Действие правовых актов управления

 

Действие правовых актов управления выражается в порожде­нии ими юридических последствий, в установлении, изменении или отмене правовых норм, возникновении, изменении или пре­кращении определенных правоотношений. С какого же момента акты начинают порождать такие последствия и с какого момента действие указанных последствий прекращается?

Действие правовых актов начинается со времени вступления их в силу. По действующему законодательству они вступают в силу по-разному. Все зависит от вида правового акта, органа, его принявшего, и ряда иных обстоятельств.

Порядок вступления нормативных правовых актов в силу урегулирован Законом «О нормативных правовых актах Респуб­лики Беларусь» и Положением «Об официальном опубликова­нии и вступлении в силу правовых актов Республики Беларусь». Сроки вступления актов в силу не одинаковы. Одни акты вступа­ют в силу со дня их принятия, другие — через десять дней после опубликования, третьи — со дня включения в Национальный ре­естр, четвертые — со дня опубликования, пятые — в срок, огово­ренный в самом акте.

Со дня принятия вступают в силу, как правило, акты ненор­мативного характера; через десять дней после официального опубликования вступают в силу декреты Президента Республики Беларусь; со дня включения в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь вступают в силу указы Президента, постановления Правительства Республики Беларусь и иные нормативные правовые акты управления; со дня опубликования вступают в силу декреты, указы Президента, постановления Пра­вительства Республики Беларусь, если в них это закреплено, а также нормативные правовые акты, которые касаются прав, сво­бод и обязанностей граждан. В самом правовом акте может быть оговорен и иной срок вступления его в силу, например, с момента подписания. В правовом акте управления может быть установле­но вступление его в силу по пунктам, статьям, частям (см., например, постановление Совета Министров Республики Бела­русь от 2 августа 1999 г. «О внесении изменений и дополнений в постановление Совета Министров Республики Беларусь от 10.02.1997 г.», Указ Президента Республики Беларусь от 20 июля 1998 г. «О Национальном реестре правовых актов Республики

Беларусь»1). Не все из названных сроков точно указывают мо­мент вступления в силу. К ним относятся сроки, определяемые посредством слова «день». Законодатель не поясняет этого слова, вероятно, по причине всеобщей доступности. Поэтому на практи­ке возникает немало проблем. День — это длительный промежуток времени, а не какой-то момент. Акт принимается в определенной части дня: в начале или в конце дня, либо за рамками понятия «день» — вечером, ночью, утром до восхода солнца. В этой связи становится неясным, с какого конкретно времени начинает дей­ствовать акт. Факт и момент принятия акта являются юридически важными обстоятельствами.

Законодательством не урегулирован момент вступления акта в силу. Такое положение позволяет его нормам распространяться и на случаи, происшедшие до времени принятия акта. Фактичес­ки получается, что любой акт, вступивший в указанном выше по­рядке в силу, может иметь обратную силу.

По общему правилу правовые акты управления не имеют обратной силы, т.е. они не распространяют свое действие на отно­шения, возникшие до его вступления в силу, за исключением слу­чаев, когда ими осуществляется смягчение или отмена ответствен­ности граждан или иным образом улучшается положение лиц, на которых распространяется действие акта. В отдельных случаях в самом акте может прямо предусматриваться распространение действия на отношения, возникающие до его вступления в силу. Так, например, в пункте 2 Декрета Президента Республики Бела­русь от 15 февраля 2002 г. № 4 «О внесении изменений и допол­нений в Декрет Президента Республики Беларусь от 13 июля 1999 г. № 27» установлено, что «Настоящий Декрет вступает в силу со дня его официального опубликования, распространяется на правоотношения, возникшие с 1 января 2002 г.»2 Придание обратной силы не допускается, если акт предусматривает введе­ние или усиление ответственности за действия, которые на мо­мент их совершения не влекли указанную ответственность или влекли более мягкую ответственность. Разумнее было бы сформу­лировать правила вступления акта в юридическую силу пример­но так: «Акт вступает в силу с момента его принятия (издания

 

[1] Собрание декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь. 1999. № 22. Ст. 642; 1998. № 20, Ст. 532.

2 Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2002. №> 23, 1/3502.

 

 

или подписания), или со дня, следующего за днем включения его в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь, или со дня, следующего за днем официального его опубликова­ния».

