ГЛАВА II. ВИДЫ УПРАВЛЕНЧЕСКИХ ОРГАНОВ 1 страница
§ 1. ПРАВИТЕЛЬСТВО РФ
Важнейшим субъектом административного права является правительство. Оно отличается масштабным использованием и реализацией административно-правовых норм, с одной стороны, и активным созданием административно-правовых норм, с другой. Во втором качестве правительство формирует общую правовую базу в сфере управления и регулирования и побуждает, организует и направляет процесс правотворчества и правоприменения со стороны других субъектов административного права. Подобная правообразующая роль правительства объясняется его высоким положением в государстве и в системе исполнительной власти.
Именно поэтому правительство обладает прежде всего конституционным статусом, что характерно для всех государств К содержанию его деятельности имеют отношение нормы других отраслей права. Но особое значение имеет административно-правовое регулирование вопросов организации и деятельности правительства, поскольку речь идет о своего рода центре всей управленческой системы. Оно включает в себя акты и нормы трех видов - специальные законы, посвященные статусу правительства, нормы тематических законов, относящиеся к его разнообразной функциональной деятельности, организационно-регламентные акты.
Рассмотрим подробнее отечественные законы о Правительстве, которые занимали и занимают важное место в системе административного права. За последние два десятилетия были приняты три закона - Закон о Совете Министров СССР от 5 июля 1978 г. (и аналогичные законы о Советах Министров союзных республик), Закон РФ «О Совете Министров - Правительстве РФ» от 22 декабря 1992 г., одобренный ФКЗ «О Правительстве РФ» (1997 г.). В первом и третьем случаях речь шла о конституционных законах, прямо названных в текстах конституций ввиду их особой значимости и для других правовых актов в сфере управления.
Приведем ряд положений Закона о Совете Министров СССР, представляющих не только историческую, но и юридико-функциональную ценность. Выделим прежде всего аспекты компетенции Совета Министров как высшего исполнительного и распорядительного органа государственной власти СССР.
Конституция СССР определяла роль и задачи Совета Министров СССР в осуществлении функций социалистического общенародного государства. Совет Министров СССР был правомочен решать все вопросы государственного управления, отнесенные к ведению Союза ССР, поскольку они не входят, согласно Конституции СССР, в компетенцию Верховного Совета СССР и Президиума Верховного Совета СССР.
В своей деятельности Совет Министров СССР руководствуется Конституцией СССР и законами СССР.
Совет Министров СССР на основе и во исполнение законов СССР и иных решений Верховного Совета СССР и его Президиума издает постановления и распоряжения и проверяет их исполнение Постановления и распоряжения Совета Министров СССР обязательны к исполнению на всей территории СССР, всеми органами, организациями, должностными лицами и гражданами.
Была подробно урегулирована компетенция Совета Министров СССР. Статья 6 посвящена общим вопросам компетенции Совета Министров СССР. Совет Министров СССР в пределах своих полномочий, предусмотренных Конституцией СССР, законом о Совете Министров СССР и другими законами СССР:
обеспечивает руководство нароЭнъш хозяйством, социально-культурным строительством и другими сферами государственного управления; осуществляет руководство отраслями союзного подчинения и общее руководство отраслями союзно-республиканского подчинения,
организует управление промышленными предприятиями, строительными, сельскохозяйственными предприятиями и объединениями, предприятиями транспорта и связи, банками, научными учреждениями, а также иными организациями и учреждениями союзного подчинения, определяет порядок создания, реорганизации и ликвидации государственных предприятий, объединений, других организаций и учреждений;
определяет задачи и функции, порядок организации и деятельности органов государственного управления; принимает меры к совершенствованию системы органов государственного управления, стиля и методов их работы.
Совет Министров СССР в случае необходимости может передавать решение отдельных вопросов государственного управления, входящих в его компетенцию, Советам Министров союзных республик, министерствам и государственным комитетам СССР, другим подведомственным ему органам.
