время.
Другой вопрос касается правопреемственности органов исполнительной власти. Его решение происходит в двух аспектах. Первый - административно-правовой, связанный с принятием правового акта, признающего преемственность функций, полномочий того или иного органа.
Например, в Постановлении Правительства РФ от 16 ноября 1996 г. «Вопросы Министерства связи Российской Федерации» установлено, что Министерство связи РФ является правопреемником Федеральной службы, почтовой связи РФ. На него возложено осуществление функций упраздненной Федеральной службы.
В Постановлении Правительства РФ от 29 октября 1996 г. «Вопросы Государственного комитета Российской Федерации по науке и технике» установлены основные задачи названного госкомитета как правопреемника Министерства науки и технической политики. В п. 2 дан перечень задач, в п. 5 установлено, что учреждения и организации, находившиеся в ведении упраздненного министерства, подведомственны Госкомитету по науке и технике. За работниками госкомитета сохранены условия медицинского обслуживания, действовавшие для работников упраздненного министерства. Нередко в подобных случаях сохраняются за новым органом прежние здания и иное имущество.
В законодательстве субъектов РФ также регулируются те или иные вопросы административной правопреемственности В Уставе Воронежской области записано, что в случае досрочного прекращения полномочий главы администрации области его полномочия временно, до избрания нового главы администрации, исполняет его первый заместитель (п. 5 ст. 34). Пункт 6 ст. 50 Устава Свердловской области предусматривает, что в случае отрешения губернатора от должности его полномочия переходят к председателю правительства области. Иная формула содержится в Уставе Калининградской области -администрация области действует в пределах срока полномочий главы, администрации (губернатора) и слагает свои полномочия перед вновь избранным главой администрации (губернатором) области, продолжая по его поручению выполнять свои обязанности до сформирования администрации области нового состава (ст. 41).
Законодательство о государственной службе регулирует те или иные периоды продолжения деятельности руководителей, должностных лиц в прежнем объеме их полномочий. Все это является непрерывностью осуществления функций управления и регулирования в отрасли, сфере, регионе. Даже ротация и сменяемость не подрывают этого принципа. Так, п. 9 Положения о Федеральной службе России по регулированию естественных монополий в области связи, утвержденного Правительством РФ 10 ноября 1996 г., предусматривает для обеспечения преемственности в работе правления Федеральной службы ежегодную, начиная с пятого года его работы, замену до одной трети членов правления.
Возникает вопрос: является ли юридическим лицом орган или его структурные подразделения - управления делами, хозяйственное управление? По нашему мнению, таковым является орган, делегирующий осуществление статуса юридического лица своей структуре.
Другой аспект правопреемственности субъектов административного права связан с общим порядком правопреемства при реорганизации юридических лиц. Он установлен в ст. 58 ГК РФ в Разных вариантах.
Первый - при слиянии юридических лиц права и обязанности каждого из них переходят к вновь возникшему юридическому лицу в соответствии с передаточным актом.
Второй - при присоединении юридического лица к другому юридическому лицу к последнему переходят права и обязанности присоединенного юридического лица в соответствии с передаточным актом.
Третий - при разделении юридического лица его права и обязанности переходят к вновь возникшим юридическим лицам в соответствии с разделительным балансом.
Четвертый - при выделении из состава юридического лица одного или нескольких юридических лиц к каждому из них переходят права и обязанности реорганизованного юридического лица в соответствии с разделительным балансом.
Пятый - при преобразовании юридического лица одного вида в юридическое лицо другого вида (изменении организационно-правовой формы) к вновь возникшему юридическому лицу переходят права и обязанности реорганизованного юридического лица в соответствии с передаточным актом.
ГК РФ регулирует порядок сохранения прав на имущество при переходе предприятия или учреждения к другому собственнику. При переходе права собственности на государственное или муниципальное предприятие как имущественный комплекс к другому собственнику государственного или муниципального имущества такое предприятие сохраняет право хозяйственного ведения на принадлежащее ему имущество. При переходе права собственности на учреждение к другому лицу это учреждение сохраняет право оперативного управления на принадлежавшее ему имущество.