Правовые акты управления, вступившие в силу, действуют, как правило, постоянно (бессрочно), пока не будут отменены. Не­которые могут иметь временный характер и действуют в рамках оговоренного в них срока. Временный срок действия может быть установлен для всего акта или его частей. В этом случае в акте (его части) указываются сроки действия акта или событие, при наступлении которого акт утрачивает силу. По истечении указан­ного срока или при наступлении события акт (его часть) автома­тически утрачивает силу. До истечения установленного срока орган (должностное лицо), принявший (издавший) акт, может продлить его действие на новый срок или придать ему бессроч­ный характер (см. ст. 66 Закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь»).

Постоянный или временный характер действия правового акта не является препятствием для приостановления или прекра­щения его состояния, т.е. отмены. В законодательстве не всегда четко определяются порядок и юридические последствия приос­тановления и прекращения действия акта.

Приостановление и прекращение действия (отмена) влекут разные юридические последствия как для самого акта, так и для регулируемых им общественных отношений. Приостановление не влечет за собой утрату актом юридической силы. Оно лишь не дает возможности применять (исполнять) этот акт. Приостанов­ление — это временное прекращение, задержание действия акта. В за­конодательстве не всегда оговаривается срок, на который может быть приостановлен акт, так же, как и причины (основания) приостанов­ления (см., например, постановление Совета Министров Республи­ки Беларусь от 18 ноября 1999 г. «О нераспространении действия постановления Совета Министров Республики Беларусь от 04.10.1999г. на некоторые производственные объединения» до 01.01.2000г.1). Если срок указан, то он в большинстве случаев определяется временем, необходимым для рассмотрения жалобы, протеста прокурора об отмене акта, экономической или иной це­лесообразности (необходимости) задержки его действия. Срок, необходимый для рассмотрения жалобы или протеста, называет­-

 

[1] Собрание декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь. 1999. № 32. Ст. 955.

 

ся в соответствующей общей правовой норме (см., например, ст. 270 КоАП). В случае приостановления акта по экономической или иной целесообразности срок оговаривается в самом акте, ко­торым приостановлено действие оспоримого правового акта.

Причины для приостановления могут быть различными. В на­учной литературе их почему-то ограничивают только нарушения­ми законности. В законодательстве приостановление предусмотре­но как в связи с нарушениями законности, так и при наличии иных обстоятельств, например, при нецелесообразности в настоя­щее время применять положения акта или если немедленное испол­нение постановления о наложении административного взыскания невозможно. Названные обстоятельства являются лишь некоторы­ми из возможных и допустимых. Приостановление акта — это одно из управленческих действий, поэтому не всегда конкретно опреде­ляется в качестве отдельного полномочия. Оно может осуществ­ляться и по другим основаниям (например, по экономической и иной целесообразности). Конечно, это не означает, что любой акт и в любой момент может быть приостановлен. Приостановление осуществляется путем издания другого акта, как вышестоящим в иерархической управленческой системе органом, так и не находя­щимся в ней (см., например, п. 26 ст. 84 Конституции Республики Беларусь). Не исключается приостановление действия и соб­ственного акта, т.е. органом, издавшим этот акт.

Приостановление акта — юридическая акция. Она заканчива­ется продолжением действия акта либо его отменой. Продолжение действия акта возможно при условиях: законности, исчезновения обстоятельств, препятствующих исполнению, например, постанов­ления о наложении административного взыскания, истечения сро­ка, на который акт был приостановлен. Отмена возможна при до­казанности незаконности акта или наличии иных причин.

Отмена прекращает действие правового акта и порождает ряд проблем. Вопрос об отмене акта управления не получил надлежа­щей научной разработки и правовой регламентации.

Отмена не может быть произвольной, без достаточных основа­ний и аргументов. В ряде случаев такие основания оговариваются в правовых актах, в других — они не называются (см., например, п. 25 ст. 84 Конституции Республики Беларусь). Наиболее часто для отмены акта указываются нарушения законности. Формулировка же названного основания в разных актах не одинакова. В одних случаях законодатель пытается дать перечень правовых актов, кото­рым должен соответствовать оспоримый акт, в других — ограничи­-

 

вается употреблением термина «законодательство», в третьих — наравне с термином «законодательство» дается перечень и неко­торых правовых актов.