В названном законе подробно регулировались основные полномочия Совета Министров СССР в области развития экономики, социальной сферы, планирования, финансов, науки, законности, безопасности, обороны.
Регламентировались отношения Совета Министров СССР с другими государственнъши органами, вопросы, организации работы Совета Министров.
При сохранении некоторой правопреемственности в Законе РФ «О Совете Министров - Правительстве РФ» от 22 декабря 1992 г. появились и новые моменты в статусе Правительства. Изменилась его общая «правовая формула»: Совет Министров РФ -высший орган государственного управления РФ. Это выражалось в том, что Совет Министров - Правительство РФ является органом исполнительной власти РФ, подотчетным Съезду народных депутатов РФ, Верховному Совету РФ и Президенту РФ.
Совет Министров является коллегиальным органом, возглавляющим систему органов государственного управления и обеспечивающим их согласованную деятельность.
Совет Министров правомочен решать вопросы государственного управления, отнесенные Конституцией и законами РФ к ведению РФ.
Совет Министров обладает правом законодательной инициативы.
Совет Министров РФ руководствуется в своей деятельности принципами народовластия, федерализма, разделения властей, законности и гласности.
Появилась ст. 4 «Руководство Президента РФ деятельностью Совета Министров РФ». Президент РФ - глава исполнительной власти в РФ - руководит деятельностью Совета Министров -Правительства РФ и принимает меры для эффективного осуществления Правительством РФ своих полномочий.
Особо выделим ст. 5 «Деятельность Совета Министров РФ по организации исполнения законов РФ». Совет Министров - Правительство РФ в пределах своей компетенции организует исполнение законов РФ, иных актов Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ, осуществляя систематический контроль за исполнением законов РФ и иных актов другими органами исполнительной власти РФ, органами исполнительной власти республик в составе РФ, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, принимает меры по устранению их нарушения.
Статья 6 посвящена взаимоотношениям Совета Министров РФ с общественными организациями и движениями и оказанию им необходимого содействия.
В названном законе подробно урегулирован состав и порядок формирования Правительства, выделены отношения Правительства с органами законодательной власти, с правительствами республик и администрациями областей и др. Основные вопросы компетенции были изложены очень кратко, всего в четырех статьях, по-видимому из-за нежелания «связывать» Правительство законом (даже при наличии ст. 5).
Обратимся теперь к современному статусу федерального Правительства. Его основу составляют конституционные положения, которые в концентрированном виде можно сформулировать следующим образом: характеристика Правительства как органа, осуществляющего исполнительную власть РФ (п. 1 ст. 110); определение состава Правительства (п. 2 ст. 111); регламентирование порядка назначения Председателя Правительства (ст. 111), утверждения членов Правительства (п. 2 ст. 112), структуры федеральных органов (п. 1 ст. 112); установление порядка отставки Правительства (ст. 117); регулирование полномочий Правительства (ст. 114) и Председателя Правительства (ст. 113); характеристика актов Правительства (ст. 115).
Правительство РФ есть высший орган федеральной исполнительной власти. Правительство осуществляет исполнительную власть РФ. Правительство является коллегиальным органом, возглавляющим единую систему исполнительной власти в РФ.
Правительство РФ в своей деятельности руководствуется принципами верховенства Конституции РФ, федеральных конституционных и федеральных законов, принципами федерализма, разделения властей, ответственности, гласности и обеспече-~ния прав и свобод человека и гражданина.
Правительство РФ в пределах своих полномочий организует исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, нормативных указов Президента РФ, международных договоров РФ, осуществляет систематический контроль за их исполнением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, принимает меры по устранению нарушений законодательства РФ.
Правительство РФ состоит из членов Правительства РФ -Председателя Правительства РФ, заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров. Урегулирован порядок назначения на должность и освобождения от должности Председателя Правительства РФ.
Заместители Председателя Правительства и федеральные министры назначаются на должность и освобождаются'от должности Президентом РФ по представлению Председателя Правительства. Заместители Председателя Правительства и федеральные министры вправе подавать заявления об отставке.