§ 3. СООТНОШЕНИЕ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА С ДРУГИМИ ОТРАСЛЯМИ ПРАВА
Органически целостная система права предполагает единство целей и принципов правотворчества, построения правовой системы, механизмов правоприменения. Общее теоретико-методологическое единство обеспечивается правопониманием, типичным для гражданского общества, теми идеями и концепциями, которые дают устойчивую нормативную ориентацию в государстве. А отсюда неизбежные общесистемные характеристики законодательства, которые превращают его из суммы законодательных актов в структурно упорядоченный правовой массив. Общие принципы, конституционная классификация правовых актов, критерии выделения структурных частей законодательства (отраслей, массивов, комплексов) и их соотношения между собой, базовое значение конституции, ее норм, понятий и терминов, законодательные приоритеты, нормативно-функциональные связи, процедуры предотвращения и преодоления юридических коллизий - вот ось, которой скрепляется система законодательства.
В общественной практике, однако, допускается много отступлений от единых принципов правотворчества и правоприменения. Нарушается «чистота» отраслевых рядов системы права и системы законодательства, с одной стороны, неумело находят соотношение между ними либо искусственно изолируют их - с другой. Множество внутренних противоречий разрывают целостную правовую ткань и снижают эффективность системного правового воздействия на общественные процессы. Административное право нередко «тонет» в общей правовой пучине.
Поэтому считаем нужным выделить те линии соотношения административного права с другими отраслями права, которые столь необходимы. Речь идет, во-первых, о согласованном применении норм административного права и норм других отраслей права, во-вторых, об обеспечении комплексного действия административно-правовых и иных норм, в-третьих, о заимствовании методов регулирования других отраслей права там, где "они могут дать больший эффект, чем императивные методы, в-четвертых, о включении административно-правовых норм в состав других отраслей и, напротив, включение последних в «ткань» административно-правового регулирования, в-пятых, о корректности взаимных отсылок как способе юридико-функциональных «связок норм» разных правовых актов, в-шестых, о коллизионном праве как механизме устранения юридических коллизий.
Поясним теперь подробнее наиболее типичные модели взаимоотношений административного права с другими отраслями права. Естественно, наиболее тесные связи административного права складываются с отраслями публичного права и прежде всего с конституционным правом. Эти отрасли столь близки, что могут считаться своего рода правовыми близнецами. В них наиболее ярко и полно выражены природа, институты и нормы публичного права. В немалой степени близки и другие составные части отраслей и это во многом объясняется самой природой конституционного права как ведущей отрасли права. Оно регулирует основные стороны жизни гражданина, государства и общества, важнейшие общественные отношения. Нормы конституционного права обладают высшей юридической силой и служат «правоис-точником» других отраслей. Нормативные понятия и термины играют роль «общего знаменателя» (См.: подробно: В.Е. Чиркин. Основы конституционного строя. - М.: Манускрипт, 1996).
Система конституционного права и объекты правового регулирования весьма близки к системе административного права. По нашему мнению, отрасль конституционного права можно разделить на следующие подотрасли: а) конституционный статус Российского государства (природа, цели, элементы - территории и границы, гражданство и др., атрибуты - герб, флаг и т.д.); б) статус личности и гражданина; в) организация государственной власти; г) федеративное устройство государства; д) прямая демократия, избирательное право; е) парламентское право; ж) местное самоуправление; з) правовая система; и) статус общественных институтов (общественные объединения, СМИ и др.).
Структуру конституционного законодательства целесообразно строить в соответствии со структурой отрасли конституционного права, «наполняя» каждую ее подотрасль четко структурированным правовым материалом и одновременно развивая, дополняя и конкретизируя эти подотрасли. Например, подотрасль «в» конституционного права может быть основой для структуризации такой адекватной ей подотрасли конституционного законодательства, как «органы государственной власти» со своими субподотраслями - «Виды государственных органов», «Президент РФ», «Федеральное Собрание РФ», «Правительство РФ» и т.д. Подотрасль «д» может быть развита в таких подотраслях конституционного законодательства, как «Избирательное право. Выборы», «Референдум», «Собрания граждан» и т.д. К подотрасле-вым институтам целесообразно отнести статус избирателей, кандидатов, избирательных комиссий, процедуры выборов и голосования.
