ГЛАВА II. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ РЕЖИМЫ 3 страница
Лицензия дает право на осуществление определенной деятельности только по зафиксированным в ней направлениям и показателям. Соответствующий орган управления обязан осуществлять контроль за деятельностью предприятий, организаций, которым им выданы лицензии, в части соблюдения контрольных нормативов. В случае их нарушения лицензия может быть изъята. Но, к сожалению, контроль в этой сфере осуществляется плохо, и это не дает возможности пресекать недобросовестную деятельность целого ряда предпринимателей.
Впервые лицензирование хозяйственной деятельности было введено Законом РСФСР «О предприятиях и предпринимательской деятельности» (п. 4 ст. 21). Предполагалось, что в дальнейшем Правительством будет установлен перечень таких видов деятельности. Но этого не произошло, и в последующем отдельные виды лицензирования вводились по мере необходимости различными актами. Множественность субъектов их принятия на разных уровнях создает немало сложностей в определении критериев, порядка лицензирования, прав предпринимателей, их ответственности.
Перелом в лучшую сторону обеспечивает ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», принятый летом 2001 г.
Названный ФЗ регулирует отношения, возникающие между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями в связи с осуществлением лицензирования отдельных видов деятельности.
В целях обеспечения единства экономического пространства на территории РФ Правительство РФ в соответствии с определенными Президентом РФ основными направлениями внутренней политики государства: утверждает положения о лицензировании конкретных видов деятельности; определяет федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие лицензирование конкретных видов деятельности; устанавливает виды деятельности, лицензирование которых осуществляется органами исполнительной власти субъектов РФ.
Лицензирующие органы осуществляют следующие полномочия: предоставление лицензий; переоформление документов, подтверждающих наличие лицензий; приостановление, возобновление действия лицензий; аннулирование лицензий; ведение реестра лицензий; контроль за соблюдением лицензиатами при осуществлении лицензируемых видов деятельности. Порядок осуществления полномочий лицензирующих органов устанавливает положениями о лицензировании конкретных видов деятельности. Федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов РФ могут передавать им осуществление своих полномочий.
Поясним различные правовые нормы, которые регулируют лицензирование предпринимательской деятельности. Обратимся к законам.
Так, в cm. 12-16, 45 Закона РФ «О недрах» регулируется порядок выдачи лицензий на право пользования недрами. В развитие его норм Комитетом по геологии и использованию недр принято Положение о порядке лицензирования пользования недрами. Затем последовало письмо комитета «О применении пункта 19 Положения о порядке лицензирования пользования недрами». В дополнение к письму Роском-недр от 10 сентября 1992 г. комитет сообщал, что п. 19 Положения о порядке лицензирования пользования недрами для действующих горнодобывающих или иных предприятий, пользующихся недрами, в т.ч. имеющих горный отвод или получивших право на пользование недрами в ином порядке, установлена особая процедура получения лицензий на право пользования недрами. Она заключается в подтверждении ранее предоставленных указанным предприятиям прав на пользование недрами с целью поисков, разведки, разработки месторождений полезных ископаемых или в иных целях путем предоставления лицензии без проведения конкурса (аукциона), при соблюдении условий, изложенных в п. 19 Положения.
Надо иметь в виду, что федеральные органы исполнительной власти обладают полномочиями по лицензированию в соответствующих отраслях и сферах. Например, Минфин направил письмо «О лицензировании деятельности на рынке ценных бумаг инвестиционных фондов и лицензировании деятельности управляющего инвестиционного фонда». Минздравом утверждено Положение о порядке получения разрешения (лицензии) на промышленное производство и реализацию производителями лекарственных средств. МВД России издало приказ, которым утверждено Положение о порядке лицензирования видов деятельности (работ, услуг) в области пожарной безопасности.