Важны полномочия Правительства РФ и прежде всего общие вопросы руководства федеральными министерствами и иными федеральными органами исполнительной власти. Правительство руководит работой федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти и контролирует их Деятельность.
Особенности руководства федеральными министерствами и иными федеральными органами исполнительной власти по вопросам, отнесенным Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и нормативными указами Президента РФ к полномочиям Президента РФ, устанавливаются ст. 32 данного ФКЗ.
Правительство РФ, федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц. Правительство утверждает положения о федеральных министерствах и иных органах исполнительной власти, устанавливает предельную численность работников их центральных аппаратов и размер ассигнований на содержание этих аппаратов в пределах средств, предусмотренных на эти цели в федеральном бюджете.
Правительство устанавливает порядок создания и деятельности территориалъ'н'ых органов федеральных органов исполнительной власти, устанавливает размер ассигнований на содержание их аппарата .в пределах средств, предусмотренных на эти иели в федеральном бюджете.
Правительство назначает на должность и освобождает от должности заместителей федеральных министров, руководителей федеральных органов исполнительной власти, не являющихся федеральными министрами, заместителей руководителей федеральных органов исполнительной власти, руководителей органов и организаций при Правительстве РФ, утверждает членов коллегий федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти.
Правительство РФ вправе отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать действие этих актов.
В случае необходимости Правительство РФ вправе учреждать организации, образовывать координационные, совещательные и иные органы при Правительстве РФ. Задачи и полномочия таких организаций и органов определяются Правительством РФ при их создании.
Общие полномочия Правительства РФ означают, что Правительство: организует реализацию внутренней и внешней политики РФ; осуществляет государственное регулирование в социально-экономической сферах; обеспечивает единство системы исполнительной власти в стране, направляет и контролирует деятельность ее органов; формирует федеральные целевые программы и обеспечивает их реализацию; реализует предоставленное ему право законодательной инициативы.
Правительство РФ по соглашению с органами исполнительной власти субъектов РФ может передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и законодательству.
Подробно регулируются полномочия Правительства РФ в сфере экономики, в сфере бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики, в социальной сфере, в сфере науки, культуры, образования, в сфере природопользования и охраны окружающей среды, в сфере обеспечения законности, прав и свобод граждан, по борьбе с преступностью, по обеспечению обороны и государственной безопасности РФ,,в сфере внешней политики и международных отношений.
Регламент Правительства РФ (утвержден 18 июня 1998 г., с изм. от 5 октября 2000 г.) определяет все аспекты организации его деятельности.
Еще раз подчеркнем: в отличие от прошлых лет у федерального Правительства значительно расширилась законопроектная деятельность. Существенны два аспекта. Первый - Правительство является субъектом законодательной инициативы в соответствии с п. 1 ст. 104 Конституции РФ. На него здесь приходится наибольший объем работы. Второй - п. 3 этой статьи ввел важное правило - законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства.
Новое содержание законопроектной деятельности Правительства потребовало ее регламентации.
О чем уже говорилось выше, действует Представительство Правительства РФ в Федеральном Собрании, состоящее из заместителей министров - статс-секретарей, работников Аппарата Правительства и иных учреждений. Оно обеспечивает оперативную и функциональную связь Правительства с депутатами, комитетами и фракциями Государственной Думы, с Советом Федерации. Накопленный опыт потребовал обновления статуса Представительства Правительства. Правительство РФ приняло 21 декабря 1996 г. Постановление «О совершенствовании взаимодействия Правительства РФ с палатами Федерального Собрания РФ».
В целях повышения эффективности взаимодействия Правительства РФ с палатами Федерального Собрания РФ, усиления роли представителей Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти в осуществлении законодательного процесса Правительство РФ:
образовало Полномочное представительство Правительства РФ в Федеральном Собрании РФ в составе полномочного представителя Правительства РФ в Государственной Думе, полномочного представителя Правительства РФ в Совете Федерации, статс-секретарей -заместителей (первых заместителей) министров РФ и статс-секретарей - заместителей (первых заместителей) других руководителей федеральных органов исполнительной власти.