Как видно, наблюдается немалое сходство подотраслей и институтов конституционного и административного права. Нередко оно достигает такой степени, что приходится очень тонко разделять «слои» их правового регулирования. Есть совпадающие институты, например, статус органов исполнительной власти и прежде всего Правительства. В конституционном праве закреплены его основные элементы - природа органа, порядок образования, основные полномочия. В административном праве сумма актов подробно регулирует правовое положение Правительства и его полномочия как в ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», так и в тематических и иных законах. Трансформация конституционно урегулированных полномочий в соответствующие нормы текущего законодательства оказывается непростым делом.
Весьма сходны также нормы конституционного и административного права. В них одной стороной всегда выступает государственный орган либо его участие опосредовано.
Правильное соотношение публичных и частных интересов диктует применение и оценку административно-правовых и гражданско-правовых норм. Поскольку нормы одной отрасли защищаются нормами другой отрасли, административное право следует рассматривать как одну из гарантий реализации гражданско-правовых норм.
Приведем ряд иллюстраций из ГК РФ. В п. 3 ст. 2 установлено, что к имущественным отношениям, основанным на административном подчинении одной стороны другой, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законом.
В ст. 3 «Гражданское законодательство и иные акты, содержащие нормы гражданского права» установлено, что гражданское законодательство состоит из кодекса и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов, регулирующих отношения, указанные в пп. 1 и 2 ст. 2 ГК РФ. Введено важное правило - нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать кодексу.
Отношения, указанные в пп. 1 и 2 ст. 3 ГК РФ, могут регулироваться также указами Президента РФ, которые не должны противоречить кодексу и иным законам. На основании и во исполнение кодекса и иных законов, указов Президента Правительство РФ вправе принимать постановления, содержащие нормы гражданского права.
В случае противоречия указа Президента или постановления Правительства кодексу или иному закону применяется кодекс или соответствующий закон. Действие и применение норм гражданского права, содержащихся в указах Президента и постановлениях Правительства, определяются правилами кодекса.
Министерства и иные федеральные органы исполнительной власти могут издавать акты, содержащие нормы гражданского права, в случаях и в пределах, предусмотренных ГК РФ, другими законами и иными правыми актами.
Применительно к отношениям, возникающим до введения в действие акта гражданского законодательства, он применяется к правам и обязанностям, возникшим после введения его в действие. Отношения сторон по договору, заключенному до введения в действие акта гражданского законодательства, регулируются в соответствии со ст. 422 ГК РФ.
Статья 16 ГК РФ «Возмещение убытков, причиненных государственными органами и органами местного самоуправления» гласит: «Убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием».
Урегулировано участие РФ, субъектов РФ, муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством.
Российская Федерация, субъекты РФ: республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа, а также городские, сельские поселения и другие муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами.
К субъектам гражданского права, указанным в п. 1 ст.- 124 ГК РФ, применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов.
От имени РФ и субъектов РФ могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.
От имени муниципальных образований своими действиями могут приобретать и осуществлять права и обязанности органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.
В случае и в порядке, предусмотренных федеральными законами, Указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, нормативными актами субъектов РФ и муниципальных образований, по их специальному поручению от их имени могут выступать государственные органы, органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане (ст. 125 ГК РФ).
Согласно ст. 126 ГК РФ Российская Федерация, субъект РФ, муниципальное образование отвечают по своим обязательствам принадлежащим им на праве собственности имуществом, кроме имущества, которое закреплено за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также имущества, которое может находиться только в государственной или муниципальной собственности.
Юридические лица, созданные РФ, субъектами РФ, муниципальными образованиями, не отвечают по их обязательствам.
Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования не отвечают по обязательствам созданных ими юридических лиц, кроме случаев, предусмотренных законом.
Российская Федерация не отвечает по обязательствам субъектов РФ, муниципальных образований.
Субъекты РФ, муниципальные образования не отвечают по обязательствам друг друга, а также по обязательствам РФ.
