ГЛАВА II. АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВОНАРУШЕНИЕ, АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРОИЗВОДСТВО, АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ
§ 1. ПОНЯТИЕ И ПРИЗНАКИ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВОНАРУШЕНИЯ
В науке и административной практике довольно устойчивыми оказались понятия административного правонарушения и ответственности за него. Поэтому полагаем оправданным привести для их характеристики положения Кодекса об административных правонарушениях (КоАП). Советуем читателю пользоваться научным комментарием (См : Комментарий к Кодексу РСФСР об административных правонарушениях. Под ред. И.И. Веремеенко, Н.Г. Салищевой, М.С. Студеникиной. - М.: Проспект, 1997 г.).
Прежде всего несколько слов о самом кодексе. Раздел I посвящен общим положениям, раздел II - административному правонарушению и административной ответственности (есть общая и особенная части), раздел III - органам, уполномоченным рассматривать дела об административных правонарушениях, раздел IV -производству по делам об административных правонарушениях, раздел V - исполнению постановлений о наложении административных взысканий.
Рассмотрим сначала понятие административного правонарушения и административной ответственности (См. подробно: Административная ответственность, М.: 2001). Устойчивым можно признать следующее определение. Административное правонарушение (проступок) есть посягающее на государственный или общественный порядок, собственность, права и свободы, граждан, на установленный порядок управления противоправное, виновное (умышленное или неосторожное) действие либо бездействие, за которое законодательством предусмотрена административная ответственность. Административная ответственность за правонарушения предусмотрена КоАП.
Различаются административное правонарушение, совершаемое умышленно или по неосторожности. Административное правонарушение признается совершенным умышленно, если лицо, его совершившее, сознавало противоправный характер своего действия или бездействия, предвидело его вредные последствия и желало их или сознательно допускало наступление этих последствий. Административное правонарушение признается совершенным по неосторожности, если лицо, его совершившее, предвидело возможность наступления вредных последствий своего действия либо бездействия, но легкомысленно рассчитывало на их предотвращение либо не предвидело возможности наступления таких последствий, хотя должно было и могло их предвидеть.
Административной ответственности подлежат лица, достигшие к моменту совершения административного правонарушения 16-летнего возраста. К лицам в возрасте от 16 до 18 лет, совершившим административные правонарушения, применяются меры, предусмотренные Положением о комиссиях по делам о несовершеннолетних.
В случае совершения лицами в возрасте от 16 до 18 лет административных правонарушений, предусмотренных ст. 49, 114-122, 148, 158, 159, 165, 165-8, 172-175, 183, 183-1, 188-3 КоАП, они подлежат административной ответственности на общих основаниях. С учетом характера совершаемого правонарушения и личности правонарушителя дела в отношении указанных лиц (за исключением лиц, совершивших правонарушение, предусмотренное ст. 165 КоАП), как правило, подлежат передаче на рассмотрение районных (городских), районных в городах комиссий по делам несовершеннолетних.
Должностные лица подлежат административной ответственности за административные правонарушения, связанные с несоблюдением установленных правил в сфере охраны порядка управления, государственного и общественного порядка, природы, здоровья населения и других правил, обеспечение выполнения которых входит в их служебные обязанности. Установлена ответственность военнослужащих и иных лиц, на которых распространяется действие дисциплинарных уставов, за совершение административных правонарушений.
Работники железнодорожного, морского, речного транспорта и гражданской авиации, на которых распространяется действие уставов о дисциплине, несут в соответствии с этими уставами дисциплинарную ответственность за совершение ими при исполнении служебных обязанностей определенных административных правонарушений - они перечислены.
Находящиеся на территории России иностранные граждане и лица без гражданства подлежат административной ответственности на общих основаниях с гражданами. Вопрос об ответственности за административные правонарушения иностранных граждан, которые согласно действующим законам и международным договорам пользуются иммунитетом от административной юрисдикции России, разрешается дипломатическим путем.
Выделены четыре основания для освобождения от ответственности. Во-первых, не подлежит административной ответственности лицо, хотя и совершившее действие, предусмотренное КоАП или другими нормативными актами, устанавливающими административную ответственность за административные правонарушения, но действовавшее в состоянии крайней необходимости и имеются в виду действия для устранения опасности государственному или общественному порядку, собственности, правам и свободам граждан, установленному порядку управления. Причем оговорено: если эта опасность при данных обстоятельствах не могла быть устранена другими средствами и если причиненный вред является менее значительным, чем предотвращенный вред.
Во-вторых, не подлежит административной ответственности лицо, хотя и совершившее действие, предусмотренное КоАП или другими нормативными актами, но действовавшее в состоянии необходимой обороны, т.е. при защите государственного или общественного порядка, собственности, прав и свобод граждан, установленного порядка управления от противоправного посягательства путем причинения посягающему вреда, если при этом не было допущено превышение пределов необходимой обороны.
В-третьих, не подлежит административной ответственности лицо, которое во время совершения противоправного действия либо бездействия находилось в состоянии невменяемости, т.е. не могло отдавать себе отчет в своих действиях или руководить ими вследствие хронической душевной болезни, временного расстройства душевной деятельности, слабоумия или иного болезненного состояния.
В-четвертых, гуманизм правоприменения выражается в том, что при малозначительности совершенного административного правонарушения орган (должностное лицо), уполномоченный решать дело, может освободить нарушителя от административной ответственности и ограничиться устным замечанием.