Полномочные представители: участвуют без специального решения Правительства в заседаниях соответствующих палат Федерального Собрания, в работе их комитетов, комиссий и других органов, а также организуют участие статс-секретарей - заместителей руководителей федеральных органов исполнительной власти и официальных представителей Правительства по внесенным Правительством законопроектам в законодательной работе палат; непосредственно взаимодействуют по вопросам организации законопроектной работы с полномочными представителями Президента РФ в палатах Федерального Собрания, соответствующими подразделениями Администрации Президента и руководителями федеральных органов исполнительной власти.
Статс-секретари - заместители (первые заместители) министров и других руководителей федеральных органов исполнительной власти назначаются на должность и освобождаются от должности в Установленном порядке по согласованию с заместителем Председателя Правительства РФ - Руководителем Аппарата Правительства РФ.
Рекомендовано руководителям федеральных органов исполнительной власти возложить на статс-секретарей - заместителей руководителей федеральных органов исполнительной власти координацию всей законопроектной деятельности соответствующих органов и поручить конкретным структурным подразделениям обеспечение деятельности указанных статс-секретарей.
Материалы, связанные с законопроектным процессом, направляются федеральными органами исполнительной власти в адрес палат Федерального Собрания, их комитетов и комиссий после определения статс-секретарями - заместителями руководителей федеральных органов исполнительной власти соответствия содержания указанных материалов позиции Правительства РФ.
Статс-секретари - заместители руководителей федеральных органов исполнительной власти обязаны участвовать в рассмотрении палатами Федерального Собрания, их комитетами и комиссиями законопроектов и законов по вопросам ведения этих органов с целью аргументации позиции Правительства РФ, в т.ч. изложенной в заключениях, направляемых в Государственную Думу в соответствии с ч. 3 ст. 104 Конституции РФ, замечаниях, предложениях и поправках.
Регламентирована организация работы Правительства, подготовки и принятия актов, о чем говорилось выше.
Заседания Правительства РФ проводятся Председателем Правительства РФ систематически, не реже одного раза в месяц. Заместители Председателя Правительства и федеральные министры участвуют в заседаниях лично. В случае невозможности участия в заседании заместители Председателя Правительства и федеральные министры информируют об этом Руководителя Аппарата Правительства.
Исключительно на заседаниях Правительства РФ:
принимаются решения о представлении Государственной Думе федерального бюджета и отчета об исполнении федерального бюджета, а также государственных внебюджетных фондов;
рассматриваются проекты программ экономического и социального развития, связанных с созданием свободных экономических зон;
устанавливается номенклатура товаров, в отношении которых применяется государственное регулирование цен;
устанавливаются объемы выпуска государственных ценных бумаг;
принимаются решения о внесении Правительством РФ законопроектов в Государственную Думу;
рассматриваются проекты программ приватизации государственной собственности;
рассматриваются вопросы предоставления дотаций, субсидий, оказания иной поддержки на безвозвратной основе за счет федерального бюджета, в т.ч. вопросы приобретения государством акций на суммы, превышающие размеры, установленные Правительством РФ, а также рассматриваются вопросы предоставления поддержки, оказываемой на возвратной основе, при сроке возврата более двух лет;
рассматриваются вопросы заключения имеющих наиболее важное значение международных договоров РФ;
принимаются решения о подписании соглашений с органами исполнительной власти субъектов РФ;
образуется Президиум Правительства РФ; утверждаются положения о федеральных министерствах и об иных федеральных органах исполнительной власти; устанавливаются порядок создания и деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, размер ассигнований на содержание их аппаратов в пределах средств, предусмотренных на эти цели в федеральном бюджете;
утверждается Регламент Правительства РФ;
утверждается Положение об Аппарате Правительства.