Под термином «законодательство» можно подразумевать акты органов разных уровней (см., например, п. 26 ст. 84 Конституции Республики Беларусь; ч. 5 ст. 1 Закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь»). Поэтому употребление его должно быть более предметным.

В Законе «О Совете Министров Республики Беларусь и подчи­ненных ему государственных органах» в качестве оснований для отмены актов справедливо называются и такие, как несоответ­ствие акта государственным интересам, недостаточная финансо­вая обеспеченность и юридическая необоснованность- акта.

В научной литературе и в законодательстве нет четкого отве­та на вопрос о возможности отмены акта органом, которым он принят. Действительно, однозначного ответа на этот вопрос быть не может. Все зависит от целого ряда условий. Если правовой акт издан с нарушением законности, то он всегда может быть отме­нен по собственной инициативе и без каких-либо иных условий. Это относится и к актам о наложении дисциплинарных и адми­нистративных взысканий. Подобный порядок должен распростра­няться и на акты, не наделяющие правами определенных лиц1. Акты, предоставившие права гражданам, физическим лицам (напри­мер, приказ о зачислении на работу, в число студентов вуза, повыше­нии в классном чине, звании), не могут быть отменены по усмот­рению самого органа (должностного лица). Порядок увольнения, отстранения от работы и т.д. определяется соответствующими норма­ми права.

Выше речь шла об индивидуальных актах. Акты нормативно­го характера, наделяющие правами, могут отменить и органы, их принявшие, например, положение о том или ином министерстве, Положение о паспорте гражданина Республики Беларусь.

Прекращение действия правовых актов управления может быть осуществлено и по другим основаниям:

1.в силу исполнения содержания акта;

2. в силу юридического события. Например, гражданин, назна­ченный на должность, не приступил к выполнению своих служеб­ных обязанностей; в случае смерти гражданина, к которому при­менено административное взыскание;

 

1 См.: Ведель Ж. Указ. соч. С. 148.

 

3. в силу расторжения трудового договора одной его стороной (например, увольнение гражданина по собственному жела­нию);

4. в силу истечения срока действия временного акта;

5. в силу издания нового акта, вобравшего в себя содержание первого.

Иногда правовые акты издают в новой редакции с учетом внесенных изменений и дополнений. Такой подход в отдельных случаях оправдан. Он позволяет иметь четкое и целостное представление о правовом акте на соответствующий период вре­мени. В то же время подобный способ оставляет в действии акт, принятый в прошлом, т.е. дата принятия акта остается первона­чальной. Например, в Законе «О местном управлении и самоуп­равлении в Республике Беларусь» с изменениями и дополнения­ми от 10 января 2000 г. изменения и дополнения имеют сущес­твенный характер, преобразуя этот акт как по названию, так и по содержанию в совершенно новый правовой документ. Между тем рассматриваемый Закон считается актом от 20 февраля 1991 г. В тот период местные Советы и местные исполнительные коми­теты имели совершенно иной правовой статус. Думается, что не­верно сохранять прежнюю дату принятия для новой редакции правового акта. Разумнее было бы издать новый правовой акт, который впитал бы в себя все изменения и дополнения, внесен­ные в него прежде, и новые положения, представляющиеся не­обходимыми на день его издания.

Действие правовых актов управления имеет и пространствен­ные пределы. Акты республиканских органов, других органов, на­ходящихся в центре, распространяют свое действие на всю терри­торию республики. Акты органов, призванных осуществлять мест­ное управление и самоуправление, действуют в рамках соответ­ствующей административно-территориальной единицы — облас­ти, района, города, поселка, сельсовета (см. ст. 3 Закона «Об адми­нистративно-территориальном делении и порядке решения во­просов административно-территориального устройства Республи­ки Беларусь»1). Акты органов, не подчиненных местным исполко­мам, могут быть и межтерриториального характера, распростра­нять свое действие на определенные территории, например, орга­нов железнодорожного и воздушного транспорта.

 

[1] Ведомости Национального собрания Республики Беларусь. 1998. № 19.

Ст. 214.

 

Действие нормативных правовых актов Республики Беларусь распространяется на граждан и юридических лиц Республики Бе­ларусь, иностранных граждан, лиц без гражданства и иностран­ных юридических лиц, которые находятся на территории Респуб­лики Беларусь, за исключением случаев, установленных законом и международными договорами Республики Беларусь.