Рассмотрим теперь вопрос о целях, природе и видах административных взысканий. Административное взыскание является мерой ответственности и применяется в целях воспитания лица, совершившего административное правонарушение, в духе соблюдения законов, уважения к правилам общежития, а также предупреждения совершения правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами.
За совершение административных правонарушений могут применяться следующие административные взыскания: предупреждение; штраф; возмездное изъятие предмета, явившегося орудием совершения или непосредственным объектом административного правонарушения; конфискация предмета, явившегося орудием совершения или непосредственным объектом административного правонарушения; лишение специального права, (права управления транспортными средствами, права охоты и т.д.); исправительные работы; административный арест; административное выдворение за пределы РФ иностранного гражданина или лица без гражданства. Законодательными актами могут быть установлены и иные виды административных взысканий в соответствии с общими положениями законодательства.
Применяются основные и дополнительные административные взыскания. Возмездное изъятие и конфискация предметов, административное выдворение могут применяться в качестве как основных, так и дополнительных административных взысканий. Другие административные взыскания, указанные в ч. 1 ст. 24 КоАП, могут применяться только в качестве основных. За одно административное правонарушение может быть наложено основное либо основное и дополнительное взыскание.
Виды административных взысканий:
а) предупреждение, как мера административного взыскания выносится в письменной форме. В предусмотренных законодательством случаях предупреждение оформляется иным установленным способом;
б) штраф есть денежное взыскание, налагаемое за административные правонарушения в случаях и пределах, предусмотренных КоАП. Он выражается в величине, кратной минимальному размеру месячной оплаты труда, установленному законодательством РФ на мо-мент окончания или пресечения правонарушения, а также в величине, кратной стоимости похищенного, утраченного, поврежденного имущества либо размеру незаконного дохода, полученного в результате административного правонарушения. В исключительных случаях в связи с выполнением обязательств, вытекающих из международных договоров, и особой необходимостью усиления административной ответственности законами РФ может быть установлен штраф в большем размере;
в) возмездное изъятие предмета, явившегося орудием совершения или непосредственным объектом административного правонарушения, состоит в его принудительном изъятии и последующей реализации с передачей вырученной суммы бывшему собственнику за вычетом расходов по реализации изъятого предмета. Возмездное изъятие огнестрельного оружия и боевых припасов не может применяться к лицам, для которых охота является основным источником существования. Порядок применения возмездного изъятия и виды предметов, подлежащих изъятию, устанавливаются законодательством;
г) конфискация предмета, явившегося орудием совершения или не-посредственнъш объектом административного правонарушения, состоит в принудительном безвозмездном обращении этого предмета в собственность государства. Конфискован может быть лишь предмет, находящийся в личной собственности нарушителя, если иное не предусмотрено законодательными актами РФ. Конфискация огнестрельного оружия и боевых припасов, других орудий охоты не может применяться к лицам, для которых охота является основным источником существования. Порядок применения конфискации, перечень предметов, не подлежащих конфискации, устанавливаются законодательством;
д) лишение специального права, предоставленного данному гражданину, применяется на срок до 3 лет за грубое или систематическое нарушение порядка пользования этим правом. Срок лишения такого права не может быть менее 15 дней, если иное не установлено законодательными актами. Лишение права охоты, не может применяться к лицам, для которых охота является основным источником существования;
е) исправительные работы применяются на срок до 2 месяцев с отбыванием их по месту постоянной работы лица, совершившего административное правонарушение, с удержанием до 20% его заработка в доход государства. Исправительные работы назначаются районным (городским) судом. Срок исправительных работ не может быть менее 15 дней, если иное не установлено законодательными актами;
ж) административный арест устанавливается и применяется лишь в исключительных случаях за отдельные виды административных правонарушений на срок до 15 суток. Административный арест назначается районным (городским) судом (судьей). Административный арест не может применяться к беременным женщинам, женщинам, имеющим детей в возрасте до 12 лет, к лицам, не достигшим 18 лет, к инвалидам первой и второй групп;
з) административное выдворение за пределы РФ иностранных граждан и лиц без гражданства заключается в принудительном и контролируемом их перемещении через Государственную границу РФ за пределы страны, а в случаях, предусмотренных законодательством России, - контролируемом самостоятельном выезде выдворяемых из РФ.
Урегулированы общие правила наложения взыскания за административное правонарушение. Взыскание за административное правонарушение налагается в пределах, установленных нормативным актом, предусматривающим ответственность за совершенное правонарушение, в точном соответствии с законодательством и другими актами об административных правонарушениях. При наложении взыскания учитываются характер совершенного правонарушения, личность нарушителя, степень его вины, имущественное положение, обстоятельства, смягчающие и отягчающие ответственность.
Внимательный разбор дел предполагает оценку обстоятельств, смягчающих ответственность за административное правонарушение. К ним относятся: чистосердечное раскаяние виновного; предотвращение виновным вредных последствий правонарушения, добровольное возмещение ущерба или устранение причиненного вреда; совершение правонарушения под влиянием сильного душевного волнения при стечении тяжелых личных или семейных обстоятельств; совершение правонарушения несовершеннолетним; совершение правонарушения беременной женщиной или женщиной, имеющей ребенка в возрасте до одного года. Законодательством могут быть предусмотрены и иные обстоятельства, смягчающие ответственность за административное правонарушение. Орган (должностное лицо), решающий дело об административном правонарушении, может признать смягчающим и обстоятельства, не указанные в законодательстве.