Правила пп. 2-5 ст. 126 не распространяются на случаи, когда РФ приняла на себя гарантию (поручительство) по обязательствам субъекта РФ, муниципального образования или юридического лица либо указанные субъекты, приняли на себя гарантию (поручительство) по обязательствам РФ.
Интересна ст. 426 ГК РФ, устанавливающая правила о публичном договоре. Это договор, заключенный коммерческой организацией и устанавливающий ее обязанности по продаже товаров, выполнению работ или оказанию услуг, которые такая организация по характеру своей деятельности должна осуществлять в отношении каждого, кто к ней обратится. Коммерческая организация не вправе оказывать предпочтение одному лицу перед другим в отношении заключения публичного договора, кроме случаев, предусмотренных законом и иными правовыми актами. Цена товаров, работ и услуг, а также иные условия публичного договора устанавливаются одинаковыми для всех потребителей, за исключением случаев, когда законом и иными правовыми актами допускается предоставление льгот для отдельных категорий потребителей.
Отказ коммерческой организации от заключения публичного договора при наличии возможности предоставить потребителю соответствующие товары, услуги, выполнить для него соответствующие работы не допускается. При необоснованном ее уклонении от заключения публичного договора применяются положения, предусмотренные п. 4 ст. 445 ГК РФ.
В случаях, предусмотренных законом, Правительство РФ может издавать правила, обязательные для сторон при заключении и исполнении публичных договоров (типовые договоры, положения и т.п.).
Условия публичного договора, не соответствующие требованиям об установлении одинаковых условий для всех потребителей, а также издаваемым Правительством правилам, ничтожны.
Образно говоря, административное право выступает как шпага, защищающая «юридическую честь « публичного права и одновременно гражданского права. Такая роль указанных отраслей права объясняется прежде всего широтой применения императивного метода административного права и широтой использования диспозитивного метода, метода дозволения в гражданском праве. Эти отрасли - самые объемные по своему регулированию. С другой стороны, они как бы «посылают» свои методы в другие отрасли, где для их применения есть простор. Ведь известная комплексность присуща почти всем отраслям права, и такому соседству не приходится удивляться.
Гражданское законодательство России с принятием двух частей нового ГК, многих экономических законов, с выходом в свет целого ряда книг получило мощное развитие (См.: Гражданское право России. Курс лекций. Часть первая. Отв. ред. ОН. Садиков - М.: Юрид. лит., 1996, с. 7-13, Гражданское право. Под ред. Ю.К. Толстого, А.П. Сергеева. Часть I. - С.-Петербург, Теис, 1996, с. 12-13, Проблемы современного гражданского права. М.: Городец, 2000). Ученые-цивилисты отграничивают гражданское право от административного права, во-первых, применением к имущественным отношениям властных, обязательных методов регулирования и наличием специфических мер административной ответственности, применяемых с соблюдением особых административных процедур, во-вторых, регулированием нормами административного права организационных отношений, возникающих в сфере производства, распределения, обмена и потребления. Выделение либо параллельность административно-правовых отношений в круге комплексных отношений служит, как видно, водоразделом между гражданским и административным правом.
И все же взаимопроникновение и переплетение норм этих отраслей права становится более глубоким и масштабным. От этого ничуть не уменьшается их «чистота», «рафинированность», а напротив, достигается сближение и согласование, комплексное и более эффективное воздействие на общественные отношения. Заметна и «рокировка», когда те или иные отношения переходят в сферу регулирования гражданского или административного права (например, в отношениях госорганов с предприятиями), когда методы одной отрасли используются и в другой отрасли (например, договорные формы в административном и нормы о регистрации - в гражданском). В предпринимательском праве (Предпринимательское (хозяйственное) право. Том 1. /М.. Юристъ, 1999), в антимонопольном праве (Конкурентное право Российской Федерации» /М.: Логос, 1999) особенно много административных норм.