Издают «лицензионные акты» и субъекты Федерации. В Санкт-Петербурге распоряжениями мэра введен порядок лицензирования строительной деятельности и т.д. В Москве по состоянию на 1 января 1994 г. выдана 63 401 лицензия, из них лицензионной палатой - 59 074, отраслевыми департаментами - 4 327. Правительством Москвы утверждена временная методика расчета размера лицензионного сбора. В ряде районов Московской области есть положения о порядке выдачи лицензий на торговлю товарами. На Московскую лицензионную палату возложены, функции по ведению Единого реестра лицензий города. Пользователями его являются городские органы, информация выедается по их запросам в соответствии с Инструкцией о порядке ведения реестра.
Сертификация как деятельность по подтверждению соответствия продукции установленным требованиям осуществляется в соответствии с Законом РФ «О сертификации продукции и услуг» и Правилами по проведению сертификации в Российской Федерации, утвержденными Госстандартом 16 февраля 1994 г.
В работах по сертификации участвуют предприятия, учреждения и организации, независимо от форм собственности (в т.ч. зарубежные), признающие и выполняющие ее правила. При проведении сертификации они осуществляют взаимодействие с международными, региональными и национальными системами сертификации других стран.
К нормативным документам, используемым при обязательной сертификации, относятся законы РФ, государственные стандарты (в т.ч. принятые в РФ межгосударственные и международные стандарты), санитарные нормы и правила, строительные нормы и правила, нормы по безопасности, а также другие документы, которые в соответствии с законодательством РФ устанавливают обязательные требования к продукции.
Для обеспечения признания сертификатов и знаков соответствия за рубежом указанные Правила и рекомендации по сертификации построены в соответствии с действующими международными нормами и правилами, изложенными в руководствах Международной организации по стандартизации (ИСО) и Международной электротехнической комиссии (МЭК), международных стандартах ИСО серий 9000 и 10000, европейских стандартах серий 45000 и 29000, в документах других международных и региональных организаций, осуществляющих работы по сертификации.
Организацию и проведение работ по обязательной сертификации осуществляет Госкомитет РФ по стандартизации, метрологии и сертификации (Госстандарт России). По отдельным видам продукции организацию и проведение работ по обязательной сертификации осуществляют другие государственные органы управления РФ, если это предусмотрено законодательными актами РФ.
Номенклатуру товаров, подлежащих обязательной сертификации, определяет Госстандарт России, другие государственные органы управления в соответствии с их компетенцией, на которые законодательными актами возлагаются организация и проведение работ по обязательной сертификации. Добровольная сертификация проводится по инициативе юридических лиц и граждан на основе договора между заявителем и органом по сертификации. Добровольную сертификацию могут проводить юридические лица, взявшие на себя функции органов по добровольной сертификации.
При сертификации должно осуществляться информирование изготовителей, потребителей, общественных организаций, органов по сертификации, испытательных лабораторий, а также всех других заинтересованных предприятий, организаций и отдельных лиц о правилах и результатах аккредитации и сертификации, участниках сертификации. При сертификации должна соблюдаться конфиденциальность информации, составляющей коммерческую тайну.
Участниками сертификации являются национальный орган по сертификации (Госстандарт России), государственные органы управления, осуществляющие работы по сертификации, центральные органы систем сертификации, органы по сертификации, юридические лица, взявшие на себя функции органа по добровольной сертификации, испытательные лаборатории, изготовители (продавцы, исполнители) продукции. К работам по сертификации могут привлекаться общества потребителей.
Госстандарт России осуществляет следующие основные функции:
формирует и реализует государственную политику в области сертификации, устанавливает общие правила и рекомендации по проведению сертификации на территории РФ;
проводит государственную регистрацию систем сертификации и знаков соответствия и ведет, их государственный реестр;
опубликовывает официальную информацию о правилах сертификации, о действующих системах сертификации и знаках соответствия;
готовит предложения о присоединении к международным (региональным) системам сертификации, в установленном порядке заключает соглашения с международными (региональными) организациями о взаимном признании результатов сертификации (сертификатов, знаков соответствия, протоколов, испытаний), представляет РФ в международных и региональных организациях по вопросам сертификации; создает системы сертификации однородной продукции и в соответствии с этим устанавливает правила и прог^еЗуры проведения сертификации в этих системах;
осуществляет выбор схем сертификации и т.д.; определяет центральные органы систем сертификации при их необходимости (или может выполнять функции центральных органов по сертификации);
устанавливает правила аккредитации и выдачи лицензий.