Обстоятельствами, отягчающими ответственность за административное правонарушение, признаются: продолжение противоправного поведения, несмотря на требование уполномоченных на то лиц прекратить его; повторное в течение года совершение однородного правонарушения, за которое лицо уже подвергалось административному взысканию; совершение правонарушения лицом, ранее совершившим преступление; вовлечение несовершеннолетнего в правонарушение; совершение правонарушения группой лиц; совершение правонарушения в условиях стихийного бедствия или других чрезвычайных обстоятельств; совершение правонарушения в состоянии опьянения.
Особо выделим случаи наложения административных взысканий при совершении нескольких административных правонарушений. При совершении одним лицом двух или более административных правонарушений административное взыскание налагается за каждое правонарушение в отдельности. Если лицо совершило несколько административных правонарушений, дела о которых одновременно рассматриваются одним и тем же органом (должностнъш лицом), взыскание налагается в пределах санкции, установленной за более серьезное нарушение. В этом случае к основному взысканию может, быть присоединено одно из дополнительных взысканий, предусмотренных статьями об ответственности за любое из совершенных правонарушений.
.Срок административного ареста исчисляется сутками, исправительных работ - месяцами или днями, лишения специального права - годами, месяцами или днями.
Административное взыскание может быть наложено не позднее 2 месяцев со дня совершения правонарушения, а при длящемся правонарушении - 2 месяцев со дня его обнаружения.
В случае отказа в возбуждении уголовного дела либо прекращении уголовного дела, но при наличии в действиях нарушителя признаков административного правонарушения административное взыскание может быть наложено не позднее месяца со дня принятия решения об отказе в возбуждении уголовного дела либо о его прекращении. Указанные правила не распространяются на случаи применения конфискации предметов контрабанды, производимой на основе ТК РФ.
Если лицо, подвергнутое административному взысканию, в течение года со дня окончания исполнения взыскания не совершило нового административного правонарушения, то это лицо считается не подвергавшимся административному взысканию.
Важным компенсирующим средством служит возложение обязанности возместить причиненный гражданину, предприятию, учреждению или организации ущерб. Административная комиссия, администрация, комиссия по делам несовершеннолетних, судья при решении вопроса о наложении взыскания за административное правонарушение вправе одновременно решить вопрос о возмещении виновным имущественного ущерба. В определенных случаях вопрос о возмещении имущественного ущерба, причиненного административным правонарушением, решается в порядке гражданского судопроизводства.
Мер административной ответственности немало, и их количество увеличивается, с чем нельзя согласиться. Равно не заслуживает поддержки рост числа органов, которые их вправе применять. Но есть и крайности, когда эти меры почти не применяются, и нормы бездействуют.
В КоАП установлен перечень органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях. К их числу относятся: административные комиссии (теперь при администрациях районов, городов, областей; районные (городские), районные в городах комиссии по делам несовершеннолетних; районные (городские) суды (судьи); органы внутренних дел, органы государственной инспекции и другие органы (должностные лица), уполномоченные на то законодательными актами.
Проведено четкое разграничение компетенции органов (должностных лиц), уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях.
Например, главы районной, городской, областной, краевой администрации рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 165-7 КоАП, на основании протокола, составляемого должностным лицом, уполномоченным на то главой соответствующей администрации.
Судьи районных (городских) судов рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 40-1 - 40-13, 44, 46-1, 49-1, 104-1, 137, 146, 146-3 - 146-6, 150, 150-2, 151, 156, 158, ч. 3 ст. 162, ст. 164-1, 165 - 165-3, 165-5 - 165-6, 165-8, 166-1, 167, 171-1 -171-3, 183-1, 183-2, 193-1, 193-2 КоАП.
Органы внутренних дел рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 44, ч. 1, 2, 4 и 5 ст. 103, ст. 104 и др.
Рассматривать дела об административных правонарушениях и налагать административные взыскания от имени органов внутренних дел вправе различные должностные лица. К ним относятся: начальники органов внутренних дел и их заместители, начальники или заместители начальников отделов (управлений) внутренних дел; начальники органов внутренних дел на транспорте и их заместители; начальники или заместители отделений милиции, имеющихся в системе органов внутренних дел; государственные автомобильные инспекторы; государственные автомобильные инспекторы, дорожного надзора; участковые инспекторы милиции.
Каждое должностное лицо вправе рассматривать только те категории административных дел, которые отнесены к его ведению. Так, органы государственного пожарного надзора рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 113 и 169 КоАП. Рассматривать дела об административных правонарушениях и налагать административные взыскания от имени органов государственного пожарного надзора вправе: главный государственный инспектор по пожарному надзору и его заместители; старшие государственные инспектора по пожарному надзору; государственные инспектора по пожарному надзору. Органы железнодорожного транспорта рассматривают дела об административных правонарушениях, совершенных на железнодорожном транспорте, предусмотренные соответствующими статьями КоАП.