Очень «тонкие отношения» устанавливаются у административного права с семейным правом, регулирующим весьма своеобразные лично-доверительные отношения (См.: Комментарий к Семейному кодексу Российской Федерации - М.:, БЕК, 1996). Здесь административно-правовые нормы служат гарантией реализации и охраны норм семейного права. Этой главной цели отвечают статьи СК РФ: ст. 3 - о праве Правительства принимать нормативные правовые акты в случаях, непосредственно предусмотренных кодексом, другими законами, указами Президента, ст. 15-о порядке медицинского обследования лиц, вступающих в брак, ст. 11, 19 - об обязанностях органов загса, ст. 170 - о приведении нормативных правовых актов в соответствие с кодексом.
Своеобразны отношения между административным правом и отраслями т.н. социального права. В них почти поровну есть нормы публичного и частного права, иногда с явным преобладанием первых. Это экологическое право (См.: В.В. Петров. Экологическое право России. - М.: БЕК, 1995), трудовое право, формирующееся образовательное право (См.: В.И. Шкатулла. Образовательное законодательство: теоретические и практические проблемы. Общая часть. - М.: 1996) и др. «Поле взаимодействия» норм названных отраслей права с нормами административного права довольно широкое. Оно позволяет последним вводить статус исполнительных органов, должностных лиц, их права, обязанности и ответственность в соответствующих областях, правовые стандарты и режимы обслуживания, обязательные для применения, устанавливать правила и нормы административной ответственности за их нарушение.
Тесные связи складываются между административным правом и финансовым правом. Как известно, финансовое право регулирует процесс сбора, аккумуляции и расходования денежных средств. Исторически оно развивалось то вместе, то в качестве ответвления административного права. В настоящее время рамки самостоятельности финансового права расширились, но остается неизменной некоторая общность предметов регулирования (См.: Финансовое право. Под ред. О.Н. Горбунковой - М.: Юристъ, 2000). Изучение управления государственными финансами, финансовой деятельности государства дополняется регулированием налоговой сферы, статуса налогоплательщиков и налоговых органов. Бюджетное право вплотную примыкает к административному праву прежде всего компетенционными нормами, нормами о статусе соответствующих исполнительных органов, порядком их бюджетных взаимоотношений.
В известной мере банковское право близко соприкасается с административным правом. Если раньше оно рассматривалось как подотрасль финансового права ввиду жесткой централизованной системы правового регулирования, то теперь специалисты считают банковское право комплексной отраслью (См.: Г.А. Тосу-нян. Банковское дело и банковское законодательство в России: опыт, проблемы, перспективы. - М.:, Дело ЛтД, 1995; Банковское право Российской Федерации. Особенная часть. Том 1. Под ред. Г.А. Тосуняна, М.: Юристъ, 2001). На наш взгляд, именно в части публично-правового регулирования статуса банков и их кредитно-денежных операций, статуса Центрального Банка России и развития банковской системы отчетливо сказывается действие административно-правовых актов и норм.
Стремительное изменение и совершенствование таможенного дела повлекло за собой бурное развитие таможенно-правовых норм. Появился Таможенный кодекс - детище административного права. Но признание таможенного права неоднозначно. Одни считают его институтом административного права (См.: Д.Н. Бах-рах, С.В. Кивелов. Таможенное право России. - Екатеринбург, 1995), другие - самостоятельной отраслью законодательства комплексного характера (См.: Комментарий Таможенного кодекса. - М.: Юрид. лит., 1996, с. 3-9), третьи - отраслью права (Таможенное право. Отв. Ред. А.Ф. Ноздрачев, М.: Юристъ, 1998). На данном этапе таможенное право выступает как своеобразная подотрасль административного права, где исполнительные органы, их права, обязанности и ответственность, статус участников таможенных отношений урегулированы именно нормами административного права. В дальнейшем ситуация может измениться.
Административное право взаимодействует с уголовным правом и уголовно-исполнительным правом. Здесь следует отметить административно-правовую организацию управления в системе исправительно-трудовых учреждений, регуляцию вопросов государственной службы в органах дознания и следствия, во внутренних войсках МВД.
Уголовное право карает за преступления, совершенные в сфере действия административных норм. Это касается преступлений против собственности, части преступлений в сфере экономической деятельности (например, воспрепятствование законной предпринимательской деятельности, регистрация незаконных сделок с землей и др.), преступлений против общественной безопасности и общественного порядка. Глава 32 УК РФ посвящена преступлениям против порядка управления, гл. 33 - преступлениям против военной службы.