Изготовители (продавцы, исполнители) продукции при проведении сертификации:
направляют заявку на проведение сертификации, в соответствии с правилами системы представляют продукцию, нормативную, техническую и другую документацию, необходимую для проведения сертификации;
обеспечивают соответствие реализуемой продукции требованиям нормативных документов, на соответствие которым она была сертифицирована;
маркируют сертифицированную продукцию знаком соответствия в порядке, установленном правилами системы сертификации;
указывают в сопроводительной технической документации сведения о сертификации и нормативных документах, которым она должна соответствовать, обеспечивают доведение этой информации до потребителя;
применяют сертификат и знак соответствия, руководствуясь законодательными актами РФ и правилами системы;
обеспечивают беспрепятственное выполнение своих полномочий должностными лицами органов по сертификации продукции и должностными лицами, осуществляющими контроль за сертифицированной продукцией;
приостанавливают или прекращают реализацию продукции, если она не отвечает требованиям нормативных документов, на соответствие которым она сертифицирована, по истечении срока действия сертификата, в случае приостановки его действия или отмены решением органа по сертификации;
извещают орган по сертификации об изменениях, внесенных в техническую документацию и в технологический процесс производства сертифицированной продукции, если эти изменения влияют на характеристики, проверяемые при сертификации.
Еще одной разновидностью легального признания видов деятельности является выдача разрешений органами исполнительной власти и должностными лицами. Разрешения даются для совершения определенных действий субъектами права и служат для них легальным основанием. Без разрешений такие действия юридически не основательны. Императивная норма порождает затем много других норм - гражданско-правовых, трудовых и т.п.
Приведем извлечения из Положения о порядке выдачи разрешений на застройку площадей залегания полезных ископаемых, утвержденного Госгортехнадзором 3 ноября 1995 г.
Положение разработано в соответствии с требованиями Закона РФ «О недрах», принятого Государственной Думой, положений о Федеральном горном и промышленном надзоре России, Комитете РФ по геологии и использованию недр и направлено на предупреждение самовольной и необоснованной застройки площадей залегания полезных ископаемых, сохранение условий для наиболее полного извлечения ископаемых и обеспечения охраны объектов строительства* от вредного влияния работ, связанных с пользованием недрами, а также обеспечение охраны окружающей среды. Положение устанавливает порядок выдачи разрешений на застройку площадей залегания полезных иско-паемых, а также на размещение в местах их залегания подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых.
Процедура такова - органы Госгортехнадзора России и Роском-недр обязаны рассмотреть заявку на застройку площади залегания полезных ископаемых и вынести решение в срок не более месяца со дня получения заявки. При необходимости, по требованию указанных органов, организация, подающая заявку, обязана представить дополнительно справки, документы и обоснования по вопросам, связанным с намечаемой застройкой. В этих случаях решение принимается в срок не более месяца со дня получения дополнительных материалов.
Заявка на застройку площади залегания полезных ископаемых должна рассматриваться органами Госгортехнадзора России и Рос-комнедр с участием представителя организации, подавшей заявку, а также других заинтересованных организаций и оформляется протоколом.
Выданные разрешения на застройку площади залегания полезных ископаемых должны подлежать обязательному учету и регистрации в специальных книгах учета таких разрешений, находящихся как в органах Госгортехнадзора России, так и в территориальных подразделениях Роскомнедр.
О принятом решении сообщается всем заинтересованным организациям письмом за подписью руководителей органа Госгортехнадзора России и территориального подразделения Роскомнедр, принявших решение.
Разновидностью административно-правового режима является стандартизация. Стандартизация - это деятельность по установлению норм, правил и характеристик (далее - требования) в целях обеспечения: безопасности продукции, работ и услуг для окружающей среды, жизни, здоровья и имущества; технической и информационной совместимости, а также взаимозаменяемости продукции; качества продукции, работ и услуг; единства измерений, экономии ресурсов; безопасности хозяйственных объектов.