Необходимо отметить тенденцию к расширению объема регулирования данной сферы по линии субъектов РФ, характерную для последних лет. В субъектах РФ часто принимаются законы об административной ответственности. Среди них наиболее распространенными являются законы об административной ответственности за правонарушения в сфере благоустройства, строительства и санитарного содержания городов, поселков и сельских населенных пунктов.
Именно таков Закон Псковской области от 29 июня 1995 г., устанавливающий в соответствии со ст. 31 Устава области шесть видов административной ответственности и порядок рассмотрения дел -административными комиссиями исполнительных органов местного самоуправления городов и районов, центрами санэпиднадзора, органами внутренних дел, органами архстройконтроля. Постановление по делу может быть обжаловано в районный (городской) народный суд, решение которого является окончательным.
11 июня 1997 г. принят Закон г. Москвы «Об административной ответственности за правонарушения в сфере рынка ценных бумаг». Дела рассматривают должностные лица Московского регионального отделения ФКЦБ.
В Воронежской области некоторые муниципальные органы, увлекаются наложением штрафов для «пополнения» местной казны. Тут и штрафы за проезд по улице на грузовом автомобиле, за полив огорода в неурочное время, за неявку к начальству по вызову, за недостойное поведение в быту. В итоге в 1994 г. по протестам прокуроров было отменено 147 незаконных местных актов, в 1995 - 219, в 1996 - 329 (См.: Г. Литвинцев. Что ни чин - то свой почин. - РГ, 21 мая 1997 г.).
Как видно, нечеткость границ административно-правового регулирования сохраняется, и это вредит общему правопорядку.
Однако отрадно, что дело не сводится только к санкциям. Примечательно, что в зарубежных странах стали применяться стимулирующие средства в борьбе с правонарушениями.
Весной 1997 г. правительство одного балтийского государства утвердило законопроект об имущественном вознаграждении граждан, указавших на факты нарушения налогового или таможенного законодательства. До 30% суммы конфискованных товаров или выявленных недоимок - вот, «плата» за информацию о правонарушениях. И в Италии недавно приняты новые правила сообщения властям конфиденциальной информации.
Такие нормы весьма полезны и для нашей практики.
§ 2. ПРОИЗВОДСТВО ПО ДЕЛАМ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ
Процессуальный порядок производства по делам об административных правонарушениях мы изложили близко к тексту Ко-АП. Его задача - своевременное, всестороннее, полное и объективное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в точном соответствии с законодательством, .обеспечение исполнения вынесенного постановления, выявление причин и условий, способствующих совершению административных правонарушений, предупреждение правонарушений, воспитание граждан в духе соблюдения законов, укрепление законности.
Порядок производства по делам об административных правонарушениях в органах (должностными лицами), уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, определяется КоАП, иными законодательными актами и постановлениями Правительства.
Охарактеризуем принципы рассмотрения дел об административных правонарушениях на началах равенства граждан.
Во-первых, рассмотрение дела об административном правонарушении осуществляется на началах равенства перед законом и органом, рассматривающим дело, всех граждан независимо от происхождения, социального и имущественного положения, расовой и национальной принадлежности, пола, образования, языка, отношения к религии, рода и характера занятий, -места жительства и других обстоятельств.
Во-вторых, дело об административном правонарушении рассматривается открыто. В целях повышения воспитательной и предупредительной роли производства по делам об административных правонарушениях такие дела могут рассматриваться непосредственно в трудовых коллективах, по месту учебы или жительства нарушителя. Заметим: это случается очень редко.
В-третьих, осуществляется прокурорский надзор за исполнением законов при производстве по делам об административных правонарушениях.
В-четвертых, производится сбор и оценка доказательств. Доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, на основе которых в определенном законом порядке органы (должностные лица) устанавливают наличие или отсутствие административного правонарушения, виновность данного лица в его совершении и иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела. Эти данные устанавливаются следующими средствами: протоколом об административном правонарушении, объяснениями лица, привлекаемого к административной ответственности, показаниями потерпевшего, свидетелей, заключением эксперта, показаниями специальных технических средств, вещественными доказательствами, протоколом об изъятии вещей и документов, а также иными документами.
Орган (должностное лицо) оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном и объективном исследовании всех обстоятельств дела в их совокупности, руководствуясь законом и правосознанием.
О совершении административного правонарушения составляется протокол уполномоченными на то должностным лицом либо представителем общественной организации.
В протоколе об административном правонарушении указывается: дата и место его составления, должность, фамилия, имя, отчество лица, составившего протокол; сведения о личности нарушителя; место, время совершения и существо административного правонарушения; нормативный акт, предусматривающий ответственность за данное правонарушение; фамилии, адреса свидетелей и потерпевших, если они имеются; объяснение нарушителя; иные сведения, необходимые для разрешения дела.
Протокол подписывается лицом, его составившим, и лицом, совершившим административное правонарушение; при наличии свидетелей и потерпевшего протокол может быть подписан также и этими лицами.
При составлении протокола нарушителю разъясняются его права и обязанности, предусмотренные ст. 247 КоАП.
Протокол направляется органу (должностному лицу), уполномоченному рассматривать дела об административном правонарушении. Определены случаи, когда протокол об административном правонарушении не составляется.
Если составление протокола является обязательным, нарушитель может быть доставлен в милицию.