§ 4. СРАВНИТЕЛЬНОЕ АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО
Правовые системы разных стран сближаются. Сравнительное правоведение получает широкое признание. Но в прикладном сравнительно-правовом анализе допускается немало ошибок, как познавательных, так и политико-юридических. Применительно к нашему административному праву можно заметить механическое привнесение процедур управления, которые приложимы к органам иностранных государств с иной компетенцией. Копируются акты, которые не «ложатся» в структуру отечественного административного законодательства. Сопоставляются нормы, акты, институты без учета общей системы национальных законодательств, конкретно-исторических процессов и ситуаций разных стран. Нередко механическое заимствование чужих норм усиливается лоббированием с добавлением «извне». В итоге нормативные модели рушатся в реальной жизни. Правовые нормы плохо реализуются. Ведь поведение граждан, должностных лиц, служащих в административно-правовой сфере подчиняется своим внутренним закономерностям.
Многолетние наблюдения свидетельствуют о широком и устойчивом развитии административного права во многих странах. Оно характерно для разных государств в силу той меры общности государственной организации и функционирования государственных институтов, которая выражена в реализации властных полномочий и единообразном регулировании общественных отношений. При этом наблюдаются и значительные различия, поскольку административное право каждого государства отражает особенность его традиций и истории, устройство, а также специфику системы права.
Словом, каждое национальное административное право содержит элементы общего, особенного и единичного. Вопрос заключается в том, как изучать и оценивать пропорции этих элементов, каким образом воспринимать общие элементы и следовать признаваемым идеям и доктринам административного пра-, ва. Ответ на него давался всегда, ибо мыслители, ученые и специалисты часто старались провести сравнительно-правовой анализ в данной сфере. Описывался административный опыт других стран, их реформы, административные учреждения. Высказывались оценки по поводу сходства и различий как в историческом плане, так и применительно к современным административно-правовым явлениям.
Подобные подходы обнаруживаются в трудах отечественных и иностранных государствоведов и административистов. Сошлемся в качестве примера на использование в эпоху петровских административных реформ шведского опыта построения государственных учреждений. Другой иллюстрацией послужит изданный в России в 1875 г. «Сборник государственных знаний», в котором помещены статьи о сравнении акционерных обществ разных стран, земских повинностях и местных налогах, обзоры книг Л. Штейна о полицейском праве, о военном деле, обзоры экономических преобразований в Германии, исследований английских косвенных налогов (См.: Сборник государственных знаний. Прд ред. В.П. Безобразова. Том II. - С.-Петербург, 1875).
Внимание к зарубежным материалам было весьма заметным и в трудах таких известных русских юристов, как Коркунов, Лазаревский, Чичерин и др. В первые годы Советской власти сохранялся некоторый интерес к изучению иностранных административных учреждений, но постепенно он угасает под влиянием нарастающей критической линии сравнительного анализа. Отторжение теорий и практики управления буржуазных государств становится преобладающим в научных и публицистических трудах. И лишь «технология управления», «стандарты работы учреждения» из американского, германского и французского опыта еще долго поддерживаются то в рамках движений за рационализацию управления, то научной организации труда в 20-30 гг., то в виде признаний общих принципов науки управления в 60-70-х гг.
Специальному анализу зарубежный административно-правовой опыт подвергался сравнительно редко.
В качестве немногочисленных иллюстраций могут служить гл. XXXIII «Некоторые вопросы административного права зарубежных социалистических стран» и гл. XXXIV «Об административном праве буржуазных государств» в учебнике «Административное право» (См.: Административное право. - М.: Юрид. лит., 1967). В них рассказывалось о построении и деятельности правительств, центральных и местных органов государственного управления, об органах контроля в социалистических странах и административной юстиции в буржуазных государствах, о государственной службе, об управлении в разных сферах.