Для решения оперативных вопросов Правительство РФ по предложению Председателя Правительства может образовать Президиум Правительства РФ. Заседания Президиума Правительства проводятся по мере необходимости. Решения Президиума Правительства принимаются большинством голосов от общего числа членов Президиума и не должны противоречить актам, принятым на заседаниях Правительства. Решения Президиума могут приниматься в форме распоряжений Правительства. Правительство РФ вправе отменить любое решение Президиума Правительства.
Многое зависит от того, как урегулированы взаимоотношения Правительства РФ и Президента РФ, Федерального Собрания РФ.
Принципиальное значение имеют основы взаимоотношений Правительства РФ и органов государственной власти субъектов РФ. В пределах ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в РФ. Правительство РФ в пределах своих полномочий в целях обеспечения сочетания интересов РФ и субъектов РФ по предметам совместного ведения в сфере осуществления исполнительной власти координирует деятельность органов исполнительной власти субъектов РФ.
Правительство рассматривает внесенные в установленном порядке предложения законодательных (представительных) органов субъектов РФ или органов исполнительной власти субъектов РФ по предметам ведения РФ и по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ и сообщает указанным органам о результатах рассмотрения внесенных предложений.
Правительство РФ направляет в органы исполнительной власти субъектов проекты своих решений по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов. Предложения органов исполнительной власти субъектов по данным вопросам подлежат обязательному рассмотрению в порядке, установленном Регламентом Правительства РФ.
Федеральное Правительство в пределах своих полномочий осуществляет контроль за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, а по вопросам, отнесенным к ведению РФ и к совместному ведению РФ, также за деятельностью органов исполнительной власти субъектов РФ. Оно обеспечивает соблюдение федеральными органами исполнительной власти прав органов исполнительной власти субъектов РФ, способствует взаимодействию указанных органов.
Правительство РФ в пределах своих полномочий разрешает споры и устраняет разногласия между федеральными органами Исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ. Для разрешения споров и устранения разногласий создается согласительная комиссия из представителей заинтересованных сторон.
Правительство РФ вносит предложения Президенту о приостановлении действий актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина.
Аппарат Правительства РФ является его рабочим органом, осуществляет подготовку решений и контроль за исполнением принятых Правительством решений. Аппарат возглавляет Руководитель Аппарата Правительства. Заместители Руководителя Аппарата, руководители основных структурных подразделений Аппарата Правительства назначаются на должности и освобождаются от должностей Правительством. Положение об Аппарате Правительства РФ утверждается Правительством РФ (утверждено 18 июня 1998 г., с изм. от 5 октября 2000).
Правительство уделяет внимание улучшению взаимодействия с органами государственной власти субъектов РФ, оперативности решения возникающих вопросов.
На заседания Правительства по вопросам, затрагивающим интересы субъектов РФ, приглашаются руководители государственной власти соответствующих субъектов РФ; заседание Правительства по итогам года проводится с приглашением руководителей органов государственной власти всех субъектов РФ.
Предоставлено право руководителям ассоциаций экономического взаимодействия участвовать в заседаниях Правительства РФ.
Заместителям Председателя Правительства РФ в соответствии с утвержденным порядком взаимодействия заместителей Председателя Правительства с руководителями органов исполнительной власти субъектов РФ поручено: проводить встречи, рабочие совещания с руководителями органов государственной власти субъектов РФ, как правило, один раз в месяц - в дни, предшествующие началу плановых заседаний Совета Федерации; принимать регулярное участие в заседаниях и других мероприятиях ассоциации экономического взаимодействия, проводимых в регионах.
Вводятся в практику проведение Председателем Правительства РФ: еженедельных встреч с руководителями органов государственной власти субъектов РФ в соответствии с графиком, утверждаемым на полугодие; ежеквартальных рабочих совещаний по актуальным вопросам с руководителями органов государственной власти субъектов РФ - членами Совета Федерации.