При совершении нарушений правил пользования средствами транспорта, правил по охране порядка и безопасности движения, правил, направленных на обеспечение сохранности грузов на транспорте, правил пожарной безопасности, санитарно-гигиенических и санитар-но-противоэпидемических правил на транспорте, нарушитель может быть доставлен уполномоченным на то лицом в милицию, если у него нет документов, удостоверяющих личность, и нет свидетелей, которые могут сообщить необходимые данные о нем, а также если у него отсутствуют необходимые документы на транспортное средство.
Особое значение имеют меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях.
В случаях, прямо предусмотренных законодательными актами, в целях пресечения административных правонарушений, когда исчерпаны другие меры воздействия, установления личности, допускаются административное задержание лица, личный досмотр, досмотр вещей, транспортных средств и изъятие вещей и документов. Порядок административного задержания, личного досмотра, досмотра вещей, транспортных средств и изъятие вещей и документов определяется законодательством, КоАП и другими актами.
Об административном задержании составляется протокол, в котором указываются: дата и место его составления, должность, фамилия, имя и отчество лица, составившего протокол; сведения о личности задержанного; время и мотивы задержания. Протокол подписывается должностным лицом, его составившим, и задержанным. В случае отказа задержанного от подписания протокола в нем делается запись об этом. По просьбе лица, задержанного за совершение административного правонарушения, о месте его нахождения уведомляются его родственники, администрация по месту работу или учебы. О задержании несовершеннолетнего уведомление его родителей или лиц, их заменяющих, обязательно.
Личный досмотр может производиться уполномоченными на то должностными лицами органов внутренних дел, военизированной охраны, гражданской авиации, таможенных учреждений и пограничных войск, а в случаях, прямо предусмотренных законодательными актами, также и других уполномоченных на то органов Досмотр вещей может производиться уполномоченными на то должностными лицами органов внутренних дел, военизированной охраны, гражданской авиации, таможенных учреждений, пограничных войск, органов леса-охраны, органов рыбоохраны, органов, осуществляющих государственный надзор за соблюдением правил охоты, а в случаях, предусмотренных законодательными актами, также и других уполномоченных на то органов.
Досмотр вещей, ручной клади, багажа, орудий охоты и рыбной ловли, добытой продукции и других предметов осуществляется, как правило, в присутствие лица, в собственности или владении которого они находятся. В случаях, не терпящих отлагательства, указанные вещи, предметы могут быть подвергнуты, досмотру с участием двух понятых в отсутствие собственника (владельца).
О личном досмотре и досмотре вещей составляется протокол либо делается соответствующая запись в протоколе об административном правонарушении или в протоколе об административном задержании.
Допускается изъятие вещей и документов. Вещи и документы, являющиеся орудием или непосредственным объектом правонарушения, обнаруженные при задержании, личном досмотре или досмотре вещей, изымаются должностными лицами органов, предусмотренных соответствующими статьями КоАП. Изъятые вещи и документы хранятся впредь до рассмотрения дела об административном правонарушении в местах, определяемых органами (должностными лицами), которым предоставлено право производить изъятие вещей и документов, а после рассмотрения дела, в зависимости от результатов его рассмотрения, они в установленном порядке конфискуются или возвращаются владельцу, либо уничтожаются, а при возмездном изъятии вещей реализуются.
Предусмотрено отстранение граждан от управления транспортным средством, освидетельствование на состояние опьянения, задержание транспортного средства.
Административное задержание, личный досмотр, досмотр вещей и изъятие вещей и документов могут быть обжалованы заинтересованным лицом в вышестоящий орган (должностному лицу) или прокурору.
Рассмотрим теперь круг лиц, участвующих в производстве по делу об административном правонарушении.
Лицо, привлекаемое к административной ответственности, вправе знакомиться с материалами дела, давать объяснения, представлять доказательства, заявлять ходатайства; при рассмотрении дела пользоваться юридической помощью адвоката; выступать на родном языке и пользоваться услугами переводчика, если не владеет языком, на котором ведется производство; обжаловать постановление по делу. Дело об административном правонарушении рассматривается в присутствии лица, привлекаемого к административной ответственности. В отсутствие этого лица дело может быть рассмотрено лишь в случаях, когда имеются данные о своевременном его извещении о месте и времени рассмотрения дела и если от него не поступило ходатайство об отложении рассмотрения дела.
Потерпевшим является лицо, которому административным правонарушением причинен моральный, физический или имущественный вред. Потерпевший вправе знакомиться со всеми материалами дела, заявлять ходатайства, приносить жалобу на постановление по делу об административном правонарушении. Потерпевший может быть допрошен в качестве свидетеля.
Участвуют и законные представители. Интересы лица, привлекаемого к административной ответственности, и потерпевшего, являющихся несовершеннолетними или лицами, которые в силу своих физических или психических недостатков не могут сами осуществлять свои права по делам об административных правонарушениях, вправе представлять их законные представители (родители, усыновители, опекуны, попечители).
Весьма значительна роль адвоката. Для оказания юридической помощи лицу, привлекаемому к административной ответственности, в рассмотрении дела об административном правонарушении может участвовать адвокат. Адвокат вправе знакомиться со всеми материаломи дела; заявлять ходатайства; по поручению лица, пригласившего его, приносить от его имени жалобы на постановление по делу. Полномочия адвоката удостоверяются ордером, выдаваемым юридической консультацией.