В стране действует Закон РФ «О стандартизации», в котором установлены правовые основы стандартизации в РФ, обязатель-e для всех государственных органов управления, а также 1редприятий и предпринимателей, общественных объединений, эпределены меры государственной защиты интересов потребителей и государства посредством разработки и применения нормативных документов по стандартизации.
Госстандарт России формирует и реализует государственную олитику в области стандартизации, осуществляет государственный контроль и надзор за соблюдением обязательных требований государственных стандартов, участвует в работе по международной ' оегионалъной) стандартизации, организует профессиональную подготовку и переподготовку кадров в этой области, а, также устанавливает правила применения международных (региональных) стандартов, правил, норм и рекомендаций по стандартизации на территории РФ, если иное не установлено международными договорами РФ.
Другие государственные органы участвуют в работе по стандартизации в пределах их компетенции.
Субъекты хозяйственной деятельности, включая общественные объединения, организуют и проводят работы по стандартизации в соответствии с указанным законом.
Госстандарт России устанавливает в государственных стандартах государственной системы стандартизации общие организационно-технические правила проведения работ по стандартизации, формы и методы взаимодействия субъектов хозяйственной деятельности друг с другом, с государственными органами управления.
Режим стандартизации обеспечивается с помощью нормативнъ1х документов по стандартизации. К ним относятся: государственные стандарты РФ; применяемые в установленном порядке международные (региональные) стандарты, правила, нормы и рекомендации по стандартизации; общероссийские классификаторы технико-экономической информации; стандарты отраслей; стандарты предприятий; стандарты научно-технических, инженерных обществ и других общественных объединений.
Государственные стандарты разрабатываются на продукцию, работы и услуги, имеющие межотраслевое значение, и не должны противоречить законодательству РФ. Государственные стандарты должны содержать:
требования к продукции, работам и услугам по их безопасности для окружающей среды, жизни, здоровья и имущества, требования техники безопасности и производственной санитарии;
требования по технической и информационной совместимости, а также взаимозаменяемости продукции;
основные потребительские (эксплуатационные) характеристики продукции, методы их контроля, требования к упаковке, маркировке, транспортированию, хранению, применению и утилизации продукции;
правила и нормы, обеспечивающие техническое и информационное единство при разработке, производстве, использовании (эксплуатации) продукции, выполнении работ и оказании услуг, в т.ч. правила оформления технической документации, допуски и посадки, общие правила обеспечения качества продукции, работ и услуг, сохранения и Рационального использования всех видов ресурсов, термины и их определения, условные обозначения, метрологические и другие общетехнические и организационно-технические правила и нормы.
Государственные стандарты и общероссийские классификаторы технико-экономической информации принимает Госстандарт России, а в области строительства и промышленности строительных материалов - Госстрой России. Государственные стандарты, вводятся в действие после их государственной регистрации в Госстандарте России. Порядок разработки, принятия, введения в действие, применения и ведения общероссийских классификаторов техника-экономической информации устанавливается Госстандартом России.
Стандарты отраслей могут разрабатываться и приниматься государственными органами управления в пределах их компетенции в целях обеспечения требований, указанных в ст. 1 названного закона применительно к продукции, работам и услугам отраслевого значения. Стандарты отраслей не должны нарушать обязательные требования государственных стандартов. Ответственность за соответствие требований стандартов отраслей обязательным требованиям государственных стандартов несут принявшие их государственные органы управления.
Порядок разработки, принятия учетной регистрации, применения, контроля за соблюдением обязательных требований, изменения и отмены стандартов отраслей устанавливается государственными стандартами.
Стандарты предприятий могут разрабатываться и утверждаться предприятиями самостоятельно. Стандарты субъектов хозяйственной деятельности не должны нарушать обязательные требования государственных стандартов. Ответственность за соответствие требований стандартов субъектов хозяйственной деятельности обязательным требованиям государственных стандартов несут утвердившие их субъекты хозяйственной деятельности.
Информация о принятых стандартах отраслей, стандартах научно-технических, инженерных обществ и других общественных объединений направляется в органы Госстандарта России.