В иностранных государствах далеко не всегда статусу правительства посвящаются отдельные законы. Видимо, конституционные нормы и государственно-правовые традиции считаются вполне достаточными для обеспечения их устойчивости. Хотя, например, в Италии королевским декретом от 14 ноября 1901 г. были определены «Полномочия Совета Министров», включая определение полномочий министерств, представление законопроектов в парламент, споры о компетенции министерств и т.п. и другие решения, отнесенные к его компетенции законами и регламентарными актами. Но это не предотвратило полусотни отставок правительств за послевоенные годы.
В Латвии специальным Законом «О возобновлении действия Закона «Устройство Кабинета Министров» от 1 апреля 1925 г. черты прежнего статуса правительства были перенесены на ныне действующий. Но 14 июня 1994 г. потребовалось утвердить подробные «Правила внутреннего распорядка и деятельности Кабинета Министров», где регулируются порядок подготовки правовых актов, их рассмотрения, проведения заседаний Кабинета, ранг членов Кабинета, порядок назначения должностных лиц.
§ 2. МИНИСТЕРСТВА И ИНЫЕ ФЕДЕРАЛЬНЫЕ ОРГАНЫ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
За последние годы неоднократно перестраивалась система федеральных государственных органов. 28 ноября 1990 г. Президент РСФСР издал Указ «О реорганизации центральных органов государственного управления РСФСР», 10 января 1994 г. - Указ «О структуре федеральных органов исполнительной власти», 14 августа 1996 г. - Указ «О системе федеральных органов исполнительной власти» и Указ «О структуре федеральных органов исполнительной власти». В марте 1997 г. и последующие годы новые указы, которым укрупнены некоторые органы. Но и действующую систему органов нельзя признать вполне удачной, ибо не соблюдены критерии формирования тех или иных органов. Отсутствует ФЗ о федеральных органах исполнительной власти. И все же можно дать некоторые характеристики.
Рассмотрим подробнее статус федеральных органов исполнительной власти. Понятно, что речь идет о наиболее разветвленной системе органов, осуществляющих управление, регулирование и контроль в сферах, отнесенных к их ведению. Разнообразие органов вполне объяснимо дифференциацией и специализацией их функций, хотя по-прежнему актуальны их типологические характеристики. Опираясь на приведенные выше классификации органов, обратимся прежде всего к вопросам организации и деятельности министерств. Это - устойчивые базовые отраслевые и функциональные органы, история развития которых представляет интерес и для современников.
Столетний опыт существования министерств в России был изменен практикой народных комиссариатов, созданных для управления отдельными отраслями государственной деятельности. Напомним, что в 1918 г. их насчитывалось восемнадцать. Число их менялось в связи с растущей специализацией хозяйства и иных сфер и соответственно областей государственного управления. В 50-х гг. число цен-fnpajibHbLX органов превышает 70, в конце 70-х гг. было 27 общесоюзных и. 30 союзно-республиканских министерств, около 20 госкомитетов и комитетов, десятки других ведомств.
Министерства характеризовались как центральные органы государственного управления. Они осуществляли руководство порученными им отраслями управления и несли ответственность за состояние и развитие этих отраслей, за выполнение государственных планов и решение других задач, стоящих перед соответствующими отраслями.
Общесоюзные министерства СССР руководили порученными им отраслями управления на всей территории СССР непосредственно либо через создаваемые ими органы. Союзно-республиканские министерства СССР руководили порученными им отраслями управления, как правило, через соответствующие министерства, другие органы союзных республик и управляли непосредственно отдельными предприятиями и объединениями, иными организациями и учреждениями отрасли, находящимися в союзном подчинении.
Совет Министров СССР мог возлагать на министерства СССР осуществление отдельных функций межотраслевого управления.
Министерства СССР в пределах своей компетенции издавали акты на основе и во исполнение законов СССР, иных решений Верховного Совета СССР и его Президиума, постановлений и распоряжений Совета Министров СССР, организовали и проверяли их исполнение.
Ныне министерство РФ - федеральный орган исполнительной власти, проводящий государственную политику и осуществляющий управление в установленной сфере деятельности, а также координирующий деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти. Министерство возглавляет входящий в состав Правительства РФ министр РФ (федеральный министр).