В качестве свидетеля по делу об административном правонарушении может быть вызвано любое лицо, которому могут быть известны какие-либо обстоятельства, подлежащие установлению по данному делу. По вызову органа (должностного лица), в производстве которого находится дело, свидетель обязан явиться в указанное время, дать правдивые показания: сообщить все известное ему по делу и ответить на поставленные вопросы.
Эксперт назначается органом (должностным лицом), в производстве которого находится дело об административном правонарушении, в случае, когда возникает необходимость в специальных показаниях. Эксперт обязан явится по вызову и дать объективное заключение по поставленным перед ним вопросам. Эксперт вправе: знакомиться с материалами дела, относящимися к предмету экспертизы; заявлять ходатайства о предоставлении ему дополнительных материалов, необходимых для дачи заключения; с разрешения вышеуказанного органа (должностного лица) задавать лицу, привлекаемому к ответственности, потерпевшему, свидетелям вопросы, относящиеся к предмету экспертизы; присутствовать при рассмотрении дела.
Переводчик назначается органом (должностным лицом), в производстве которого находится дело об административном правонарушении. Переводчик обязан явиться по вызову органа (должностного лица) и выполнить полно и точно порученный ему перевод.
Охарактеризуем стадии рассмотрения дел об административных правонарушениях (См., например, Дорожно-транспортные происшествия. Нормативные акты, материалы судебной практики, образцы документов. - М.: Юринформцентр, 2001). Оно начинается с подготовки к рассмотрению дел об административном правонарушении. Орган (должностное лицо) при подготовке к рассмотрению дела об административном правонарушении разрешает следующие вопросы: относится ли к его компетенции рассмотрение данного дела; правильно ли составлены протокол и другие материалы дела об административном правонарушении; извещены ли лица, участвующие в рассмотрении дела, о времени и месте его рассмотрения; истребованы ли необходимые дополнительные материалы; о ходатайствах лица, привлекаемого к административной ответственности, потерпевшего, законных представителей, адвоката.
Дело об административном правонарушении рассматривается по месту его совершения, либо согласно соответствующим статьям КоАП - по месту учета транспортных средств, либо по месту жительства нарушителя.
Установлены сроки рассмотрения дел об административных правонарушениях. Дела об административных правонарушениях рассматриваются в 15-дневный срок со дня получения органом (должностным лицом, правомочным рассматривать дело, протокола об административном правонарушении и других материалов дела.
Дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 40-1, 40-2, 40-4 - 40-6, 40-10, 44, 153, 158, ч. 1, 2 и 3 ст. 162 и ст. 165-165-3, 165-5 КоАП, рассматриваются в течение суток; предусмотренных cm. 137, 146-3 -146-5, 150, 150-2, 150-3, 151 и 166-1 КоАП, -в течение трех суток; предусмотренных ст. 46-1 и 49 КоАП, - в 5-дневный срок; предусмотренных ст. 93-95, 146, 156, 165-6 КоАП, - в 7-дневный срок.
Законодательством могут быть предусмотрены и иные сроки рассмотрения дел об административных правонарушениях.
Какое порядок рассмотрения дела об административном правонарушении? Рассмотрение дела начинается с объявления состава коллегиального органа или представления должностного лица, рассматривающего данное дело. Председательствующий в заседании коллегиального органа или должностное лицо, рассматривающее дело, объявляет, какое дело подлежит рассмотрению, кто привлекается к административной ответственности, разъясняет лицам, участвующим в рассмотрении дела, их права и обязанности. После этого оглашается протокол об административном правонарушении. На заседании заслушиваются лица, участвующие в рассмотрении дела, исследуются доказательства и разрешаются ходатайства. В случае участия в рассмотрении дела прокурора заслушивается его заключение.
Орган (должностное лицо) при рассмотрении дела об административном правонарушении обязан выяснить: было ли совершено административное правонарушение, виновно ли данное лицо в его совершении, подлежит ли оно административной ответственности, имеются ли обстоятельства, смягчающие или отягчающие ответственность, причинен ли имущественный ущерб, имеются ли основания для передачи материалов об административном правонарушении на рассмотрение товарищеского суда, общественной организации, трудового коллектива, а также выяснить другие обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела.
При рассмотрении дела об административном правонарушении коллегиальным органом ведется протокол, в котором указываются: дата и место заседания; наименование и состав органа, рассматривающего дело; содержание рассматриваемого дела; сведения о явке лиц, участвующих в деле; объяснения лиц, участвующих в рассмотрении дела, их ходатайства и результаты их рассмотрения; документы и вещественные доказательства, исследованные при рассмотрении дела; сведения об оглашении принятого постановления и разъяснении порядка и сроков его обжалования. Протокол заседания коллегиального органа подписывается председательствующим в заседании и секретарем.
Рассмотрев дело об административном правонарушении, орган (должностное лицо) выносит постановление по делу, которое должно содержать: наименование органа (должностного лица), вынесшего постановление, дату рассмотрения дела; сведения о лице, в отношении которого рассматривается дело; изложение обстоятельств, установленных при рассмотрении дела; указание на нормативный акт, предусматривающий ответственность за данное административное правонарушение; принятое по делу решение.
Если при решении вопроса о наложении взыскания за административное правонарушение соответствующими органами (должностными лицами) одновременно решается вопрос о возмещении виновным имущественного ущерба, то в постановлении по делу указывается размер ущерба, подлежащего взысканию, срок и порядок его возмещения.