Вот пример еще одной разновидности стандартизации. Правительство утвердило федеральные стандарты перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг - социальной нормы площади жилья, уровня платежей граждан и др.
Мы уже упоминали о перечне ведомственных нормативно-технических документов, подлежащих утверждению Минтопэнерго. Среди них - отраслевые стандарты, технические условия на качество нефтепродуктов межотраслевого назначения, отраслевые стандарты системы стандартов безопасности труда, стандарт предприятия «меры по охране окружающей среды при проектировании объектов нефтепроводного транспорта».
Элементами административно-правового режима в области стандартизации являются государственный контроль и надзор. Его осуществляют Госстандарт, иные специально уполномоченные органы, которые контролируют деятельность всех предприятий, организаций.
Важным административно-правовым регулятором является официально установленное единство измерений в стране. Назовем в связи с этим Закон РФ «Об обеспечении единства измерений». Им установлены единицы величин, средства и методики выполнения измерений. Функционируют Государственная метрологическая служба и иные службы для обеспечения единства измерений. Государственный метрологический контроль включает: утверждение типа средств измерений; поверку средств измерений; в т.ч. эталонов; лицензирование деятельности юридических и физических лиц по изготовлению, ремонту, продаже и прокату средств измерений.
Государственный метрологический надзор осуществляется за: выпуском, состоянием и применением средств измерений, аттестованными методиками выполнения измерений, эталонами единиц величин, соблюдением метрологических правил и норм; количеством товаров, отчуждаемых при совершении торговых операций; количеством фасованных товаров в упаковках любого вида при их расфасовке и продаже.
При выявлении нарушений метрологических правил и норм государственный инспектор имеет право: запрещать применение и выпуск средств измерений неутвержденных типов или не соответствующих утвержденному типу, а также неповеренных; гасить поверительные клейма или аннулировать свидетельство о поверке в случаях, когда средство измерений дает неправильные показания или просрочен межповерочный интервал; изымать средство измерений из эксплуатации; представлять предложения по аннулированию лицензий на изготовление, ремонт, продажу и прокат средств измерений в случаях нарушения требований к этим видам деятельности; давать обязательные предписания и устанавливать сроки устранения нарушений, составлять протоколы о нарушениях.
§ 5. АДМИНИСТРАТИВНО-ФУНКЦИОНАЛЬНЫЕ РЕЖИМЫ
Выделение нами указанной разновидности режимов объясняется их предметной специализацией. С помощью норм административного права создаются режимы, ориентированные на обеспечение выполнения определенных функций и действий государственных органов, предприятий и учреждений, а также граждан. Выражение в них публичного интереса способствует строго целевой направленности деятельности субъектов права, оберегающей и их собственные интересы. Такие режимы могут быть либо нормальными, постоянно применяемыми в рамках того или иного круга правового регулирования, либо специальными, вводимыми для достижения специализированного порядка действий и поддержания состояния отрасли, территории и т.п. на нормальном уровне.
К первой группе относятся режимы, устанавливаемые правилами деятельности как своего рода стандартами обслуживания и функционирования.
Это правила оказания услуг телефонной, телеграфной связи, ветеринарных, коммунальных, гостиничных услуг и т.п. Их обычно утверждают подзаконными актами. Мы отсылаем читателя к коллекции подобных правовых правил (См.: Закон. Журнал для деловых людей. - 1996, № 6).
Другая группа функциональных режимов вводится либо периодически, либо при возникновении определенных юридических фактов. Обычно это режимы более узкие по объему регулирования и своеобразные по более жестким методам регулирования. С их помощью обеспечивается своего рода цикличность и опера-циональность юридических действий всех субъектов права. Поясним подробнее.
Существуют виды административно-функциональных режимов, «включенных» в рамки общего правового регулирования. В системе налогового законодательства можно без труда обнаружить порядок льготного налогообложения. В ряде областей, например в Тверской, этому посвящены специальные законы. Упрощенный и стимулирующий режим установлен для субъектов малого предпринимательства. Все же пока не удается точно определить условия введения и параметры таких режимов, вследствие чего они то не дают эффекта, то игнорируются, то являются явно излишними. В новых налоговых законах эти проблемы необходимо разрешить.