Подобные сведения были шагом вперед в применении сравнительного метода для изучения административного права разных стран. В те же годы на русский язык были сделаны переводы ряда книг известных административистов социалистических стран. Книга польского юриста Е. Старосъцяка «Элементы науки управления» способствовала расширению представлений об управлении как объекте изучения административного права, особенно об организации работы управленческих органов и их кадров (См.: Е. Старосъцяк. Элементы, науки управления. - М.: Прогресс, 1965).
Много специфического можно было обнаружить в книге югославского ад министр ативиста С. Поповича «Административное право. Общая часть.» - особенно применительно к соотношениям государственного и общественного управления в рамках публичного управления и организации общего административного процесса и его видов (См.. С. Попович. Административное право. Общая часть. - М.: Прогресс, 1968) В те же годы и позднее в отечественной научной литературе появляются работы, специально посвященные институту государственной службы в зарубежных странах, управленческому персоналу. Большой интерес в свое время вызвал американский «Курс для высшего управленческого персонала», изданный в 1970 г. в издательстве «Экономика».
Особенно много внимания уделялось системам органов государственного управления. Коллективом ученых-юристов восьми социалистических стран был подготовлен двухтомник «Аппарат управления социалистического государства». В нем обстоятельно охарактеризованы социальное назначение аппарата управления, принципы его организации и деятельности, основы построения системы органов управления, методы и формы их деятельности. Существенное внимание было уделено анализу управленческих решений, обеспечению законности и контроля, административной юрисдикции, а также государственной службе и организации труда служащих аппарата (См.: Аппарат управления социалистического государства Ч. 1. - М.: Юрид лит., 1976; ч. 2 - М.: Юрид. лит., 1977). Авторам удалось в процессе сравнительно-правового исследования показать общие и специфические моменты в построении и деятельности аппарата управления.
Изучались центральные органы капиталистических стран (См.: Б.С. Крылов. Центральный аппарат государственного управления капиталистических стран. - М.: Наука, 1982). Другой вектор сравнительных исследований был посвящен анализу государственных органов развивающихся стран и прежде всего африканских государств. В изучении их государственного аппарата много внимания уделялось президентским и парламентским институтам, судам, меньше - аппарату управления. Но краткие его характеристики оказались весьма полезными (См.: Государственный аппарат. - М. Наука, 1984).
Вполне объяснимо на этом фоне расширение сравнительно-правовых исследований органов исполнительной власти крупнейших капиталистических государств в последнее десятилетие, когда сближение России и других стран стимулировало интересы исследователей в данной сфере. Появились специальные труды о правительстве, министерствах и ведомствах в зарубежных странах (См.: Правительство, министерства и ведомства в зарубежных странах. - М.: Юрид. лит., 1994), об исполнительной власти, общих тенденциях ее развития и институтах (См.: Исполнительная власть: сравнительно-правовое исследование. - М.: 1995J. Страноведческий анализ сочетается в них с юридико-функциональным анализом, что обогащает общий потенциал науки административного права.
Новому, более высокому уровню сравнительного изучения административного права отвечает учебное пособие «Административное право зарубежных стран». В нем даны характеристики административного права США, Великобритании, Франции, Германии, Италии, Японии, Китая, Болгарии, Египта. Анализ проведен по ряду согласованных структурных критериев - особенность административного права и его источников, организация администрации, регулирование административной деятельности, контроль или административные суды, государственная служба, а в некоторых случаях и региональное и местное самоуправление, локальные акты, административно-правовой статус собственности (См.: подробно: Административное право зарубежных стран. Под. ред. проф. А.Н Козырина. - М.: Спарк, 1996). Безусловная источниковедческая польза данного издания уменьшается из-за отсутствия общего анализа и сравнения систем административного права. В нем скорее есть аналитическая информация о правовых системах отдельных стран.
Поэтому мы считаем необходимым особо подчеркнуть значение теории и методологии сравнительного правоведения не только как таковой, в качестве самостоятельного научного направления и учебной дисциплины, но и применительно к каждой отрасли права, а в данном случае - к административному праву. Этому посвящена наша специальная книга (См.: подробно: Ю.А. Тихомиров. Курс сравнительного правоведения. - М.: Норма, 1996). Правильное и методологически корректное определение целей сравнительно-правового анализа, его объектов и возможных результатов имеет первостепенное значение. Краткий сравнительно-аналитический очерк развития административного права послужит иллюстрацией такого подхода.