В постановлении по делу должен быть решен вопрос об изъятых вещах и документах.
Постановление коллегиального органа принимается простым большинством голосов членов коллегиального органа, присутствовавших на заседании.
Постановление по делу об административном правонарушении подписывается должностным лицом, рассматривающим дело, а постановление коллегиального органа - председательствующим и секретарем.
Различаются два вида постановлений. Рассмотрев дело об административном правонарушении, орган (должностное лицо) выносит одно из следующих постановлений: о наложении административного взыскания; о прекращении дела производством. Постановление о прекращении дела выносится при объявлении устного замечания, передаче материалов на рассмотрение товарищеского суда, комиссии по борьбе с пьянством, образованной на предприятии, в учреждении, организации и их структурных подразделениях, общественной организации или трудового коллектива либо прокурору, органу предварительного следствия или дознания, а также при наличии обстоятельств, предусмотренных ст. 227 КоАП.
Постановление объявляется немедленно по окончании рассмотрения дела. Копия постановления в течение 3 дней вручается или высылается лицу, в отношении которого оно вынесено, а также потерпевшему по его просьбе. Копия постановления вручается под расписку. В случае, если копия постановления высылается, об этом делается соответствующая запись в деле.
Обратим внимание на необходимость доведения постановления о наложении административного взыскания до сведения общественности.
Важны предложения об устранении причин и условий, способствующих совершению административных правонарушений. Орган (должностное лицо), рассматривающий дело, при установлении причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений, вносит в соответствующие предприятия, учреждения, организации и должностным лицам предложения о принятии мер по устранению этих причин и условий. Указанные организации и лица обязаны в течение месяца со дня поступления предложения сообщить органу (должностному лицу), внесшему предложение, о принятых мерах.
Установлена процедура обжалования и опротестования постановления по делу об административном правонарушении. Постановление по делу об административном правонарушении может быть обжаловано лицом, в отношении которого оно вынесено, а также потерпевшим. Постановление районного (городского) суда или судьи о наложении административного взыскания является окончательным и обжалованию в порядке производства по делам об административных правонарушениях не подлежит, за исключением случаев, предусмотренных законодательными актами.
Постановление по делу об административном правонарушении может быть обжаловано:
постановление административной комиссии, комиссии по делам несовершеннолетних - в администрацию района, города, области или районный (городской) суд, решение которого является окончательным;
решение администрации - в вышестоящую администрацию или в районный (городской) суд, решение которого является окончательным;
постановление иного органа (должностного лица) о наложении административного взыскания в виде штрафа - в вышестоящий орган (вышестоящему должностному лицу) или в районный (городской) суд, решение которого является окончательным;
о наложении иного административного взыскания - в вышестоящий орган (вышестоящему должностному лицу) или в районный (городской) народный суд, решение которого является окончательным;
постановление органа внутренних дел (должностного лица) о наложении административного взыскания в виде предупреждения, зафиксированного на месте совершения правонарушения без составления протокола, - в вышестоящий орган (вышестоящему должностному лицу).
Жалоба направляется в орган (должностному лицу), вынесший постановление по делу об административном правонарушении, если иное не установлено законодательством. Поступившая жалоба в течение 3 суток направляется вместе с делом в орган (должностному лицу), правомочный ее рассматривать и которому она адресована. С лица, обжаловавшего постановление о наложении административного взыскания, государственная пошлина не взыскивается.
Жалоба на постановление по делу об административном правонарушении может быть подана в течение 10 дней со дня вынесения постановления. В случае пропуска указанного срока по уважительным причинам этот срок по заявлению лица, в отношении которого вынесено постановление, может быть восстановлен органом (должностным лицом), правомочным рассматривать жалобу.
Постановление по делу об административном правонарушении может быть опротестовано прокурором.
Жалоба и протест на постановление по делу об административном правонарушении рассматривается правомочными на то органами (должностными лицами) в 10-дневный срок со дня их поступления, если иное не установлено законодательством. Орган (должностное лицо) при рассмотрении жалобы или протеста на постановление по делу об административном правонарушении проверяет законность и обоснованность вынесенного постановления и принимает одно из следующих решений: оставляет постановление без изменения, а жалобу или протест без удовлетворения; отменяет постановление и направляет дело на новое рассмотрение; отменяет постановление и прекращает дело; изменяет меру взыскания в пределах, предусмотренных нормативным актом об ответственности за административное правонарушение, с тем, однако, чтобы взыскание не было усилено.
Поясняющей иллюстрацией к этой процедуре может служить постановление Конституционного Суда от 20 мая 1997 г. по делу о проверке конституционности пп. 4 и 6 ст. 242 и ст. 280 ТК РФ. Суть дела такова.
Постановлением начальника Новгородской таможни от 30 марта 2995 года гражданин А.В. Андреев за нарушение таможенных правил был подвергнут штрафу с конфискацией автомашины как непосредственного объекта правонарушения на основании ст. 280 ТК РФ. По жалобе городской суд решением от 16 февраля 1996 г. отменил постановление начальника Новгородской таможни в части конфискации автомашины. На это решение прокурором Новгородской области был принесен протест в Новгородский областной суд.