Существующий порядок защиты прав потребителей включает в себя несколько «мини-режимов». Согласно Закону РФ «О защите прав потребителей» установлен обязательный информационный режим, включающий в себя право потребителя на информацию об изготовителе (исполнителе, продавце) и о товарах (работах, услугах), информацию об изготовителе (исполнителе, продавце), информацию о товарах (работах, услугах), ответственность изготовителя за ненадлежащую информацию о товаре, об изготовителе. Этом режим включает такие элементы, как права и обязанности участников, последовательность их действий, нормативные требования. Так, изготовитель (исполнитель, продавец) обязан своевременно предоставлять потребителю необходимую и достоверную информацию о товарах (работах, услугах), обеспечивающую возможность их правильного выбора. По отдельным видам товаров (работ, услуг) перечень и способы доведения информации до потребителя устанавливаются Правительством РФ.
Императивные нормы призваны защищать личные и публичные интересы, и жаль, что они применяются не всегда последовательно и в полном объеме.
Нормативно-регулирующую деятельность осуществляют не только органы исполнительной власти. Важен объем деятельности у Банка России, сочетающего в себе признаки финансово-самостоятельной и государственной регулирующей организации. Иллюстрацией могут послужить разные виды принимаемых им актов, через призму которых отражается то или иное нормативно-регулирующее воздействие, обеспеченное императивными нормами.
Экологические требования к любой деятельности выступают ныне как один из основных социальных критериев ее эффективности. Нормы собственно экологического законодательства -Закона РФ «Об охране окружающей природной среды», земельного, водного, лесного законодательства, законодательства о недрах, водах и охране животного мира - достаточно строги. Их объединяют общие положения: а) экономические меры рационального природопользования и охраны природы. К ним относятся взимание платы за пользование природными ресурсами, за сбросы и выбросы загрязняющих веществ, материальное поощрение коллективов и работников за положительные результаты в охране природы, налоговые и кредитные льготы при внедрении малоотходных и безотходных технологий, надбавки к ценам на экологически чистую продукцию, меры ответственности за вред, ущерб; б) закрепление права граждан на благоприятную окружающую природную среду и его гарантии; в) проведение экологической экспертизы; г) приостановление, закрытие экологически вредного производства; д) установление ответственности граждан, должностных лиц, хозяйствующих субъектов за экологические правонарушения, преступления; е) эффективная система управления и контроля; ж) объявление зон экологического бедствия.
Юридическим и физическим лицам нужно хорошо усвоить прежде всего положения Закона РФ «Об охране окружающей природной среды», воспринимая их не как второстепенные, «напоминающие» о себе штрафами и т.п., а в качестве ориентирующих и стимулирующих норм. Для удобства пользования их можно свести в несколько групп.
Первая группа касается нормирования качества окружающей природной среды. Нормативы предельно допустимых концентраций вредных веществ, выбросов и сбросов вредных веществ, уровней шума, вибрации и других вредных физических воздействий, уровня радиационного воздействия и др. (ст. 25-34) должны использоваться как элементы всех проектов и производственных программ, для создания «экологически чистых» технологий и «экологически чистых» продуктов. Вторая группа норм посвящена государственной экологической экспертизе как предварительному условию любой хозяйственной деятельности (ст. 35-39), третья - экономическим требованиям при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции и вводе в эксплуатацию предприятий, сооружений и иных объектов (ст. 40-44), четвертая - экономическому стимулированию в данной сфере путем установления налоговых и иных льгот при внедрении малоотходных и безотходных технологий и т.п., повышенных норм амортизации основных производственных природоохранительных фондов, введения специального налогообложения экологически вредной продукции (ст. 24).
Особого внимания заслуживает раздел XIII «Ответственность за экологические правонарушения», в котором регулируется дисциплинарная, материальная, административная, уголовная ответственность. Интересна ст. 91 - организации и граждане вправе предъявлять исковые требования в суд о прекращении экологически вредной деятельности. Решение суда о ее прекращении является основанием для прекращения финансирования этой деятельности банками. И надо смелее применять эту статью.