В настоящей книге мы исходим из признания такой цели сравнительного административно-правового исследования, как познание путем получения информационных и аналитических материалов. Объектом сравнительно-правового анализа применительно к России и другим государствам могут быть: а) общая концепция развития административного права и его источников; б) концепция системы административного законодательства и его подотраслей; в) сопоставление и оценка отраслевых институтов административного права; г) сопоставление отдельных или однородных административно-правовых актов; д) сравнение методов административно-правового регулирования в разных сферах государственной жизни.
За рубежом не только накоплен большой опыт административных реформ, но и есть методология их проведения.
Так, Школа национальной публичной администрации (Канада) провела в Квебеке 14 - 17 июля 1997 г. в рамках Международной ассоциации школ и институтов администрации и Международной ассоциации информации о документации публичной адлишистпраиии «круглый стол» на тему «Общие границы публичной администрации. Изменяющийся мир управления: как далеко мы пойдем, чем будем руководствоваться». «Круглому столу» предшествовало составление обзора реформ публичной администрации в разных странах на основе следующего определения административной реформы. Это - серия мероприятий, результатом которых является значительное изменение роли государства или структуры, или деятельности его административного аппарата.
Весьма поучительны вопросы, предложенные участникам.
1. Каковы важнейшие факторы проводимой административной реформы (идеологическая ориентация правительства, экономическая или финансовая конъюнктура, давление общественности, возможно-сти, создаваемые информационными технологиями).
2. Включала ли административная реформа меры, повлиявшие на степень государственного контроля, привели ли они к его увеличению или уменьшению. Если это так, то насколько значительными были следующие меры: уплотнение экономического или социального контроля, я|ектрализаг),ия властей, создание правительственных корпораций, национализация. Если нет, то привело ли уменьшение государственного контроля к расплывчатости экономического или социального контроля, к передаче полномочий на другие уровни управления, к формированию партнерства с частным сектором, к приватизации.
3. Включала ли административная реформа меры, повлиявшие на размер (объем) управления. Если да, то создавались ли правительственные департаменты или агентства, увеличился ли штатный уровень, выросло ли производство продукции.
4. Включала ли административная реформа меры, повлиявшие на структуру управления. Если да, то поглощались ли департаменты, агентства, административные единицы, создавались ли более автономные административные единицы, происходила реорганизация услуг, упрощались, устранялись иерархические уровни, усиливалась ли центральная координация.
5. Включала ли административная реформа механизмы систематической оценки преобразований. Если да, то выразилось ли это в оценках индивидуальной занятости, административных процедур, политики или программ.
6. Включала ли административная реформа меры, повлиявшие в целом на управление. Если да, то произошло ли уменьшение административного контроля («до» и «после»), созданы формальные механизмы отчетности, показатели перемен, расширились рыночные механизмы, произошла ли компьютеризация систем, механизация процессов и процедур и т.д.
7. Повлияла ли реформа на бюджетное управление. Если да, то снизился ли бюджетный дефицит, бюджет переведен на многогодовой базис, произошло снижение налогов, делегированы ли полномочия.
8. Предусматривались ли меры, повлиявшие на эффективность человеческого ресурса управления. Если да, то переданы ли права на коллективные договоры, изменились базовые вознаграждения, облегчились правила набора, мобилизации, классификации работ, произошло ли систематическое обучение персонала (только менеджеров или всего персонала), делегированы, ли права.
9. Предусматривались ли меры по улучшению оказания услуг. Еели да, то одобрены гражданские уставы, введены стандарты обслуживания, происходит ли систематическое консультирование потребителей и выяснение степени их удовлетворенности, вводятся ли электронные новшества.
10. На каких ценностях основывается административная реформа. Эффективность и производительность, качество обслуживания клиентов, подотчетность управляющих, индивидуальное предпринимательство, государственное покровительство.
11. Какие пять наиболее важных проблем национальное правительство должно решать в ближайшие годы.