Новгородский областной суд, придя к выводу, что примененные в деле А.В. Андреева нормы. ТК РФ в части, касающейся права таможенных органов применять в административном порядке конфискацию товаров и транспортных средств, являющихся непосредственными объектами правонарушений, не соответствуют ст. 35 (ч. 3) Конституции РФ, обратился в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке их конституционности.
По мнению заявителя, предоставление таможенным органам права конфисковывать имущество (товары и транспортные средства) в административном порядке у лиц, привлекаемых к ответственности за нарушение таможенных правил, посягает на право частной собственности и противоречит положению ч. 3 ст. 35 Конституции РФ.
Суд отметил, что это положение необходимо рассматривать в системной связи с нормой ч. 1 ст. 35 Конституции РФ, в соответствии с которой право частной собственности охраняется законом. Данная конституционная норма распространяется на отношения частной собственности независимо от того, в какой сфере - публично- или частноправовой - они имеют место.
Конституционное положение о том, что никто не может бытъ лишен своего имущества иначе как по решению суда, касается частных собственников - физических и юридических лиц и принадлежащего им имущества, если оно не изъято из оборота. Лишение лица принадлежащего ему имущества в виде конфискации есть принудительное прекращение права собственности. По смыслу приведенного положения ч. 3 ст. 35 Констшпуции РФ, чсонсбиска'ция имущества люжет бытъ применена к указанным частным собственникам лишь после того, как суд вынесет соответствующее решение.
Акт суда является итогом решения вопроса о лишении лица его имущества. До вынесения судебного решения государственные органы могут осуществлять установленные законов меры административно-правового характера (изъятие, конфискация и т.д.). Если лицо не согласно с изъятием имущества в виде административного решения о конфискации, оно имеет возможность обжаловать его правильность в суде.
В случае таможенного правонарушения конфискация применяется к имуществу, использование которого носит противоправный характер и нарушает публичные интересы. В этом смысле конфискация как способ защиты публичных интересов выступает в качестве санкции за противоправное деяние, субъектами которого согласно ст. 380 ТК РФ являются не только собственники имущества, но и иные лица.
Имущество, в отношении которого вынесено соответствующее постановление о конфискации, обращается в собственность государства лишь по истечении срока обжалования в вышестоящие таможенные органы или в суд (ст. 370 ТК РФ). Подача жалобы приостанавливает исполнение постановления таможенного органа о наложении взыскания за нарушение таможенных правил, в т.ч. в виде конфискации (ст. 376 ТК РФ). По смыслу ст. 378 ТК РФ, в случае подачи жалобы постановление о конфискации имущества может быть исполнено не ранее принятия судом решения об отклонении жадобы и признании вынесенного постановления законным и обоснованным.
Конституционный Суд признал пп. 4 и 6 ст. 242 и ст. 280 ТК РФ в части, касающейся права таможенных органов выносить постановление о конфискации имущества как санкции за совершенное правонарушение, при наличии гарантии последующего судебного контроля за законностью и обоснованностью такого решения, соответствующими Конституции РФ.
Кратко охарактеризуем процесс исполнения постановлений о наложении административных взысканий. Отметим прежде всего, что постановление о наложении административного взыскания обязательно для исполнения государственными и общественными органами, предприятиями, учреждениями, организациями, должностными лицами и гражданами. Постановление о наложении административного взыскания подлежит исполнению с момента его вынесения, если иное не установлено законодательством или КоАП.
При обжаловании или опротестовании постановления о наложении административного взыскания постановление подлежит исполнению после оставления жалобы или протеста без удовлетворения, за исключением постановлений о применении меры взыскания в виде предупреждения, а также в случае наложения штрафа, взимаемого на месте совершения административного правонарушения.
Постановление о наложении административного взыскания в виде штрафа подлежит принудительному исполнению по истечении срока, установленного для добровольного исполнения.
Постановление о наложении административного взыскания обращается к исполнению органом (должностным лицом), вынесшим постановление.
Постановление о наложении административного взыскания приводится в исполнение уполномоченными на то органами в порядке, установленном законодательством.
Постановление об административном аресте приводится в исполнение органами внутренних дел в порядке, установленном законодательством. В случае вынесения нескольких постановлений о наложении административных взысканий в отношении одного лица каждое постановление приводится в исполнение салюстоятелъно.
Возможна отсрочка исполнения постановления о наложении административного взыскания.
Допускается прекращение исполнения постановления о наложении административного взыскания. Орган (должностное лицо), вынесший постановление о наложении административного взыскания, прекращает исполнение постановления в случаях: издания акта амнистии, если он устраняет применение административного взыскания; отмены акта, устанавливающего административную ответственность; смерти лица, в отношении которого вынесено постановление.
Существует давность исполнения постановлений о наложении административных взысканий.
Не подлежит, исполнению постановление о наложении административного взыскания, если оно не было обращено к исполнению в течение 3 месяцев со дня вынесения. В случае приостановления исполнения постановления течение срока давности приостанавливается до рассмотрения жалобы или протеста. В случае отсрочки исполнения постановления течение срока давности приостанавливается оо истече~ кия срока отсрочки.
Законодательством могут быть установлены иные, более длительные сроки для исполнения постановлений по делам об отдельных видах административных правонарушений.
Таким образом, установление круга субъектов, этапов и процедур рассмотрения административных дел является важнейшей характеристикой административного процесса.